ruolo marginale. La Commissione era sprovvista del potere di
sanzionare i datori di lavoro nel caso in cui questi non avessero
adempiuto gli obblighi che la legge imponeva loro o non
avessero proceduto all'applicazione delle sanzioni conseguenti
alle valutazioni espresse della Commissione in caso di violazione
delle regole da parte delle organizzazioni sindacali, inoltre era
priva dei poteri necessari per prevenire scioperi illegittimi o per
indurre le parti a proseguire le trattative per scongiurare
scioperi troppo pesanti per gli utenti. Totalmente priva di
disciplina era poi l'astensione dall'attività dei lavoratori
autonomi, dei piccoli imprenditori e liberi professionisti
erogatori di servizi definibili come pubblici essenziali.
La debolezza dell'apparato sanzionatorio unita alla carenza di
poteri intervento preventivo della Commissione di Garanzia,
aveva aperto la strada a un uso sempre più frequente ed incisivo
della precettazione da parte dell'autorità amministrativa. Quella
che doveva essere una via residuale, da percorrere solo in casi
di grave ed imminente pericolo per i diritti degli utenti
costituzionalmente tutelati, era diventata, progressivamente, la
via normale per evitare agli utenti dei servizi pubblici i gravi
disagi cui li avrebbero sottoposti scioperi troppo frequenti,
troppo lunghi o troppo pesanti.
La legge 83/2000 ha riscritto i punti essenziali di questa
disciplina dilatando i poteri e le funzioni della Commissione di
Garanzia, senza tuttavia modificarne in modo sostanziale la
struttura. Tale provvedimento ha conferito, salvo alcuni aspetti
relativi alle sanzioni disciplinari a carico dei lavoratori
subordinati, la titolarità del potere sanzionatorio all'organismo
di garanzia al quale spetta dunque il compito di deliberare e
quantificare le sanzioni a carico dei lavoratori autonomi, delle
organizzazioni sindacali, dei datori di lavoro che non rispettando
le regole stabilite minano il raggiungimento dell'obiettivo
prefissato che è: la tutela dei diritti degli utenti dei servizi
pubblici essenziali. La Commissione di Garanzia è il soggetto
deputato a verificare e a garantire che i comportamenti di tutti
soggetti coinvolti nel conflitto siano tali da assicurare il
raggiungimento dell'obiettivo prefissato; ha perciò il compito di
controllare sia l'idoneità delle regole elaborate dalle parti
sociali, con poteri sostitutivi in caso di insufficienza od
omissione, sia il rispetto delle regole, inoltre ha il potere di
punire la loro violazione nonché la mancata irrogazione delle
sanzioni. Il legislatore si è mosso dunque su due fronti: da una
parte ha rafforzato i poteri della Commissione nella fase
anteriore l’astensione dall'altra ha cercato di assicurare la
certezza della pena conferendo all'organismo di garanzia il
potere di deliberare la sanzione all'esito di un procedimento nel
quale sia assicurato il contraddittorio, di quantificarla di modo
che essa sia sempre adeguata all'infrazione commessa, di
controllare la sua effettiva applicazione ciò nella consapevolezza
che la severità di un apparato sanzionatorio dipende, non tanto
dalla severità delle pene previste, quanto dalla loro certezza.
I La Commissione di Garanzia
1. La struttura della Commissione di Garanzia
La legge 146 del 1990 all’articolo 12, comma primo, ha istituito
la Commissione di Garanzia, organismo preposto all’attuazione
1
della legge e a “valutare l’idoneita’... delle misure volte ad
assicurare il contemperamento dell’esercizio del diritto di
sciopero con il godimento dei diritti della persona
costituzionalmente tutelati”.
Nel secondo comma la legge determina la composizione della
Commissione la quale risulta costituita da nove membri scelti fra
esperti in materia di diritto costituzionale, di diritto del lavoro e
di relazioni industriali: quindi giuristi, ma anche non giuristi. Essi
sono tutti designati dai Presidenti della Camera e del Senato
nominati con decreto dal Presidente della Repubblica, ciò denota
1
Cfr. F.Carinci, L’attività della Commissione di Garanzia (legge n.146/90), in Giorn. dir.
lav. rel. ind., 1992, p. 435
la volontà di proteggere l’esercizio del diritto di sciopero da
qualsiasi forma di condizionamento da parte dell’esecutivo
2
.
