Il potere sostitutivo dopo la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione

 2
i rapporti intersoggettivi (cioè tra enti, es. Stato-Regioni)
5
 e solleva un 
interrogativo fondamentale: come l’esistenza di tali poteri possa armonizzarsi con 
la realtà di una organizzazione amministrativa modellata secondo i postulati 
costituzionali del decentramento e dell’autonomia. 
Per la dottrina amministrativistica tradizionale, i poteri di sostituzione per 
inerzia sono figure intimamente connesse ad un modello di organizzazione 
accentrata, che vanno ad integrare gli strumenti di vigilanza e di direzione delle 
autorità superiori su quelle inferiori e dello Stato nei confronti degli enti 
autarchici. 
Gli attuali poteri sostitutivi sono dunque sopravvivenze tralatizie di una 
cultura organizzativa ormai superata, incoerenti con la realtà attuale, o possono 
essere riletti in ragione delle caratteristiche evolutive di una organizzazione 
investita da complessi processi di trasformazione? 
Il dibattito sui poteri sostitutivi, peraltro esiguo e marginale, è ruotato 
intorno ad una annosa questione, proposta già dalla giuspubblicistica degli inizi 
del secolo, quella cioè della possibilità o meno di considerare i poteri come una 
forma di controllo, il “controllo sostitutivo”, o piuttosto come una particolare 
forma di interferenza delle autorità superiori su quelle inferiori, caratterizzata 
dalla possibilità dell’autorità superiore di dar luogo a manifestazioni di potestà 
attiva. 
 In realtà, per meglio comprendere l’effettiva natura dei poteri di 
sostituzione nel contesto della attuale organizzazione pubblica, occorre rimarcare 
che essi, pur presentando profili comuni, sono chiaramente distinguibili sotto il 
profilo funzionale. I poteri sono infatti in alcuni casi uno strumento che consente 
di correggere l’illegittimità degli atti amministrativi, che si manifesti nella forma 
della omissione di atti dovuti; in altri casi, essi fungono da strumento di tutela, in 
via amministrativa, di diritti e di interessi di terzi; in altri ancora, servono a 
salvaguardare la funzionalità, il buon andamento della pubblica amministrazione, 
                                                 
5
 Cfr. V. CERULLI IRELLI, Corso di diritto amministrativo, Torino, 1999. 
 3
quando tali valori siano pregiudicati dalla inattività degli organi responsabili 
dell’esercizio di poteri di natura imperativa
6
. 
La prima tipologia di poteri sostitutivi, quella cioè in funzione di garanzia 
della legalità (denominata “controlli sostitutivi”), rappresenta l’aspetto più 
storicamente consolidato del fenomeno
7
; e si esercitano tramite appositi 
commissari, inviati presso le amministrazioni inadempienti, che provvedono, in 
luogo degli organi preventivamente e tempestivamente diffidati, al compimento 
degli atti obbligatori omessi. Tali poteri sono dunque esercitati per iniziativa della 
stessa autorità che ne è titolare, la quale può prendere conoscenza della omissione 
o in via incidentale, nel corso dell’attività di controllo su altri atti, o per denuncia 
di terzi interessati al provvedimento omesso, o per segnalazione di altre 
amministrazioni, o di organi dotati di eventuali poteri ispettivi. 
I poteri sostitutivi in funzione di tutela di diritti o interessi di terzi, invece, 
sono una categoria alquanto marginale, previsti nella legislazione comunale e 
provinciale ormai superata dal nuovo ordinamento delle autonomie locali, la quale 
prevedeva sia una fattispecie generale relativa alla emissione dei mandati di 
pagamento, sia alcune ipotesi particolari, riguardanti il pagamento degli stipendi 
di dipendenti e salariati, e il rilascio di attestati e certificati. Possono essere 
considerati come una particolare forma di ricorso atipico: si riconosce infatti al 
privato che si ritenga leso da una omissione della p.a., la facoltà di appellarsi ad 
un organo di controllo, o ad una autorità non collegata da nessi gerarchici. La 
legge n. 142 del 1990 non prevede più la disciplina di questi poteri anche perché 
di improbabile o quantomeno difficile utilizzazione pratica. 
