3
La dottrina costituzionalistica ha titolo per rivendicare il potere di
decidere, rispetto ad un modello euristico da essa forgiato , quali
ordinamenti siano davvero ciò che dicono di essere , e quali non lo
siano , sulla base delle restanti disposizioni della costituzione e della
concreta attuazione di essa.
3
Ma , il solo fatto che le differenze
esistano , siano registrate e criticate , concorrerà ad incrinare le
categorie scientifiche ,ad allargare lo spettro d’indagine e , forse , la
stessa classe “dottrinale”degli ordinamenti ai quali s’attribuisce una
determinata qualifica . La circolazione di definizioni a livello dottrinale si
riverbera spesso , nel lungo periodo , sulle qualificazioni normative . Un
primo aspetto da tenere in considerazione è rappresentato dalla
qualificazione ufficiale , che rende talora superflue altre indicazioni nel
corpus del testo . Nel nomen ufficiale è frequentissima l’indicazione
della forma istituzionale , specie per le Repubbliche . Un altro
elemento da tenere in considerazione nel testo vero e proprio delle
costituzioni è rappresentato dalla quantità di aggettivazioni utilizzate ,
la cui lista , il più delle volte è assai lunga , e comprende elementi che
riguardano , la posizione dell’ordinamento nel contesto internazionale ,
la forma istituzionale , la forma di stato , la forma di governo , l’assetto
territoriale (...alcune costituzioni , però , rifuggono dall’operare
qualsivoglia qualificazione : tra esse , compaiono quelle di Stati Uniti
d’America , Giamaica , Nuova Zelanda , Irlanda...) .
3
( A cura di ) L. MEZZETTI , V. PIERGIGLI ,
“Presidenzialismi,semipresidenzialismi,parlamentarismi:modelli comparati e riforme istituzionali in
Italia ,Giappichelli , 1997 , pag . 10 e ss .
4
La celebre affermazione di N . Machiavelli : “ Tutti gli Stati...sono o
repubbliche o principati” , non sembra aver perso oggi la sua attualità ,
in quanto la forma istituzionale di un ordinamento rappresenta pur
sempre il primo carattere che quasi tutte le costituzioni provvedono a
porre in risalto , o nel preambolo o , assai più spesso , nell’art . 1 .
4
Oggi le forme base sono solo monarchie parlamentari , repubbliche
parlamentari , o repubbliche presidenziali o semipresidenziali .
5
Come per i sistemi elettorali , anche per le forme di governo , salvo che
per le loro degenerazioni , non c’è spazio per giudizi assoluti , per una
manichea contrapposizione tra forma nefaste e altre virtuose , giacché
il panorama politico internazionale mostra l’esistenza di modelli più o
meno efficienti tanto nell’ambito del parlamentarismo quanto in quello
del presidenzialismo .
6
4
Sulla definizione tipologica della V Repubblica francese , esistono nella dottrina d’oltr’alpe e in quella
italiana , diversità d’orientamenti . Accanto a quella prevalentemente “descrittiva”proposta da ELIA
,che la definisce come una forma di governo “a componenti parlamentari e a componenti
presidenziali” , M. DUVERGER , ( I sistemi politici , Bari , 1978 ) la definisce “semipresidenziale” ; R
. MOULIN ( Le présidentialisme et la classification des régimes politiques , Paris , 1978 ) considera
le istituzioni francesi di governo di carattere presidenziale ; per C. MORTATI ( Istituzioni di diritto
pubblico , Padova , 1976 ) la forma di governo francese solo “impropriamente si può chiamare
presidenziale” ; G . VEDEL ( Droit constitutionnel et institutions politiques , Paris , 1996) parla della
Costituzione francese del 1958 , come di un insieme di compromessi ( “compromesso fra regime
parlamentare e regime presidenziale , compromesso fra governo dei notabili e l’appello del popolo ,
compromesso tra lo Stato liberale e lo Stato autoritario...”).
5
Relazione Prof . UGO DE SIERVO : “ Il quadro storico-giuridico e i principi ispiratori della
Costituzione” , http://dante.bdp.it/costituzione/percorsi/bertelli3.htm , (cfr. U. DE SIERVO:
“Presidenzialismo e cancellierato , forme di governo a confronto”in “Nuova fase . Quaderni di cultura
e politica sociale”, bimestrale , Ed. Democrazia Domani - Roma - n/ 3/1997).
