Il principio di buon andamento ex articolo 97 della Costituzione: dal giuridicamente irrilevante all’amministrazione di risultato

I   
 
Introduzione 
 
La scelta del principio di buon andamento della pubblica amministrazione quale 
argomento di tesi è dovuta non solo all’interesse nutrito nei confronti del diritto 
amministrativo, ma anche alla volontà di comprendere cosa debba effettivamente 
intendersi per tale principio, foriero com’è dei più svariati significati e 
intendimenti.  
La ricerca in tale ambito è stata quanto mai vasta e ardita. Senza usare giri di parole, 
è bene esser consapevoli del fatto che si tratta del tipico argomento su cui è stato 
detto, e tutt’ora si dice, tutto e il contrario di tutto. Parte del problema è dato 
sicuramente dalla stessa espressione ‘buon andamento’: l’aggettivo ‘buon’ è 
contraddistinto da una forte soggettività che rimette alla percezione e 
all’esperienza del singolo il relativo significato; il termine ‘andamento’ ci dà, 
invece, subito un’idea di dinamicità (concetto su cui si ritornerà). 
È innegabile che si tratti di un principio trasversale e che pervade 
l’amministrazione pubblica nella sua più ampia accezione, l’obbiettivo che ci si 
propone, però, è ben specifico, ovvero realizzare una parabola pluridecennale 
sull’evoluzione del principio di buon andamento di cui all’articolo 97 comma 1 
della Costituzione, per vedere se abbia o no valenza giuridica, se possa o no 
considerarsi un principio autonomo, di quali significati sia stato ‘insignito’ e con 
quali interventi dottrinari, giurisprudenziali e legislativi sia stato concretizzato. 
Prima di entrare nel nucleo del discorso è opportuno fare qualche considerazione 
preliminare e, come è d’uopo fare quando si tratta di principi, dare il contesto 
storico.  
Così, nel corso del primo capitolo sarà delineato un quadro generale 
sull’amministrazione con finalità meramente veicolative del discorso (parr. 1.1 e 
1.2): sarà affrontato brevemente il problema che riguarda la nozione di pubblica
II   
 
amministrazione, scoprendo che una nozione unica ed univoca non può darsi (par. 
1.3); si considereranno poi gli interessi sulla cui natura e definizione la dottrina ha 
a lungo dibattuto e che la legge 7 agosto 1990 n. 241 vuole emergano nel corso del 
procedimento amministrativo, proprio ai fini di una migliore amministrazione (par. 
1.5); e per quanto attiene l’aspetto storico, si vedrà brevemente come la pubblica 
amministrazione abbia mutato i suoi connotati nel passaggio ad un ordinamento 
democratico seppur con una tempistica non all’altezza del cambiamento auspicato 
dalla Costituzione (parr. 2.1, 2.2). 
La mentalità che contraddistinse i Costituenti, ma non solo, era più proiettata alla 
ricostruzione di uno Stato dalle macerie lasciate dalla guerra, e questo fece sì che 
il tema amministrativo divenisse un tema ‘depotenziato’. 
Si vedrà (par. 3.2) che le disquisizioni sul buon andamento (e sull’imparzialità) 
risalgono a molto tempo prima rispetto ai lavori preparatori della Costituzione, e 
come già allora vi fosse consapevolezza del fatto che, affinché si possa avere una 
buona amministrazione, ci si deve avvalere di norme non giuridiche derivanti da 
altri campi del sapere (es. etica o scienze economiche). 
Sarà così leggendo l’intera Costituzione che si potrà capire quale amministrazione 
hanno voluto consegnarci i Costituenti con il loro straordinario lavoro (par. 3.1): 
un’amministrazione pluralista e volta al soddisfacimento dei diritti fondamentali 
sanciti nella Carta. 
Dopo avere ripercorso il breve dibattito sull’inserzione del principio in 
Costituzione, ci si soffermerà più a lungo per capire cosa abbia impedito il 
rinnovamento dell’amministrazione e la piena attuazione del principio (par. 4.1). 
L’attenzione andrà poi concetto di efficienza con il quale la dottrina 
sufficientemente identifica il buon andamento e, in particolare, come il buon 
andamento non sia altro che il contenuto dinamico dell’efficienza, la quale, dal 
giuridicamente irrilevante, viene elevata a canone giuridico (par. 4.2). Tenendo 
presente ciò, saranno ripercorse alcune autorevoli dottrine, quelle che più di altre 
hanno affrontato il problema della precettività del principio de quo (parr. 4.3 e 4.4).
III   
 