                                                 
6
 Cfr. VITTA, Diritto amministrativo, Torino, 1954; A. M. SANDULLI, Manuale di diritto 
amministrativo, Napoli, 1973 e 1990; MIELE, Principi di diritto amministrativo, Padova, 1965; 
GIANNINI, Diritto amministrativo, Milano, 1970, 1988 e 1993; AZZENA, Diritto 
amministrativo, (a cura di) MAZZAROLI, Bologna, 1993; CARINGELLA, DELPINO, Del 
GIUDICE, Diritto amministrativo, Napoli, 1999; SCOTTO, Diritto amministrativo, Milano, 1993, 
1995 e 1998; SONCINI, SALVI, COPPINI, Diritto amministrativo, Padova, 1995; NIGRO, 
Giustizia amministrativa, Bologna, 1976; GIANNINI, La giustizia amministrativa, Roma, 1963; 
ESPOSITO, Il potere sostitutivo, Napoli, 1968; MAGGIORA, I controlli sostitutivi, atipici e 
straordinari, l’ordinamento comunale, in Riv. Amm., 1968 
7
 Sono proprio questi controlli sostitutivi che hanno sollevato i primi dibattiti dottrinali, di cui 
accenneremo in seguito. 
 4
L’ultima tipologia di poteri sostitutivi, quella posta a tutela del buon 
andamento della pubblica amministrazione, costituisce sicuramente l’aspetto più 
rilevante e dinamico di questo istituto. Tali fattispecie sono accomunate dal fatto 
che attraverso i poteri di sostituzione vengono salvaguardati interessi sostanziali 
facenti capo all’autorità sostituente. 
In queste situazioni, cioè, determinati interessi, sebbene riferiti ad un 
centro di imputazione con carattere di esclusività, presentano profili che 
coinvolgono altri interessi coincidenti o complementari, ricadenti nella sfera di 
altri centri di imputazione. Tale sovrapposizione, o convergenza, di interesse, fa sì 
che, qualora una amministrazione pur essendovi tenuta manchi di esercitare il 
potere corrispondente, ciò non determina solo una situazione di illegittimità, ma 
anche il pregiudizio degli interessi convergenti, attribuiti alle cure di altre 
amministrazioni. In questi casi, la legge attribuisce alle amministrazioni cui fanno 
capo gli interessi che vengono pregiudicati dall’inerzia, la facoltà di reagire in 
forme di autotutela, intimando l’amministrazione inerte a provvedere, e, in caso di 
mancato accoglimento dell’invito, sostituendosi ad essa. 
Questi poteri li ritroviamo, quindi, nei rapporti di struttura, in cui il 
carattere preminente dell’interesse dell’autorità sostituente rispetto a quello 
dell’autorità sostituita è assunto, in via generale, in un rapporto di 
sovraordinazione – subordinazione, come la gerarchia, la delegazione, la 
direzione. 
In un rapporto gerarchico, infatti, l’autorità superiore dispone di una serie 
di facoltà di interferenza nei confronti di quella inferiore, le quali comprendono 
anche il potere di sostituirsi all’inferiore che non compia gli atti imposti dalla 
legge o comunque ordinati. 
In qualche misura analogo è il caso della delegazione. Secondo 
l’insegnamento corrente l’autorità delegante, pur nel silenzio della legge, dispone 
di un potere di direzione, di avocazione, e infine di sostituzione nella emanazione 
degli atti dovuti. L’attribuzione di tale potere trova peraltro (e come vedremo in 
seguito) una conferma diretta nelle norme di delegazione di funzioni 
 5
amministrative statali alle Regioni contenute nei decreti delegati del 1972, i quali 
riservano, appunto, allo Stato, un potere di sostituzione. 
La situazione invece muta nel caso del rapporto di direzione: il soggetto 
sovraordinato ha infatti il potere di ingerirsi nella sfera delle competenze del 
sottoordinato in forme di varia intensità, che non contengono tuttavia una facoltà 
di surrogazione per inerzia, salvo che ciò sia previsto da norme specifiche. Un 
importante esempio in tale senso è fornito dall’art. 6 del d.P.R. 748/72, che 
conferisce tanto ai dirigenti generali, quanto ai dirigenti superiori dello Stato, il 
potere di sostituirsi agli organi inferiori nella adozione degli atti obbligatori 
indebitamente omessi o ritardati, previa diffida e dopo averne informato il 
Ministro. 