6
Tratto da RIVISTA n/ 3 gennaio 1998 , mensile .
5
Aveva , insomma , ragione il Gen . De Gaulle quando osservava che :
“gli antichi greci solevano chiedere al saggio Solone : “qual’è la
migliore situazione ?”. Ed egli era solito rispondere : “ditemi per quale
popolo e in quale epoca”.
Distinguiamo forme di governo in cui l’Esecutivo è indicato
indirettamente dagli elettori in sede di elezioni politiche che esprimono
una maggioranza parlamentare ( e avrà come Premier il capo del
partito che vince le elezioni o colui il quale viene indicato come leader
della coalizione vincente ) da altre in cui l’Esecutivo è il frutto di
un’indicazione diretta dei cittadini chiamati a eleggere il suo Capo (
Presidente della Repubblica ) a suffragio universale tramite una
consultazione popolare apposita e distinta da quella necessaria per
eleggere il Parlamento . Tra le prime si rinvengono i modelli
parlamentari , tra le seconde quelli presidenziali , detti dualistici per
sottolineare la legittimazione diretta-popolare , e quindi la posizione
paritaria , del Presidente e del Parlamento .
7
Volendo fare una semplice schematizzazione di base , caratterizza i
sistemi presidenziali il fatto della diretta ed autonoma elezione popolare
sia del Parlamento sia del Presidente della Repubblica , capo
dell’Esecutivo .Se ne conoscono due specie : il presidenzialismo e il
semipresidenzialismo
8
.
7
REBUFFA , Elogio del presidenzialismo , Ideazione , Roma , 1996 .
8
La fortuna del vocabolo “regime semi-presidenziale” quale categoria concettuale e quale
“classe”nuova tra le forme di governo , si deve a MAURICE DUVERGER , che la fece propria
nell’undicesima edizione del suo noto manuale di Institutions politiques et droit constitutionnel (1970)
e la divulgò in seguito in numerosissimi altri scritti , applicandolo non solo alla Francia della V
6
Una forma di governo è presidenziale quando il Presidente della
Repubblica :
a) risulta da un’elezione popolare diretta ;
b) nomina i governi , li presiede e li dirige ;
c) non può essere sfiduciato , ed insieme a lui il Governo , da un voto
parlamentare durante il suo mandato di durata prestabilita .
Ciò che caratterizza il modello è dunque l’indipendenza dell’Esecutivo
dal Legislativo che non ha diritto di sfiducia , e l’autonomia del
Legislativo dal Presidente che , normalmente , non ha poteri di
scioglimento .
9
Il governo presidenziale garantisce sul piano istituzionale ( non
ovviamente su quello politico-fattuale , che solo in minima parte
dipende dalle regole istituzionali ) , secondo G. U. Rescigno , il
massimo di stabilità dell’esecutivo . Prosegue lo studioso dicendo che il
capo dell’Esecutivo , che è una sola persona ( casi di capo
dell’esecutivo collegiali sono una curiosità da cercare col lanternino...),
viene eletto direttamente dal corpo elettorale per un periodo
determinato , e fino alla scadenza non è revocabile per ragioni politiche
.
La maggior concentrazione di repubbliche presidenziali si ha nelle
Americhe , dove , dagli Stati Uniti all’Argentina , circa 20 stati hanno
Repubblica , ma a tutti gli ordinamenti caratterizzati dalla concorrenza di due elementi : l’elezione
diretta del Presidente della Repubblica e la sussistenza del vincolo fiduciario tra Governo e
Parlamento , o una delle due Camere.
9
Cfr , ad esempio , in proposito ,SCHUGART e CAREY , Presidenti ed Assemblee . Disegno
costituzionale e dinamiche elettorali , Il Mulino , 1995 , pag . 73 e ss ; REBUFFA , op.cit., p.98
7
questo sistema , il cui prototipo storico e paradigma giuridico è
naturalmente rappresentato dagli Stati Uniti . Ciò è storicamente
spiegabile , in quanto , in epoca contemporanea , la maggioranza di
quegli stati non ha conosciuto monarchie e , una volta decolonizzatisi
e/o democratizzatisi , dovevano eleggersi direttamente un capo di stato
nuovo che tenesse le redini dell’indirizzo politico . O , semplicemente ,
si è voluto importare in contesti giuridico-politici completamente diversi
, il modello USA con esiti fra il ridicolo ed il tragico ( cfr. le c.d.
repubbliche “bananere”) .
