Il potere normativo delle autorità indipendenti

 7
dell’Istituto dal Tesoro, infatti, che si è fatta avanti, in concreto, l’idea 
della sua indipendenza, dato di cui prima, non a torto, si dubitava
2
. 
Va immediatamente rilevato, peraltro, come ancora oggi molti 
dubitino che all’Autorità in oggetto sia riconoscibile l’anzidetta qualifica
3
. 
Per quanto concerne le  funzioni dalla stessa espletate, riconducibili al 
campo d’azione tipico delle cosiddette Authorities, senz’altro si 
segnalano le attività necessarie alla determinazione della soglia  
massima dei tassi d’interesse oltre la quale gli stessi sono da 
considerarsi usurari. In questo caso, infatti, viene esplicata un’attività di 
completamento di disposizioni di rango primario, segnatamente quelle 
della legge n. 108/1996. All’ipotesi appena menzionata, si sommano le 
numerose fattispecie contemplate dal Testo Unico della finanza, 
approvato col d. lgs. 58/1998, le quali attribuiscono alla Banca d’Italia 
cospicui poteri regolamentari, da esercitarsi, talvolta, previa audizione di 
altre Autorità, come la Consob. 
                                                 
2
 Per la vicenda richiamata nel testo cfr. G.A. Epstein, J. B. Schor, Il divorzio tra Banca d’Italia e 
Tesoro: un caso di indipendenza delle Banche centrali, in P. Lange, M. Regini (cur.) Stato e 
regolazione sociale, Bologna 1987, 177 ss. Si veda, altresì, S. Ortino, La Banca centrale nella 
costituzione europea, in Quad. Cost., 1993. 
3
 Non mancano, peraltro, studi relativi all’autonomia della Banca d’Italia, precedenti al “divorzio” 
richiamato nel testo: v., ad es., G. Puccini, L’autonomia della Banca d’Italia. Profili costituzionali, 
Milano, 1978. 
 8
E’ soprattutto ad iniziare dal decennio appena trascorso che il 
fenomeno delle Autorità indipendenti incomincia ad assumere 
dimensioni più corpose e la loro azione, di conseguenza, diviene 
maggiormente incisiva nell’ambito dell’ordinamento giuridico. 
Invero, nel 1990 il legislatore, nel dettare la disciplina dello sciopero 
nell’ambito dei servizi pubblici essenziali, previde
4
 la costituzione di un 
apposito organo, la Commissione di garanzia per l’attuazione della 
legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali.  
Nello stesso anno, con le leggi nn. 223 e 287 furono, altresì, istituiti, 
rispettivamente, il Garante per la Radiodiffusione e l’Editoria e l’Autorità 
Garante per la Concorrenza e il Mercato.  
Nel 1996
5
, viene, poi, istituito il Garante per la protezione dei dati 
personali ed, infine, nel 1997
6
 vi è l’istituzione dell’Autorità per le 
Garanzie nelle Comunicazioni. 
                                                 
4
 Cfr. legge n. 146, del 15/06/90, recante: “Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi 
pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione 
della Commissione di garanzia dell'attuazione della legge”, che all’art. 12 I comma dispone: “E' istituita 
una Commissione di garanzia dell'attuazione della legge, al fine di valutare l'idoneità delle misure volte 
ad assicurare il contemperamento dell'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della 
persona, costituzionalmente tutelati, di cui al comma 1 dell'articolo 1”. 
5
 La legge n. 675, del 31/12, recante norme sulla “Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al 
trattamento dei dati personali”, all’art. 30, rubricato “Istituzione del Garante”, prevede: “1. E’ istituito il 
Garante per la protezione dei dati personali. 
2. Il Garante opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione (…)”.   
6
 La legge n. 249, del 31/07, recante: “Istituzione dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni e 
norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo”, all’art. 1 (Autorità per le Garanzie nelle 
Comunicazioni)  dispone: “Istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni 
 9
In prima analisi si può affermare che il proliferare delle Autorità 
indipendenti, e l’attribuzione a queste di poteri normativi, sia da 
ricondurre alle conseguenze di quel fenomeno noto come “crisi della 
legge”
7
. La giustificazione della nascita delle Autorità può ricercarsi nella 
volontà, in un dato momento storico, di non affrontare nei circuiti 
tradizionali “problemi politicamente scottanti”
8
, oppure nella circostanza 
che si ritenga la legge non idonea alla disciplina di taluni settori 
fortemente tecnici
9
.   
La creazione delle Autorità può essere anche vista come risposta 
alle lungaggini degli iter parlamentari, da cui discende che spesso 
l’approvazione di una legge segua di molto il manifestarsi dell’esigenza 
di nuova disciplina in un determinato settore
10
. Se è vero, infatti, che 
oggi sussiste una molteplicità di diritti ignota alle epoche passate, lo è 
altrettanto che un diritto, per essere tale, deve trovare pronta tutela. 
Ecco che il conferimento di compiti normativi a strutture indubbiamente 
                                                                                                                                            