In tutte queste ipotesi il carattere di specialità del potere in esame fa sì che 
il suo esercizio riguardi, non il compimento di qualsivoglia attività indebitamente 
omessa, ma solo le omissioni di atti o di attività precisamente individuate o 
individuabili. 
I poteri di sostituzione tutt’oggi in vigore riguarda soltanto l’ultima delle 
tre tipologie funzionali suddette, e cioè quelli posti a garanzia della funzionalità 
della pubblica amministrazione. I controlli sostitutivi, infatti, sono stati abrogati 
dalla recente legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, di riforma al Titolo V 
della Costituzione; mentre, come abbiamo già detto, la legge 142/90, 
sull’ordinamento delle autonomie locali, non prevede più i poteri sostitutivi in 
funzione di tutela di diritti o interessi di terzi. 
L’interesse per i poteri di sostituzione, aventi lo scopo di garantire il buon 
andamento della pubblica amministrazione, cresce, invece, proporzionalmente 
all’espansione delle funzioni pubbliche, al consolidamento degli indirizzi di 
decentramento, all’infittirsi dell’intreccio procedimentale e finanziario che lega tra 
loro le attività dispiegate dalle varie amministrazioni pubbliche. La stessa 
crescente complessità e tecnicità che viene a caratterizzare l’azione 
amministrativa nelle sue manifestazioni fa sì che, in molte situazioni, la paralisi 
anche di una sola fase procedimentale abbia effetti non circoscritti ma diffusi, che 
coinvolgono anche altri apparati in cui si articola il sistema amministrativo. 
 6
La proliferazione di poteri sostitutivi per inerzia, conferiti ad organi non 
neutrali, ma di amministrazione attiva, e concernenti spesso non singoli “atti 
dovuti”, come nella tradizione amministrativa, ma attività complesse ed estese, 
può peraltro apparire come un evento patologico rispetto ad un assetto di relazioni 
Stato-enti locali modellato secondo una ben precisa ripartizione e separazione di 
ruoli, poteri e corrispondenti responsabilità. 
In un disegno compiutamente autonomistico non parrebbe esservi posto 
per interferenze così estreme nel campo delle attività degli enti locali, pur 
limitatamente alle ipotesi della omissione di comportamenti privi di 
discrezionalità. Sicché le omissioni dovrebbero trovare sanzioni solo di natura 
giurisdizionale, quando l’inerzia legittimi la reazione degli interessi e dei diritti 
lesi, o altrimenti di natura politica, ma in nessun caso di carattere amministrativo. 
A conclusioni diverse si può tuttavia giungere qualora la presenza dei 
poteri sostitutivi sia collegata ad un assetto di relazioni tra Stato, Regioni ed enti 
locali, quale quello che concretamente si è venuto a delineare nel nostro Paese, 
che tenta di contemperare il principio dell’autonomia con quello della 
cooperazione; né è privo di interesse, per la comprensione del fenomeno, il fatto 
che i poteri di sostituzione per inerzia si vadano diffondendo anche negli 
ordinamenti di altri Paesi che possono vantare tradizioni di autogoverno locale più 
solide delle nostre
8
. 
Da sottolineare, inoltre, il mutamento che ha interessato questo istituto nel 
corso della sua evoluzione. Originariamente, nell’ambito del diritto 
amministrativo, è nato in funzione di tutela di interessi pubblici, e operante 
all’interno di strutture gerarchiche; successivamente, è stata ampliata la sua 
operatività, in funzione di tutela di valori costituzionali (interessi nazionali), ma 
all’interno non di una struttura gerarchica, quale quella Stato-Regioni, ma di una 
                                                 
8
 Cfr. G. DE VERGOTTINI, Diritto costituzionale comparato, Padova, 1993 e 1999; S. ORTINO, 
Diritto costituzionale comparato, Bologna, 1994; G. MORBIDELLI, Diritto costituzionale 
italiano e comparato, Bologna, 1997; M. D’ALBERTI, Diritto amministrativo comparato: 
trasformazioni dei sistemi amministrativi in Francia, Gran Bretagna, Stati Uniti, Italia, Bologna, 
1992. Cenni sulla presenza di poteri sostitutivi negli altri ordinamenti verranno svolti nel paragrafo 
10 di questo capitolo. 