Comunque , secondo i suoi sostenitori , questa forma di governo ,
assicurerebbe pienamente la stabilità . Assicurerebbe anche
l’efficienza del’azione del Governo e la sua responsabilizzazione ,
garantite dalla scelta elettorale diretta del Presidente , identificato
come la persona che in autonomia governa per tutta la durata del
mandato e potrà così essere valutato dagli elettori sulla base dei
risultati conseguiti .Conclusioni diverse sono però state tratte dalla
dottrina non presidenzialistica , sulla base di un attento esame
dell’esperienza presidenziale degli Stati Uniti . Il principale
inconveniente che è stato evidenziato consiste nella rigidità ,
alimentata dalla possibile divergenza tra la maggioranza che ha
espresso il Presidente e quella parlamentare . Se ciò si verifica il
modello presidenziale mostra armi spuntate .
10
Diventa necessario esaminare i modi e le convenzioni attraverso cui i
10
PASQUINO , Mandato popolare e Governo , Il Mulino , 1995
8
governi presidenziali riescono , o non riescono , o riescono male , a
funzionare anche quando maggioranza parlamentare e maggioranza
presidenziale non coincidono .
11
Così per fare un esempio , negli Stati Uniti , alla dissonanza tra le due
maggioranze si è ovviato con risorse estranee alla disciplina della
forma di governo ; si è fatto ricorso al forte radicamento della cultura
democratica di quel Paese che , come osserva il Volpi , ha permesso di
superare le situazioni di stallo con politiche di compromesso , recettive
anche dell’alternativo indirizzo politico dell’Assemblea . In più , come
evidenzia il Rescigno , negli Stati Uniti , non esiste una disciplina di
partito. Aggiunge poi il Volpi , che tutto ciò depotenzia però il principio
di responsabilità , giacché altera i programmi politici del Presidente ed
associa forze diverse nelle decisioni .
12
Non si è inoltre rivelato
possibile in paesi con meno tradizione democratica dove una debole
cultura dell’interesse generale alla funzionalità del sistema non ha
smussato la rigidità e la polarizzazione partitica.
13
Il pericolo in cui possono incorrere le repubbliche presidenziali
estremizzando il decisionismo del presidente , è il c.d. “cesarismo” . Il
termine “cesarismo” trova la sua origine storica nel regime instaurato
11
G.U. RESCIGNO , “Esecutivi e presidenzialismi”,Brescia 4 dicembre 1999 ,
http://www.arits.it/rescigno .htm, consultato il 13/11/2000
12
( A cura di ) M. VOLPI , M. LUCIANI , Il Presidente della Repubblica , Bologna , 1997.
13
ROBERTO BIN , GIOVANNI PITRUZZELLA , Diritto costituzionale , Giappichelli , Torino,2000
9
nell’antica Roma da Caio Giulio Cesare , dopo la sua vittoria sugli altri
due “triumviri” Pompeo e Crasso. E’ un potere personale forte che ,
svincolato dagli interessi particolari di individui e gruppi , grazie ad uno
stretto legame con la Forze Armate , cerca di condurre una politica più
rispondente , secondo il suo punto di vista , agli interessi generali
dell’intera collettività , in modo ad un tempo paternalista e autoritario .
14
Ad esempio , nel secondo dopoguerra del XX secolo , tali casi si son
verificati nei regimi personali di Nasser in Egitto e di Boumedienne in
Algeria , ma , prima , soprattutto in quello di Peròn in Argentina
(“peronismo”), e , all’Est europeo , nei regimi dei “piccoli padri” della
patria , Tito in Jugoslavia (“titoismo”) e poi Ceausescu in Romania ,
entrambi in modo diverso , non perfettamente allineati con l’impero
sovietico .