1. E' istituita l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, di seguito denominata "Autorità", la quale 
opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione (…)”.  
7
 V. M. Manetti, Poteri neutrali e Costituzione, Milano, 1994, 39 ss. 
8
 Così M. Manetti, Poteri neutrali e Costituzione, cit., 40. 
9
 M. Manetti, Poteri neutrali e Costituzione, cit., 41 e 100 ss., avverte come la creazione di un’Autorità 
sprovvista dell’attribuzione dei sufficienti poteri per “risolvere i problemi” possa determinare, in 
concreto, la nascita di un organo-fantoccio. L’A. sottolinea, inoltre, come la carenza di garanzie 
procedurali, possa prestarsi ad una maggiore controllabilità dall’alto di tali organi. 
10
 Cfr. V. Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, II, Padova, 1984, part. 67, il quale rileva che il 
ricorso alla legge formale “con la sua lunga e macchinosa procedura di formazione, è in palese 
contrasto con le esigenze della società contemporanea”. 
 10
più agili
11
 non può che essere, sotto questo aspetto, valutato 
positivamente. 
Con riguardo al fenomeno delle Autorità indipendenti nel suo 
complesso, va constatato, quindi, come  con le stesse si sia voluto 
introdurre un modello nuovo, volto al superamento di forme tradizionali 
di amministrazione, le quali non hanno dato nel corso degli anni brillante 
prova di sé. 
Sin d’ora, però, non va taciuto che, sebbene si presenti nel 
complesso meritoria, l’introduzione delle Autorità indipendenti presenta 
aspetti problematici, soprattutto in relazione ai loro poteri normativi, che 
si affiancano a quelli schiettamente amministrativi e di carattere 
giurisdizionale. Ma di questo daremo compiutamente conto nel 
prosieguo della esposizione.    
 
                                                 
11
 G. Zagrebelsky, Manuale di diritto costituzionale. I. Il sistema delle fonti del diritto, Torino, 1992, 
153 ss, rileva come il conferimento di poteri di regolamentazione ad altri centri normativi, costituisca 
prova della consapevolezza “dell’incapacità del legislatore di dominare, da solo, il complesso sempre 
meno decifrabile degli interessi sociali”. 
 11
2. Autorità indipendenti e Costituzione. 
 
Molto di frequente in dottrina si discute del fondamento costituzionale 
delle Autorità indipendenti
12
. Ciò, implicitamente, evidenzia come non si 
ritenga sufficiente l’indipendenza a fondare la legittimazione di tali 
organi
13
, essendone la stessa solo un carattere.  
L’indipendenza viene in rilievo, ai fini che qui interessano, nel 
momento in cui si riscontra nella Carta un valore alla cui attuazione 
essa  risulta porsi come propedeutica
14
. 
Si ritiene, dunque, che poiché gli interessi tutelati dalle Authorities 
sono di carattere costituzionale, le stesse avrebbero un fondamento 
nelle norme supreme.  
In particolare, poi, vi è chi afferma, giusta la notazione delle 
disposizioni della Carta dedicate alla Pubblica Amministrazione, 
sussistente una riserva di tecnicità, intesa come esplicazione della 
imparzialità ex art. 97 Cost., la quale radicherebbe una competenza 
                                                 
12
 Sul problema della costituzionalità delle Authorities, v. G. Pericu, Brevi riflessioni sul ruolo 
istituzionale delle Autorità amministrative indipendenti, in Dir. Amm.vo, 1996, 1 ss.; M. Manetti, Il 
Garante della par condicio, in F. Modugno (a cura di), Par condicio e Costituzione,  Milano, 1997, 67 
ss; A. Predieri, Il nuovo assetto dei mercati finanziari e creditizi nel quadro della concorrenza 
comunitaria, I, Milano 1992, 475 ss.; S. Cassese, Il sistema amministrativo italiano, Bologna, 1983, 80 
ss. 
13
 L. Torchia, Il controllo pubblico sulla finanza privata, Padova, 1992, 405 ss., che afferma come 
l’indipendenza non legittimi di per sé le Autorità. 
14
 V. S. Niccolai, I poteri garanti della Costituzione e le Autorità indipendenti , cit., 257 s.  
 12
propria in capo alle Autorità indipendenti
15
. Tale norma viene posta in 
relazione ad altre previsioni costituzionali quali quelle degli artt. 21 e 41, 
circostanza che, ponendo in risalto i valori costituzionali coinvolti nei 
settori di riferimento delle diverse Autorità, ne farebbero soggetti più 
imparziali della pubblica amministrazione. Tale circostanza da ultimo 
richiamata, fonderebbe anche l’indipendenza dal Governo. 
In tal guisa si inquadra l’azione di questi organi in un modello  voluto 
dalla Costituzione. Ciò, però, lascia perlomeno  dubbiosi, sembrando 
più che altro la spiegazione di un fenomeno di crisi della democrazia 
rappresentativa, come la si intende tradizionalmente. 
In dottrina
16
 si è in proposito rilevato che, data la circostanza per la 
quale i poteri esercitati dalle Autorità indipendenti risultano sprovvisti di 
legittimazione democratica, sia almeno auspicabile un’ampia attuazione 
dei principi di partecipazione dei soggetti interessati, specie alla luce 
delle indicazioni provenienti dalla legge 241/90 sul procedimento 
amministrativo. 
                                                 