  
 7
struttura formata da enti pari-ordinati e ispirata al principio della collaborazione. 
Ciò ha sollevato non pochi dubbi sulla legittimità di questa trasposizione, visto le 
nette differenze tra i due ambiti di operatività.   
Il problema della compatibilità tra autonomia locale e la soggezione a 
poteri di sostituzione è stato studiato, in momenti diversi, al solo riguardo dei 
poteri di controllo sostitutivo tramandati dalla legge comunale e provinciale, e 
trasferiti, quanto a titolarità, dai prefetti e dalle g.p.a. (giunte provinciali 
amministrative) ai comitati regionali di controllo a seguito della attuazione delle 
Regioni ordinarie.  
Anche a tale riguardo si sono fronteggiati indirizzi opposti, riflettenti 
concezioni differenti dell’autonomia locale e dei suoi limiti. 
Parte della dottrina (e la giurisprudenza costituzionale – sent. 164/1972), 
nel fare propria la configurazione dei poteri di sostituzione quali forme del 
controllo di legittimità sugli atti, ritiene che questi possano agevolmente rientrare 
nella previsione dell’art. 130 Cost.
9
, e pertanto reputa pienamente valida la scelta 
operata dalla legge Scelba di devolvere agli organi regionali di controllo, insieme 
agli altri poteri di controllo, anche i poteri sostitutivi che la legge comunale e 
provinciale già attribuiva al prefetto ed alla giunta provinciale amministrativa
10
. 
I poteri di sostituzione parziale nei confronti di comuni e province sono 
ritenuti parimenti legittimi anche da interpreti che, pur rifiutando la inclusione 
degli stessi nell’ambito dei controlli, li concepiscono come forme di 
amministrazione attiva, espressione di poteri suprematori che non troverebbero 
fondamento nell’art. 130 Cost., ma nella più generale posizione di province e 
comuni, la cui autonomia si manifesta nell’ambito dei principi fissati dalle leggi 
                                                 
9
 In questo capitolo il richiamo di articoli della Carta costituzionale farà riferimento a quelli in 
vigore prima della riforma del Titolo V per opera della legge cost. n. 3 del 2001. 
10
 In tal senso BENVENUTI (I controlli sostitutivi nei confronti dei comuni e l’ordinamento 
regionale, in Riv. Amm., 1956), secondo cui i poteri statali di sostituzione nell’esercizio di uno o 
più poteri degli organi locali configurerebbero una forma di controllo sugli atti “estrema nei 
rapporti tra i due ordinamenti, ma costituzionale”. La Corte (sent. 164/72) nel rammentare che 
l’art. 130 Cost. demanda alla legge il compito di disciplinare il controllo “limitando in modo 
testuale e tassativo il sindacato di legittimità e di merito solamente sui singoli atti”, aggiunge poi 
che “è da ammettere che il controllo sugli atti così inteso comprenda anche quello che si esercita 
sulla legittimità della omessa omissione di uno di essi, quando sarebbe stato obbligatorio 
effettuarla, e comporti la conseguente sostituzione nell’esercizio del potere corrispondente da parte 
dell’organo di controllo a quello dell’ente rimasto inattivo”.  
 8
della Repubblica. Tali poteri configurerebbero limiti dell’autonomia locale “che 
valgono a preservare il coordinamento degli enti formanti la pubblica 
amministrazione, la funzionalità del sistema e la giusta preminenza che in esso va 
riconosciuto allo Stato”
11
. 
Il fatto che l’art. 130 Cost. prescriva l’esistenza di controlli di legittimità, 
ai quali i poteri sostitutivi non possono essere omologati, non precluderebbe 
dunque, in ragione dell’art. 128 Cost. la possibilità di ulteriori forme di ingerenza 
statale, ivi compresi i poteri di sostituzione parziale. 
Le tesi sopra richiamate sono tuttavia confutate da parte della dottrina che 
invece nega recisamente la stessa compatibilità dei poteri di sostituzione con 
l’autonomia locale. 