Il modello semipresidenziale è stato costruito originariamente a partire
dall’analisi dell’ordinamento della Quinta Repubblica francese ,
soprattutto dopo il 1962 , e della sua irriducibilità alle forme di governo
tradizionali . In ciò , per il Volpi , non vi sarebbe nulla di criticabile ,
essendo noto che tutte le forme di governo sono state pensate sulla
base di un’esperienza esemplare ritenuta particolarmente significativa
(quella inglese per il parlamentarismo , quella degli Stati Uniti per il
presidenzialismo)
15
. Tuttavia qualche autore , continua a ravvisare
14
Prof. STEFANO BERTELLI , Schede Giuridiche , 1999 ,
http: //dante.bdp.it/costituzione/percorsi/bertelli 3.htm
15
MAURO VOLPI - “Esiste una forma di governo semipresidenziale?”in Semipresidenzialismi ( a cura
10
nell’esperienza francese l’inveramento della forma di governo
semipresidenziale , ritenendo tutte le altre spurie o rientranti in diverse
categorie
16
. Più numerosi sono gli autori che , più o meno
consapevolmente , attribuiscono alla forma di governo nel suo insieme
caratteristiche che sono tipiche ( o tali sono ritenute ) dell’esperienza
francese . Ciò si verifica quando s’individua come elemento costitutivo
della forma di governo semipresidenziale il fatto che il Presidente non
possa governare da solo , ma le sue “direttive” debbano “essere
accolte e mediate dal suo governo”
17
, o l’oscillazione fra fasi a
prevalenza del Capo dello Stato e fasi a prevalenza del Primo Ministro
nell’ambito dell’esecutivo
18
. Debitrice dell’esperienza francese è anche
l’idea che in una forma di governo semipresidenziale , il Presidente
possa ricorrere senz’altro al potere di scioglimento anticipato del
Parlamento , per garantirsi l’elezione di “una maggioranza
parlamentare a lui più favorevole ovvero maggiormente in sintonia con
il suo programma”
19
. Ma il prototipo storico si può forse ricercare nella
Repubblica di Weimar (Germania , 1919) . Nella costituzione tedesca
del 1919 si confrontavano originariamente due centri di potere con la
di ) L. PEGORARO e A. RINELLA , Quaderni Giuridici , Cedam , 1997 .
16
Cfr. G. PASQUINO , Mandato popolare e Governo , Bologna , 1995 , p. 57 .
17
GIOVANNI SARTORI , Ingegneria costituzionale comparata , Il Mulino , Bologna , 1995.
18
CECCANTI - O. MASSARI - G. PASQUINO , Semipresidenzialismo . Analisi delle esperienze
europee, Bologna , 1996 .
19
G. PASQUINO , Duetti e duelli : l’adattabilità dei semipresidenzialismi , p.119 .
11
medesima legittimità . Non si era all’interno di una visione
contrattualistica , di un equilibrio sociale e quindi istituzionale
contrattato , ma di un dualismo che nasceva nella classica “concezione
organicistica della Nazione”nata in Germania dall’epoca romantica ,
ben chiarita da R. Capitant
20
, all’interno della quale il Presidente del
Reich era concepito come rappresentante dell’unità della nazione
(“punto fisso in cui i figli si raccolgono”, come sosteneva H. Preuss ,
principale estensore del testo costituzionale ) , mentre il Reichstag la
rappresentava nella sua molteplicità . Sulla base di questa visione ,
ricostruita da Capitant , era naturale che “più si alteravano , per ciò che
concerne i deputati al Reichstag , i principi del regime rappresentativo ,
iscritti nei testi di Weimar , più i deputati abdicavano alla loro
indipendenza , più erano afferrati dai loro legami particolaristici , più
diventavano i mandatari del gruppo che li elesse , più, al contrario , il
Presidente raccoglieva l’eredità di quell’interesse generale”
21
, era
pronto cioè ad intervenire “di riserva” per garantire che l’unità non
andasse perduta. Del resto solo in questo modo , a mio avviso , dopo
la crisi della legittimità di diritto divino , era possibile rilanciare
un’ipotesi dualista da parte di coloro che identificavano la genuina
forma di governo parlamentare con quel suo particolare equilibrio , che
ritenevano che essa fosse indissolubilmente legata , come scriveva G.
20
R. CAPITANT , Le role politique du President du Reich , in R. CAPITANT , Ecrits constituionnels ,
Paris , 1982 , p. 435 .