15
 V. S. Cassese, Implicazioni dell’indipendenza delle autorità, in S. Cassese,  C. Franchini (a cura 
di), I garanti delle regole, cit., 222 ss. 
16
 M. Manetti, Il Garante della par condicio, in F. Modugno (a cura di),  Par condicio e Costituzione,  
Milano, 1997, 116 ss. 
 13
Altri hanno puntato l’attenzione sul riconoscimento sussistente in 
Costituzione del principio autonomistico, quasi ad inquadrare il 
fenomeno in oggetto in una specie di forma di autonomia sociale
17
. 
Fermi restando i rilievi che andremo a svolgere sull’inquadramento 
delle Autorità nella Costituzione, sembra vada rimarcato il fatto che dalle 
posizioni anzidette scaturisca una sorta di contraddizione delle istanze 
politiche sottese alla creazione di questi organi, quasi la stessa non sia 
stata frutto di un orientamento maturato in un determinato periodo 
storico. Volendo ricorrere ad una forzatura potremmo addirittura parlare 
di operazione pressoché necessitata, legata ad un momento di 
particolare difficoltà del nostro sistema politico. 
In prima istanza si deve rilevare che alla tesi che vuole le Autorità 
legittime in quanto preposte ad interessi di rilievo costituzionale può 
contrapporsi la facile obiezione legata al fatto che la Carta non le 
prevede espressamente.  
D’altra parte, il fondamento costituzionale degli interessi alla cui 
salvaguardia le Autorità indipendenti sono preposte, non costituisce 
motivo sufficiente per affermare la legittimità costituzionale delle 
                                                 
17
 Cfr. A. Predieri, Il nuovo assetto dei mercati finanziari e creditizi nel quadro della concorrenza 
comunitaria, I, cit., 476. 
 14
modalità di tutela di questi interessi che il legislatore ordinario affida alle 
Autorità
18
. 
Questo aspetto ben si attaglia alla considerazione specifica della 
legittimità dei poteri normativi delle Autorità indipendenti. Indubbiamente 
il nostro sistema costituzionale non si fonda esclusivamente sul binomio 
Parlamento – Governo. 
In proposito, infatti, si deve rilevare che, sebbene monista, il sistema 
disegnato dai costituenti non era chiuso ad interventi normativi di 
soggetti diversi, come si evince, ad esempio, dal tenore dell’art. 39 
concernente le condizioni al cui rispetto è subordinata la contrattazione 
collettiva con efficacia generale.  
Tuttavia, è innegabile, al riguardo, che il sistema sia caratterizzato 
dalla volontà di concentrare in misura massima la produzione normativa 
nella sede legislativa ed un corollario di questo principio è dato dalla 
responsabilità governativa verso il Parlamento.   
Quindi, sembra inevitabile chiedersi perché poi le Authorities, nel 
momento in cui tutelano degli interessi di rilievo costituzionale, debbano 
                                                 
18
 V. S. Niccolai, I poteri garanti della Costituzione e le Autorità indipendenti , cit., 267.  
 15
sottrarsi a tali meccanismi, agendo con modalità e strumenti del tutto 
ignoti alla Costituzione stessa. 
Il fondamento sul carattere dell’imparzialità, per quanto in astratto 
possibile, non chiarisce, peraltro, in maniera adeguata, per quale motivo 
le Autorità non si inquadrino nell’ambito della responsabilità governativa, 
come accade, invece, per l’amministrazione tradizionalmente intesa. 
L’art. 97, infatti, ha riguardo alle funzioni della pubblica amministrazione 
tradizionalmente intesa. Il semplice richiamo a questa norma dimentica, 
pertanto, che i poteri delle Autorità indipendenti sono ben più vasti di 
quelli dell’amministrazione tradizionalmente intesa. 
Infine l’accostamento operato alle formazioni sociali pare che incontri 
la decisiva obiezione che le Autorità indipendenti non sorgono da 
fenomeni di autoaggregazione, anzi uno dei loro aspetti più problematici 
sta proprio nel deficit di legittimazione dal basso
19
.  
                                                 
19
 V. sul punto S. Niccolai, I poteri garanti della Costituzione e le Autorità indipendenti , cit., 259 ss. 
L’A. rileva criticamente come la tesi che vede la legittimità costituzionale delle Autorità nella 
circostanza che rappresentino altrettante forme di autonomie sociali, è di quelli che provano “troppo o 
troppo poco”. “Troppo perché nel loro concreto funzionamento le autorità assai spesso si candidano a 
sostituti del Governo”; “troppo poco perché esse non si legano in modo esplicito e apprezzabile a una 
classe di interessi precisamente e nitidamente determinati e sono interamente creature istituzionali”, 
non essendo di formazione spontanea.