Alcuni paragrafi saranno dedicati a temi correlati a quello in esame, come il 
principio di imparzialità (parr. 4.5, 4.6 e 4.7). 
A seguito dell’analisi dottrinaria, si vedrà, avvalendosi di diverse pronunce, quale 
sia stato il ruolo della Corte costituzionale e della giurisprudenza amministrativa e 
contabile nel percorso di concretizzazione del buon andamento (parr. 4.8 e 4.9). 
Il passaggio tra il primo e il secondo capitolo sarà incentrato sul versante 
legislativo, al fine di mettere in luce come alla tendenziale inerzia e al disinteresse 
del legislatore del quarantennio successivo all’entrata in vigore della Costituzione 
di occuparsi dell’amministrazione dello Stato, si contrappongono gli incisivi 
interventi degli, ormai tre, ultimi decenni. Interventi che, come si vedrà, 
determineranno profondi cambiamenti nell’amministrazione italiana sia sotto il 
profilo organizzativo che funzionale, realizzando la ‘fortuna’ di quella formula, 
nata molti decenni prima dalle riflessioni di Massimo Severo Giannini, che è 
‘amministrazione di risultato’. 
L’analisi, dunque, si avvierà a giungere ai nostri giorni, attraverso una veloce 
presentazione delle riforme legislative (par. 1.1) ed, in seguito, una approfondita 
indagine sulla formula di ‘amministrazione di risultato’ e sul concetto stesso di 
risultato (parr. 2.1 e 2.2). Dalle ricerche effettuate, infatti, emerge come la formula 
sia stata coniata in contrapposizione ad altra formula, espressiva della situazione 
amministrativa del secolo XX, che è quella di ‘amministrazione per atti’. Formule 
entrambe con originaria valenza descrittiva e poi assurte al piano del giuridico 
attraverso una diversa concezione della realtà dei fatti che giunge ad illuminare 
l’agere amministrativo ed una nuova concezione del principio di legalità.  
La scoperta del risultato come entità pervasiva dell’intero sistema amministrativo 
avverrà attraverso i lavori di importanti studiosi (primo fra tutti Lucio Iannotta), i 
quali, tramite elaborati ragionamenti e innovative intuizioni, sono giunti a ritenere 
come, nonostante l’emersione del concetto dalla realtà fattuale, esso abbia valenza 
giuridica e significhi soddisfacimento delle istanze societarie. Vi si dedicherà il 
giusto approfondimento.
IV   
 
L’evoluzione dei tempi porta poi ad accogliere un nuovo significato di legalità, più 
incentrato sulla sostanza che sulla forma, in ragione dell’abbandono del modello 
della razionalità legale, perno dell’amministrazione per atti. 
Conoscibilità, prevedibilità e realizzabilità dell’obbiettivo sono i passaggi chiave 
per un’amministrazione che aspiri al raggiungimento dello stesso, così come 
fissato dalla legge. 
Le posizioni efficientistiche, le più entusiaste di questa nuova logica della 
realizzazione del risultato, che si scontrano con quelle garantistiche, miranti a non 
abbandonare ‘a cuor leggero’ le conquiste di decenni di lotte contro gli abusi 
dell’esecutivo, troveranno composizione nella ‘regola del caso concreto’, di cui si 
daranno alcuni esempi (par. 2.3). Anzi, si vedrà che efficienza e garanzie 
espressive della legalità, pur autonome l’una rispetto l’altra, cooperano al migliore 
andamento della pubblica amministrazione e finiscono per costituire binomio 
compositivo del principio di buon andamento. 
La prospettiva dell’amministrazione di risultato ha influenzato anche il diritto 
processuale amministrativo, nonché l’ampio e complicato settore dei controlli (par. 
2.4). Se ne daranno alcuni accenni. 
In chiusura del capitolo (par. 2.5), verrà messa in rilievo la geometricità dei 
ragionamenti svolti nei paragrafi precedenti, i quali, infatti, disegnano un 
andamento circolare che parte da un’identità legalità-efficacia aprioristicamente 
definita e ritorna a tale identità, ma consustanziata di realtà dei fatti. 
Il terzo e ultimo capitolo avrà due scopi: da un lato, cercare di tracciare 
l’evoluzione delle riforme che hanno interessato la legge sul procedimento n. 241 
del 1990 (parr. 1.1 e 1.2), mettendo in risalto le due direttrici di fondo in base alle 
quali essa è stata scritta e viene applicata; dall’altro, focalizzarsi su un articolo 
specifico della legge, il 21octies, quasi divenuto simbolo della legalità di risultato 
(par. 1.3). 
Saranno, in chiusura di questo terzo capitolo, tratte le definitive conclusioni 
dell’intero discorso realizzato (par. 2).
5   
 
CAPITOLO I 
 
 
 