I membri della Commissione durano in carica tre anni e
possono essere confermati una sola volta. Nulla dice la legge
circa un rinnovo parziale della Commissione nel caso in cui nel
corso del triennio vi sia stato un avvicendamento tra i membri
con tempi diversi da quelli previsti dalle scadenze di legge, anche
se un rinnovo parziale in tali ipotesi sarebbe auspicabile per
impedire eccessive oscillazioni degli orientamenti
3
. Per i
componenti della Commissione è sancita l’incompatibilità con la
qualità di membro della Parlamento, o con cariche pubbliche
elettive o in un partiti politici oppure con rapporti continuativi di
collaborazione o di consulenza a favore di organizzazioni
sindacali ovvero associazioni di datori di lavoro ovvero
amministrazioni ovvero imprese di erogazione di servizi
2
P.Pascucci, Le sanzioni, in ID. (a cura di), La nuova disciplina dello sciopero nei servizi
essenziali, Milano:IPSOA , 2001, p. 234
3
A.D’Atena, Costituzione e autorità indipendenti? Il caso della Commissione di Garanzia
per l’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi essenziali, in Lav. dir., 1996, p. 779
pubblici, il legislatore così ha voluto costituire una autorità
neutrale i cui interventi fossero caratterizzati da un elevato tasso
di imparzialità
4
.
La Commissione elegge tra i suoi membri il Presidente a
scrutinio segreto e a maggioranza assoluta: è esclusa perciò una
scelta dall’alto o dall’esterno, ed è garantita invece la nomina
all’importante funzione della persona che comunque riscuota il
maggior consenso dei componenti la Commissione medesima.
In attuazione dell’articolo 12, comma 4, la Commissione ha
dettato con regolamento le modalità del suo funzionamento
5
,
stabilendo la presenza di almeno cinque membri per la validità
delle sedute e la maggioranza dei componenti a voto palese per le
sue decisioni, su richiesta dei membri interessati si prevede di
dare atto nominativamente dei voti contrari e delle astensioni
4
S.Cassese, La Commissione di Garanzia per l’attuazione della legge sullo sciopero nei
servizi pubblici essenziali: una prima valutazione, in Riv. giur. lav., 1991, p. 403 ss.;
G.Iuzzolino, Le autorità indipendenti e la Commissione di Garanzia istituita dalla legge
12 giugno 1990 n. 146, in Dir. lav., 1994, p. 56 ss.
5
Regolamento della Commissione di Garanzia 9 ottobre 1990
verificatisi nell’approvazione della delibera è stata prevista tra
l’altro la verbalizzazione della dissenting opinion
6
.
Alla Commissione è riconosciuta la possibilità di avvalersi della
consulenza di esperti di organizzazione dei servizi pubblici
essenziali interessati dal conflitto nonché di esperti che si siano
particolarmente distinti nella tutela degli utenti. Agli esperti
7
sono stati estesi i motivi di incompatibilità previsti dalla legge
per i membri della Commissione la struttura tecnica ha quindi gli
stessi requisiti esterni richiesti ai membri della autorità:
indipendenza, competenza, transitorietà del rapporto. Gli esperti
costituiscono la “segreteria tecnica” della Commissione e
coaudiuvano i commissari nel lavoro di istruttoria e di ricerca e
nella preparazione delle delibere. La nomina degli esperti è
decisa sulla base di rigorosi criteri di imparzialità e non si
possono attribuire “incarichi continuativi di consulenza a
persone che abbiano, a qualunque titolo, rapporti di
6
Seduta 23 gennaio 1997
7
Delibera della Commissione di Garanzia 30 gennaio 1997
collaborazione con i singoli commissari”
8
. La Commissione può
inoltre acquisire dati e informazioni dalle amministrazioni
pubbliche, dalle imprese, dalle organizzazioni sindacali e da
quelle degli utenti dei servizi essenziali; può inoltre avvalersi
delle attività del CNEL, nonché di quelle dell’Osservatorio del
mercato della lavoro e dell’Osservatorio del pubblico impiego.
L’organizzazione e il funzionamento della Commissione è
curato da una struttura amministrativa
9
definita segreteria
amministrativo-contabile la quale si occupa anche
dell’esecuzione delle deliberazioni dell’organismo di garanzia.
Per quanto concerne l’organizzazione interna della
Commissione dobbiamo fare riferimento alla deliberazione n. 5.1
del 2 marzo 2000, adottata, dunque, qualche giorno prima della
promulgazione della legge di riforma della 146, ma comunque
con lo sguardo rivolto ad essa. Questa delibera disegna
10
, in via
8
Seduta della Commissione di Garanzia 24 ottobre 1996
9
Commissione di Garanzia, Relazione 1 agosto 1996-30 aprile 1997
10
M.V.Ballestrero, La Commissione di Garanzia dieci anni dopo, in QL n. 25, p. 26
sperimentale, l’organizzazione interna della Commissione
individuando quattro settori o aree funzionali.
Il primo settore è la Segreteria del Presidente, coordinamento e
Affari generali, il cui compito principale è quello di coadiuvare il
Presidente nelle relazioni interne ed esterne, con le autorità
pubbliche e le parti sociali; inoltre essa cura il monitoraggio degli
scioperi e, nel rispetto delle prerogative della Commissione,
individua il fabbisogno di beni e servizi.