I poteri in questione, essendo intrinsecamente distinti dai controlli di 
legittimità e di merito, non potrebbero essere legittimati dall’art. 130 Cost.; d’altro 
canto, viene contestata la ammissibilità di controlli ulteriori rispetto a quelli 
previsti dall’art. 130 Cost., in quanto la facoltà rimessa dall’art. 128 al legislatore 
ordinario di regolazione dell’autonomia degli enti locali incontrerebbe limiti assai 
stretti in uno statuto di autonomia, ancorato all’art. 5 Cost., riferibile tanto alle 
Regioni quanto alle Province ed ai Comuni, e non suscettibile di graduazioni
12
. 
Si è affermato al riguardo che, se l’autonomia trova il suo fulcro nella 
competenza esclusiva a soddisfare un determinato nucleo di interessi propri della 
comunità locale a mezzo di organi elettivamente espressi, essa verrebbe lesa 
qualora si consentisse a soggetti ricompresi in ordinamenti esterni di svolgere la 
                                                 
11
 Cfr. A. M. SANDULLI, I controlli sugli enti locali nella Costituzione, in Riv. Trim. dir. Pubbl., 
1972. 
12
 Cfr. ARCIDIACONO, Organizzazione pluralista e strumenti di collegamento, Milano, 1974, il 
quale sottolinea che il controllo di legittimità sugli atti negativi dovrebbe esaurirsi in una 
dichiarazione di illegittimità. Forti perplessità sulla compatibilità tra posizione di autonomia e 
soggezione a poteri di sostituzione sono state avanzate anche da LEDDA (Atti convegno su aspetti 
e problemi dell’esercizio del potere di sostituzione, Milano, 1981) in quanto il potere di 
sostituzione presupporrebbe sempre la subalternità dell’ente minore e la coincidenza dei suoi fini 
con quelli dell’ente maggiore: “il vero è che il controllo sostitutivo non può assolutamente reggere 
senza quel solidissimo sostegno che era dato dal rapporto di gerarchia e subordinazione. Venuto 
meno un simile supporto risulta impossibile spiegarlo”. Altri autori (BERTI, TUMIATI) negano la 
possibilità di ricondurre i poteri di sostituzione ai controlli, in quanto questi non potrebbero mai 
tradursi in una attività surrogatoria o modificatoria degli atti controllati, come previsto in via 
generale dall’art. 327 del TULCP. 
 9
cura di interessi implicanti una valutazione di natura discrezionale. Con la 
conseguenza che poteri sostitutivi sarebbero tollerabili solo nei casi, assai rari, in 
cui si riferissero a fattispecie totalmente vincolate, e non già in quello di atti 
dovuti quanto all’an, ma discrezionali nel quid, quomodo, etc.
13
. 
Tuttavia nel corso degli anni si è fatta strada la teoria per cui il controllo di 
legittimità previsto dall’art. 130, 1° comma, Cost., poteva essere comprensivo 
anche dei poteri sostitutivi, (esercitabili ovviamente nel solo caso di omissione di 
atti dovuti), senza necessità di fare appello all’art. 128 della Costituzione.  
Di fatto, proprio la crisi dei controlli di legittimità e di merito, ex artt. 125 
e 130 Cost., strutturalmente e funzionalmente inadeguati rispetto alle mutevoli 
esigenze della azione pubblica - in particolare quelle connesse alla 
programmazione dei servizi pubblici, alla gestione ed al controllo unitario della 
spesa pubblica, alla necessità di fronteggiare “emergenze” - ha favorito la 
diffusione, nella prassi legislativa e di governo, dei poteri sostitutivi, nascenti 
dall’intento comune di garantire, in settori svariati, il rispetto di vincoli positivi 
dell’autonomia regionale
14
. 
                                                 
13
 Cfr. SCUDIERO, I controlli sulle Regioni, sulle Province e sui Comuni nell’ordinamento 
costituzionale italiano, Napoli, 1963. 
14
 Come nota PASTORI (Atti Convegno sui controlli sugli enti locali) “(…) da una parte ci sono 
dei controlli costituzionalmente corretti ma inutili, e, dall’altra dei controlli atipici inconferenti con 
il quadro costituzionale delle autonomie, benché escogitati in funzione delle esigenze di 
compatibilità e di coordinamento”.   