21
R. CAPITANT , op. cit. , pag.442 ; sul carattere mitologico di quella configurazione del ruolo
presidenziale nell’esperienza di Weimar cfr. O. KIRCHEIMER , Costituzione senza sovrano , Bari,
1982
12
Burdeau , “ all’associazione senza confusione degli organi esecutivo e
legislativo e rispondendo così a quella formula un pò misteriosa : due
organi e tre poteri”
22
. Oggi , fanno discutere i casi in Austria ed Irlanda :
forme parlamentari se viste solo con gli occhi del politologo che fa
prevalere il rapporto di fiducia fra Parlamento (funzione di indirizzo
politico ) e Governo-è questa la posizione di Giovanni Sartori
23
- ;e ,
nell’ambito di una netta separazione tra presidenzialismo e
semipresidenzialismo , forme presidenziali se viste con gli occhi del
costituzionalista che intende sistemi semipresidenziali quelli
“comprensivi di tutte le esperienze di diretta designazione popolare del
Presidente della Repubblica”-è questa ,ad esempio , la posizione di
Ugo De Siervo(cfr. U. De Siervo : “Presidenzialismo e cancellierato ,
forme di governo a confronto”in “Nuova fase . Quaderni di cultura e
politica sociale”, bimestrale, Ed. Democrazia Domani- Roma - n/
3/1997 ) .
Adottando una semplice ed empirica schematizzazione , possiamo dire
che la caratteristica principale del sistema semipresidenziale sta nel
fatto che unisce due caratteristiche che sono tipiche una del governo
parlamentare e l’altra per il governo presidenziale : come nel governo
presidenziale,vi è un presidente dell’intera macchina statale , che è
eletto direttamente dal corpo elettorale , in competizione con altri
22
G. BURDEAU , Il regime parlamentare nella Costituzioni europee dal dopoguerra , Milano, 1950 ,
pag. 150 .
23
G.SARTORI , op. cit.
13
candidati ( e quindi per questo solo fatto è portatore di un suo
programma politico , legittimato dal voto popolare ) ; come nel governo
parlamentare , vi è però anche l’organo collegiale Governo , che viene
nominato dal presidente ma deve godere anche la fiducia
dell’assemblea popolare .
24
Possiamo definire un sistema come semipresidenziale quando :
a)il Presidente della Repubblica è eletto con voto popolare per un
periodo prestabilito con elezione separata e autonoma rispetto a quella
del Parlamento ;
b)il Presidente è dotato di forti poteri , ma non può governare da solo
perché condivide il potere esecutivo con un Primo Ministro da lui
nominato e revocabile , formando un Governo che poggia su due perni
e perciò viene detto a due teste o bicefalo ; ciò comporta che le sue
direttive debbano essere accolte e mediate dall’Esecutivo ;
c)il Presidente è autonomo e non è sfiduciabile dal Parlamento ,
mentre sono sfiduciabili il Primo Ministro ed il suo Governo che
vengono quindi a dipendere sia dal Presidente , che ha potere di
revoca , sia dal Parlamento .
Molti studiosi affermano che un obiettivo del sistema semipresidenziale
consisterebbe nell’intento di porre rimedio sia alla rigidità del
24
Relazione “Sovranità e forma di governo” del Prof. FIORAVANTI
http://www.3e14.com/stati/francia/htm , consultato il 23/10/2000 ; G.SARTORI , op.cit., pag.226
(specie Parte II , capp.V/VII ) .
14
presidenzialismo sia alle possibili involuzioni partitocratiche dei sistemi
parlamentari frammentati e non sorretti da maggioranze stabili ed
omogenee .
25
Alla prima esigenza soccorre l’espediente dello
sdoppiamento degli organi dell’esecutivo : il Presidente ed il Primo
Ministro...Alla seconda soccorre la presenza di un Presidente eletto dal
popolo e dotato di forti poteri . Essa rappresenterebbe una garanzia
ulteriore di stabilizzazione dei sistemi politici .