Il secondo settore è la Segreteria della Commissione,
amministrazione contabile, archivio, esso si occupa da un lato di
tutti gli adempimenti inerenti l’attività consiliare (convocazione
delle riunioni, predisposizione dell’O.d.g., redazione del verbale,
trasmissione degli atti); e dall’altro della gestione dell’archivio,
curando tra l’altro l’apertura e l’inoltro dei procedimenti di
valutazione dei comportamenti; all’interno di questo settore è
istituito l’ufficio di ragioneria e contabilità che cura tutti gli
adempimenti contabili.
Il terzo settore organizzativo si occupa di tutta l’area
dell’Informazione e comunicazione, curando la pubblicazione del
Bollettino ufficiale nonché di ogni altra pubblicazione della
Commissione, l’aggiornamento del sito internet e accessioni
librarie; all’interno di questo settore è inoltre costituito l’Ufficio
relazioni col pubblico (URP) il quale oltre a gestire l’accesso da
parte dei soggetti interessati agli atti della Commissione, cura
l’organizzazione delle audizioni con le parti sociali.
L’ultimo settore organizzativo è quello Istruttorio deputato al
riordino di tutta la documentazione trasmessa alla Commissione,
necessaria ai fini dello svolgimento dell’attività di screening,
oltre che dello scadenzario di tutti procedimenti in corso e dei
termini per gli adempimenti richiesti alle parti; tale settore è tra
l’altro responsabile del trattamento informatico dei documenti e
per questo esso sovrintende al centro di elaborazioni dati della
Commissione compresa la gestione e l’aggiornamento del data
base.
La Commissione è inoltre dotata di un ufficio per la gestione e
l’amministrazione del personale, di un ufficio di assistenza e
gestione dei supporti informatici, di un ufficio stampa al quale è
addetto un giornalista professionista assunto con un contratto di
diritto privato.
2. Gli ulteriori poteri della Commissione di Garanzia
Alla Commissione di Garanzia è conferita la titolarità del potere
sanzionatorio ma anche la titolarità di altri poteri enunciati
all’articolo 13 della legge 83/2000.
Tale provvedimento ha rafforzato il ruolo della Commissione
anche per quanto attiene alla fase anteriore allo sciopero, se
all’articolo 13 lettera a) della legge 146/90 si stabiliva che la
Commissione avrebbe potuto emanare una proposta solo in due
situazioni giuridicamente rilevanti quali la dichiarazione di
inidoneità dell’accordo sulle prestazioni indispensabili e la
mancanza totale di un accordo oggi in seguito alla riforma la
Commissione ha un potere regolativo immediato
11
.
La nuova formulazione dell’articolo 13 lettera a) prevede il
potere della Commissione di valutare l’idoneità delle prestazioni
indispensabili, delle procedure di raffreddamento e conciliazione
e delle altre misure di erogazione dei servizi essenziali. In altri
11
F.Santoni, Lo sciopero, Napoli:JOVENE, 2001, p. 164
termini la Commissione di Garanzia ha l’obbligo di sottoporre a
controllo i contratti collettivi dei settori privati nonché dei settori
pubblici stipulati ai sensi del D.lgs. n. 29/1993, i regolamenti di
servizio e i codici di autoregolamentazione previsti all’articolo 2
bis introdotto dalla legge 83/2000, per le astensioni dei lavoratori
autonomi, professionisti e piccoli imprenditori.
La Commissione può procedere a valutare, di sua iniziativa o su
sollecitazione delle parti che tra l’altro hanno l’obbligo di
comunicarle le pattuizioni necessarie, i regolamenti di servizio, i
codici di autoregolamentazione e tutte le norme relative agli
scioperi. Prima di esprimersi sulla idoneità di tali accordi la
Commissione ha l’obbligo di acquisire il parere delle
organizzazioni dei consumatori e degli utenti iscritte nell’elenco
istituito dall’articolo 5, legge 281/1998 le quali devono
pronunciarsi entro il termine che sarà loro indicato. Se gli accordi
sono valutati negativamente o anche in mancanza del
raggiungimento di essi la Commissione ha il potere di elaborare
una proposta sulle prestazioni indispensabili che verrà
comunicata alle parti le quali sulla base di essa potranno
elaborare nuovi accordi. Ove le parti non si pronuncino sulla
proposta entro il termine di quindici giorni dalla notifica e la
Commissione accerti, con apposite audizioni da tenersi entro il
termine di venti giorni, l’indisponibilità a raggiungere l’accordo
la stessa potrà adottare una regolamentazione che viene definita
provvisoria: le parti, infatti, possono in ogni momento farne
cessare l’efficacia realizzando un accordo il quale dovrà a sua
volta essere valutato idoneo dalla stessa Commissione.
Analogo potere-dovere la Commissione ha in relazione ai codici
di autoregolamentazione previsti dall’articolo 2 bis per le
astensioni dal lavoro dei lavoratori autonomi.
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