1. Il concetto di pubblica amministrazione 
 
1.1 - Per cominciare…  
Cosa s’intende per ‘pubblica amministrazione’? È un termine che tutti utilizziamo 
quotidianamente o che, quantomeno, sentiamo pronunciare ripetutamente dai 
media. Il cosiddetto quisque de populo, ovvero l’uomo qualunque, ne fa un utilizzo 
prevalentemente disinformato della complessità che nasconde tale locuzione. 
Lampante è il riferimento ad alcuni enti che molto spesso vengono sottesi con il 
termine ‘pubblica amministrazione’, cioè Stato, Regioni, Province e Comuni. 
Tuttavia, il discorso non si esaurisce qui o, almeno, non per chi intende dedicarsi 
a quella branca del diritto che ricomprende le norme che in gran parte disciplinano 
gli organi e l’attività amministrativa, ovvero il diritto amministrativo. 
Certo è che il termine de quo si caratterizza per una zona bianca (ciò che è 
certamente ricompreso), una zona nera (ciò che è certamente escluso) ed un’ampia 
zona grigia che si è andata espandendo negli ultimi decenni, soprattutto in ragione 
dell’affermarsi dell’ordinamento europeo e di quello internazionale e 
sovranazionale. 
Preliminare, dunque, è definire il termine ‘pubblica amministrazione’, verificando 
se una definizione unitaria si possa o meno dare.
6   
 
1.2 – …(segue). 
La pubblica amministrazione o, meglio, l’apparato amministrativo in senso più 
generico, acquisisce una sua autonoma e giuridica rilevanza quando nello Stato 
moderno viene introdotto il principio di separazione dei poteri, principio 
tradizionalmente associato al nome di Montesquieu (Lo spirito delle leggi, 1748). 
Tale apparato era concepito come “il complesso costituito dalla Corona [o 
comunque dall’organo sovrano], dal governo e dagli uffici esecutivi ed ausiliari”
1
. 
Per tutto il XIX secolo, l’amministrazione fu un’organizzazione monista, ordinata 
attorno al governo di uno Stato accentrato e che si occupava di difesa, ordine 
pubblico e politica estera. È nel XX secolo che la pubblica amministrazione 
comincia a maturare quelle caratteristiche con le quali noi oggi la conosciamo: 
un’amministrazione che si occupa della salute, dell’istruzione, della previdenza 
sociale. Una pubblica amministrazione che ha dovuto ampliare il proprio ambito 
di intervento a fronte delle sempre maggiori istanze della collettività e che, dunque, 
si è fatta sempre più pluralista.  
La Costituzione repubblicana del 1948 abbraccia la tradizionale concezione 
dell’amministrazione come apparato servente lo Stato, ma nel contempo mostra di 
concepirla anche come un apparato permeato da istanze democratiche, pluralista e 
decentrato, dove le competenze che in precedenza facevano capo solo ed 
esclusivamente allo Stato accentrato, ora invece sono ridistribuite e riarticolate fra 
gli enti che, oltre allo Stato, ex art. 114 Cost., costituiscono la Repubblica.  
Secondo il disegno costituzionale, però, l’amministrazione è anche sottoposta alla 
legge e, nel rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento, opera “al 
servizio esclusivo della nazione” (artt. 97 e 98 Cost.). 
L’evolversi del tempo non ha portato la pubblica amministrazione a modificarsi 
solo al suo interno, ad essere mutato è anche il rapporto con la società. Nel 
Novecento entra in crisi la netta separazione tra Stato e società e l’amministrazione 
                                              
1
 M.S. Giannini, Enciclopedia del diritto vol. II, 1958.
7   
 
comincia ad operare non più solo attraverso moduli di diritto pubblico, ma si 
rapporta con i terzi anche in base a schemi tipici del diritto privato. 
Si comincia a riorganizzare timidamente la pubblica amministrazione in senso 
manageriale e privatistico: l’amministrazione che diviene ‘azienda’, il diritto 
pubblico che si intreccia con quello privato e insieme danno vita ad un nuovo 
diritto amministrativo. 
 
1.3 – I problemi legati al concetto di pubblica amministrazione. 
La nozione di pubblica amministrazione è una nozione non solo difficile, ma anche 
per certi versi sfuggente. Amministrare non è concetto solo giuridico, come ci 
ricorda Elio Casetta
2
, ma può riguardare qualsiasi soggetto, non solo i pubblici 
poteri. 
Si è soliti distinguere tra amministrazione in senso soggettivo, con la quale 
intendiamo l’organizzazione amministrativa (il complesso di soggetti e uffici e, in 
generale, le figure organizzative che esercitano attività amministrativa), e 
amministrazione in senso oggettivo, ovvero l’amministrazione-attività. Di primo 
acchito, la scarna disciplina che rinveniamo in Costituzione sembra essere dedicata 
alla prima delle due accezioni. Certo è che è la stessa carta costituzionale a dirci 
nell’art. 97.3 che, non di pubblica amministrazione, ma di pubbliche 
amministrazioni dobbiamo parlare. 
In sostanza, il problema del concetto di pubblica amministrazione non è che non 
si possa dare una definizione, è che non se ne può dare una unitaria, una con 
valenza generale. La legislazione nazionale (ma anche quella europea), 
ogniqualvolta emana una disciplina sulla pubblica amministrazione, ne dà anche 
una definizione - in genere per elencazione di enti o basandosi sul maggiore o 
minore grado di pubblicità - sulla base del fine prefissatosi. In altre parole, le 
                                              
2
 G. Napolitano, Digesto, ‘Pubblica amministrazione’, 1997, §6.