26
Alla luce delle considerazioni di G.U. Rescigno , questo modello , che
sulla carta appare agli esperti un marchingegno dalla dubbia
praticabilità , in Francia ha dato fin qui buona prova (nel senso che ha
funzionato senza gravi crisi istituzionali), perché ha consentito due esiti
del tutto distinti , e quindi in sostanza due forme di governo
alternativamente .In Francia, nel caso prevalente (31 anni), verso cui
tende tutto il sistema , il Presidente della Repubblica viene eletto dalla
stessa maggioranza popolare dell’Assemblea nazionale , cosicchè non
vi è conflitto tra Presidente e parlamento . Inoltre il Presidente eletto è
contemporaneamente capo del suo partito , capo della maggioranza
parlamentare , e dunque incontestabilmente capo anche del governo
che egli nomina : in buona sostanza un tale organo ha sul piano
25
Tratto da RIVISTA n/3 gennaio 1998 , periodico mensile .
26
FERRAIOLI, Semipresidenzialismo? No: è un presidenzialismo doppio!, Milano ,1996 ; vedi anche
MARCO DI NICOLO’ (a cura di): “Costituente , Costituzione , Riforme costituzionali”, Bologna , Il
Mulino , 1998 .
15
istituzionale , se si danno le condizioni ora dette , un potere
enormemente superiore a quello del Presidente degli Stati Uniti (che
deve sempre contrattare col Congresso).
In questo caso l’espressione “semipresidenzialismo”è del tutto
impropria: si dovrebbe dire “ultrapresidenzialismo”.
Se però , dato lo sfalsamento tra durata in carica del Presidente e
durata del parlamento , vince un partito o una coalizione contraria al
Presidente, allora questo presidente deve nominare un governo che
ottenga la fiducia dell’assemblea, cioè quindi un programma politico
diverso dal suo .
27
Questa situazione (che ha ricevuto il nome di
“coabitazione”)in Francia si è determinata 3 volte , per un periodo
complessivo di sei anni , tutte e tre le volte negli anni recenti (la terza in
particolare è in corso : Chirac-Jospin ). L’esperienza dimostra che in tal
caso si torna al modello del governo parlamentare , con la variante di
un capo dello stato che ha poteri di condizionamento nei confronti del
governo e del parlamento maggiori rispetto ad altri modelli . E gli
studiosi son concordi nel dire che questa sorprendente flessibilità del
modello francese dipende anche e soprattutto dal sistema elettorale
(maggioritario a doppio turno) che ha molto semplificato la vita politica
francese , determinando l’alternanza tra due blocchi politici , per cui o
vince l’uno o vince l’altro , sia nell’elezione del Presidente della
Repubblica , sia nell’elezione della Assemblea Nazionale .
27
G.U. RESCIGNO , op. cit.
16
L’importante e originale articolo con il quale Duverger delineò le
caratteristiche costitutive di un “nuovo modello di sistema politico”,
come recita il titolo inglese
28
, conteneva pochi e stringati , ma
essenziali riferimenti ai sistemi elettorali . In quell’articolo reputò
maggiormente significativo e utile analizzare i poteri dei Presidente e
Primo Ministro in una forma di governo semi-presidenziale e molto utile
prendere in esame i rapporti fra loro intercorrenti oltre che vederli nella
concretezza dell’operatività in alcuni dei casi allora disponibili . Proprio
a conclusione del suo articolo , Duverger , suggeriva alcuni problemi
aperti relativamente all’utilizzazione di un sistema elettorale rispetto ad
un altro . E’ necessario delineare per sommi capi, partendo da questa
notazione , i rapporti che intercorrono fra dinamica delle forme
semipresidenziali di governo e l’impatto dei diversi sistemi elettorali che
in esse vengono utilizzati . Nell’articolo pubblicato nel 1980 , appariva
evidente che Duverger fosse preoccupato in modo particolare dalla
possibilità che si potesse affermare nel sistema politico francese una
coabitazione fra Presidente eletto da una maggioranza popolare di un
colore e Primo Ministro sostenuto da una maggioranza parlamentare di
colore diverso . Questa preoccupazione si attenuerà e verrà meno
quasi del tutto in seguito , come apparirà in due volumi pubblicati pochi
anni dopo
29
.
28
MAURICE DUVERGER , A New Political System Model : Semi-Presidential Governement, in Eur.
Jour. of Pol. Res., 8 , 1980 , pp.165-167.
29
MAURICE DUVERGER , Bréviaire de la cohabitation , Paris , 1986 ; e La cohabitation des français,
Paris , 1987 .
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