 10
 
2. Breve excursus storico 
La Carta costituzionale del 1948 non faceva alcuna menzione di poteri 
sostitutivi statali, azionabili nell’ipotesi di inerzia amministrativa o legislativa 
delle Regioni, responsabili quindi di un inadempimento che pregiudichi esigenze 
unitarie ritenute meritevoli di tutela. Difatti, la problematica del potere sostitutivo 
ha iniziato a prospettarsi concretamente solo a seguito dell’entrata in funzione 
delle Regioni ordinarie; in precedenza, può registrarsi soltanto un’attenzione assai 
modesta nel dibattito dottrinale, il quale appare attestato su di un diffuso consenso 
circa la radicale illiceità di interventi sostitutivi di qualsivoglia natura da parte 
dello Stato nei confronti delle Regioni. 
In questo quadro, dunque, sarà soltanto l’attuazione, nella sede del primo 
trasferimento delle funzioni alle Regioni appena formate, del disposto di cui al 2° 
comma dell’art. 118 Cost., ad aprire la strada all’applicazione, anche se ancora 
secondo moduli collaudati da una risalente tradizione amministrativa, all’istituto 
del controllo sostitutivo nei confronti delle Regioni, il quale verrà perciò reso 
possibile (e plausibile) dal ricorso allo strumento della delega, a sua volta 
giustificata dalla permanenza in capo allo Stato della titolarità (piena e senza 
riserve in quel particolare momento evolutivo dei rapporti fra i due Enti) delle 
funzioni delegate alle Regioni. 
Tale apertura ha trovato subito un’ampia convalida nella sentenza n.142 
del 1972 della Corte costituzionale, dove si giustificò la scelta compiuta dal 
legislatore di ricorrere all’istituto della delega alle Regioni di funzioni 
amministrative (in luogo del trasferimento), inerenti all’attuazione di obblighi 
comunitari: e ciò proprio in ragione della assenza di una previsione normativa (di 
rango costituzionale o legislativo) che consentisse di configurare un potere 
sostitutivo statale nei confronti delle funzioni proprie delle Regioni, potere invece 
ritenuto coessenziale alla delega di funzioni. 
Per questa via, dunque, la Corte perveniva, ancora prima del legislatore, a 
giustificare la necessità di un potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle 
 11
Regioni, più precisamente laddove lo Stato fosse risultato responsabile 
nell’attuazione di obblighi comunitari. 
Da qui l’introduzione in via legislativa di poteri sostitutivi statali, 
dapprima con puntuali e specifiche disposizioni, poi attraverso due previsioni 
generali: l’art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977, nonché la successiva disciplina 
intervenuta con l’art. 2, 3° comma, lett. f) della l. n. 400 del 1988, relativi ai poteri 
sostitutivi (in ambito amministrativo) nei confronti delle funzioni delegate; e l’art. 
6 del d.P.R. n. 616 del 1977 relativo all’attuazione degli obblighi comunitari. E’ 
mancata, però, una norma generale di disciplina della sostituzione nei confronti 
delle funzioni amministrative proprie, giustificata dalla tutela di tutti gli altri 
interessi nazionali diversi dal rispetto degli obblighi comunitari da parte dello 
Stato. 
Determinante è stato, per la definizione dell’istituto, il ruolo della 
giurisprudenza della Corte costituzionale che, nel sindacare puntuali disposizioni 
di legge, ha provveduto via via, e non senza incertezze e qualche contraddizione, a 
dettare un vero e proprio statuto della sostituzione statale; sia per quanto riguarda 
i presupposti sostanziali che legittimano l’intervento surrogatorio statale, sia per 
quanto riguarda i requisiti procedurali al loro esercizio. In questo senso si parla di 
origine sostanzialmente “pretoria” dell’istituto. 
In seguito, tuttavia, è stata riconosciuta la legittimità costituzionale della 
sostituzione statale anche nei confronti delle funzioni proprie, seppur limitandone 
i presupposti alla tutela degli obblighi internazionali – e comunitari in particolare 
– assunti dallo Stato centrale
15
. Questa giurisprudenza, risalente agli anni ’70, è 
stata ben presto superata da una serie di pronunce degli anni ’80 che hanno 
progressivamente ampliato i presupposti legittimanti: e così si è ritenuto legittimo 
un potere sostitutivo statale a tutela di valori costituzionali primari, a salvaguardia 
di interessi nazionali non suscettibili di frazionamento e, secondo uno schema 
                                                 
15
 Nella sentenza n. 182/76 la Corte faceva salva una previsione di legge ordinaria che introduceva 
poteri sostitutivi statali nei confronti di funzioni trasferite, e non più delegate, alle Regioni; nella 
successiva pronuncia n. 81/79 veniva ribadito l’orientamento per cui la sfera degli obblighi 
internazionali e comunitari rappresentasse l’unico limite all’autonomia regionale in grado di 
giustificare interventi sostitutivi statali anche nei confronti di funzioni amministrative esclusive 
delle Regioni.  
 12
ricostruttivo che ha avuto una certa fortuna anche in dottrina, a sanzione 
dell’inosservanza di prescrizioni dettate nell’esercizio della funzione di indirizzo e 
coordinamento
16
. E questa giurisprudenza rispecchia un modello di relazioni già 
orientato al superamento del principio della separazione delle competenze e 
costruito invece sul coordinamento e sulla collaborazione, a cui si accompagna la 
trasformazione definitiva dell’interesse nazionale da limite di merito a limite di 
legittimità delle competenze amministrative e legislative regionali. 
Tale orientamento confluì nella ben nota sentenza n. 177 del 1988 in cui la 
Corte, oltre a meglio individuare i contorni dell’istituto del potere sostitutivo 
statale, cercò di definire anche altri istituti cardine nell’assetto dei rapporti Stato-
Regioni, cioè l’interesse nazionale, la funzione di indirizzo e coordinamento e la 
distinzione tra legislazione di principio e di dettaglio. 
Con riferimento, invece, al profilo dei requisiti procedurali, si può 
registrare una prima fase in cui il legislatore dettò modalità d’esercizio dei poteri 
sostitutivi coinvolgenti anche l’ente inadempiente, consentendogli di confrontarsi 
con il potere centrale e, al limite, di impedire la surrogazione esercitando in 
extremis le proprie competenze. In una seconda fase, coincidente con gli anni ’80, 
ad un aumento significativo di puntuali previsioni normative che, nelle diverse 
legislazioni di settore, hanno introdotto poteri sostitutivi statali, è seguita invece 
una decisa attenuazione delle garanzie procedurali, drasticamente ridotte e talvolta 
perfino dimenticate. E, curiosamente, in sede di contenzioso, questi profili non 
hanno trovato censura non solo da parte della Corte costituzionale ma nemmeno 
da parte delle Regioni ricorrenti, impegnate a contestare, in questa fase, la 
legittimità costituzionale degli interventi sostitutivi statali in quanto tali: con 
l’effetto, senz’altro paradossale, di vedere maggiormente tutelate, in sede di 
sostituzione amministrativa, le funzioni delegate rispetto a quelle proprie
17
. 
L’attenzione per i profili procedurali si è riaccesa sul finire degli anni ’80, 
allorché si è proposto, anche in dottrina, un modello di regionalismo costruito 
sulle garanzie procedurali, oltre che sostanziali, all’autonomia regionale, 
                                                 
16
 Vedi, al riguardo, le sentenze n. 31/83; 151 e 153/86; 177/86; 210/87. 
17
 Cfr. C. MAINARDIS, I poteri sostitutivi statali: una riforma costituzionale con (poche) luci e 
(molte) ombre, in Le Regioni, 2001, 6. 
 13
attraverso la valorizzazione del principio di leale collaborazione. Ed anzi, quasi 
tutte le pronunce della Corte costituzionale negli anni ’90 hanno ad oggetto i 
requisiti procedurali previsti per l’esercizio dell’intervento sostitutivo statale della 
cui legittimità costituzionale, al ricorrere di determinati presupposti, nemmeno si 
discute più. 
Questa ricostruzione della Corte è rimasta in sostanza invariata fino 
all’introduzione, con l’art. 5 del d.lgs. n. 112/98, di una disciplina generale dei 
presupposti sostanziali e dei requisiti procedurali dei poteri sostitutivi statali, che 
cercò di riordinare la disciplina dell’istituto, fino ad allora di natura 
prevalentemente giurisprudenziale.