Il potere di ordinanza di necessità ed urgenza dei Sindaci

“Potere  amministrativo  di  ordinanza  di  necessità  ed  urgenza”  è  forse  la 
denominazione  più  esatta.  Alla  specificazione  della  natura  amministrativa  del 
potere,  aggiunge infatti  l'elemento dei  presupposti  di  necessità  e  urgenza,  sua 
caratteristica imprescindibile. 
Di certo, però, non è la più diffusa. 
E' d'uso infatti riferirsi al potere di ordinanza invocando direttamente gli atti che 
ne  sono  il  prodotto,  anch'essi  denominati  in  modo  molto  vario:  “ordinanze 
contingibili  ed  urgenti”,  “ordinanze  sindacali  d'urgenza”,  “provvedimenti  di 
urgenza  del  Sindaco”  (o  “del  Prefetto”),  “ordinanze  di  necessità  e  urgenza”, 
“ordinanze anche in deroga alla legislazione vigente”.
Già da questa prima, sommaria esposizione delle sue denominazioni è possibile 
individuare  le  caratteristiche  fondamentali  del  potere  amministrativo  di 
ordinanza.
Innanzitutto, esso è caratterizzano da due presupposti: la necessità e l'urgenza. Si 
tratta quindi di un potere distinguibile dagli altri in virtù dei presupposti del suo 
esercizio, i quali lo fanno associare, generalmente, all'idea di eccezione3.
In secondo luogo, gli atti di esercizio del potere di ordinanza assumono diverse 
denominazioni,  variabili  –  per  tradizione – a  seconda dell'organo titolare  del  
potere stesso. 
Infine: alcune denominazioni (es. “ordinanze anche in deroga alla legislazione 
vigente”) sottolineano la  natura derogatoria di tale potere, introducendo il suo 
problematico rapporto con il principio costituzionale di legalità.
Per  meglio  comprendere  i  rapporti  tra  potere  di  ordinanza  e  altri  poteri 
dell'ordinamento  -  e  così  intuirne  la  peculiarità  -  è  utile  fare  riferimento 
brevemente alla storia del termine “ordinanza” nel lessico giuridico italiano. 
Esso pare mutuato dal tedesco “ordnung”, che significa insieme “ordinamento”, 
3 R. CAVALLO PERIN, op. cit. sup., p.1.
6
“regolamento”, “ordinanza”, “ordine”4. 
In  Italia,  impiegato  soprattutto  in  ambito  militare,  tendeva  inizialmente  a 
confondersi  con un altro  termine dal  significato certo non univoco: quello  di 
“decreto”5.
Secondo  Giannini6,  ad  una  prima  fase  nella  quale  qualsiasi  atto  adottato  sul 
presupposto della necessità era denominato “ordinanza”, seguì una seconda fase 
nella quale si distinsero  gli atti necessitati aventi forza di legge (oggi: decreti-
legge) dalle ordinanze soggettivamente amministrative, sia di carattere normativo 
che  di  carattere  provvedimentale.  Solo  successivamente  –  e  dopo un  accesso 
dibattito – si affermò quindi la natura non normativa del potere di ordinanza.
Quale può essere dunque – oggi – il significato tecnico del termine “ordinanza”?
Secondo alcuni Autori7, la parola “ordinanza” - senza ulteriori specificazioni – 
varrebbe  ad  indicare  esclusivamente  “i  provvedimenti  emanati  da  organi 
monocratici  del  Governo,  o  delle  autonomie  locali,  in  deroga  alle  normali 
disposizioni di legge”, cioè appunto le ordinanze amministrative di necessità ed 
urgenza.
Tuttavia, si registra ancora l'impiego del termine per indicare gli ordini rivolti a 
più persone8, o alcuni provvedimenti di esecuzione di leggi e regolamenti9.
Sia  pure  con  alcune  precauzioni,  quindi,  è  possibile  affermare  che  elementi 
caratterizzanti  del  termine  ordinanza  sono  essenzialmente  il  legame  con  le 
nozioni di necessità, urgenza e contingibilità e la sua natura derogatoria.
Volendo da ciò trarre una prima conclusione, il potere di ordinanza è definibile 
come il  potere  -  attribuito  a  particolari  organi  dell'amministrazione  –  di  
provvedere in via d'urgenza, in deroga a disposizioni di legge, sul presupposto 
della necessità.
4 M.S. GIANNINI, op. cit. sup., p. 389.
5 L. MEUCCI, Istituzioni di Diritto Amministrativo, Torino, 1892, p. 147.
6 M. S. GIANNINI, op. cit. sup., p.3 89.
7 R. CAVALLO PERIN, op. cit. sup. p. 6.
8 E. CASETTA, Manuale di Diritto Amministrativo, Giuffrè, Milano, 2006, p. 337.
9 R. CAVALLO PERIN, op. cit. sup., p. 6.
7
2. Il potere di ordinanza nella dottrina;
La  manualistica  non  vi  dedica  molta  attenzione.  Spesso,  nell'esposizione 
schematica delle caratteristiche fondamentali del provvedimento amministrativo 
–  tra  le  quali   vi  è  la  tipicità  –  viene  citata,  di  sfuggita,  l'esistenza  di 
provvedimenti  il  cui  contenuto  non  è  predeterminato  dalla  legge  (quindi  di 
provvedimenti  non-tipici!).  Essi,  “d'altro  canto,  sono previsti  proprio  per  far  
fronte a situazioni  che non possono essere risolte rispettando il normale ordine  
delle competenze e i normali poteri”10.
A volte,  un  accenno  alle  ordinanze  di  necessità  ed  urgenza  è  impiegato  per 
illustrare  la  differenza  fra  tipicità  e  nominatività:  esse  sono sì  provvedimenti 
nominati  (perchè  espressamente  previsti  dall'ordinamento),  ma  non  tipici,  in 
quanto il loro contenuto non è prestabilito in legge.
Anche in testi  più specialistici,  dedicati  alla classificazione dei  provvedimenti 
amministrativi e alle loro caratteristiche11, lo spazio dedicato alle ordinanze di 
necessità ed urgenza è minimo.
Praticamente inesistenti sono poi le monografie dedicate all'argomento: rilevante 
eccezione è rappresentata dall'opera Potere di ordinanza e principio di legalità di 
Roberto  Cavallo  Perin  (1990),  punto  di  riferimento  fondamentale  per  questo 
lavoro12.
Non vi è dunque da stupirsi se nella pratica - come si vedrà nel prosieguo - le 
amministrazioni interessate sembrano procedere per tentativi, impiegando come 
traccia  provvedimenti  già  adottati  e  sottoposti  al  sindacato  di  legittimità  del 
giudice per affrontare situazioni simili.
10 E. CASETTA, op. cit. sup.,  p. 366.
11 si veda, ad es. P. VIRGA, Il provvedimento amministrativo, Giuffrè, Milano, 1972, p. 71.
12 degna di nota, ma riferita ad un contesto normativo ormai profondamente mutato, è anche G. ALESSI, 
Le ordinanze del Sindaco e del Prefetto, Milano, 1964.
8
Significativamente, a seguito delle novità introdotte nel maggio del 2008 dal c.d. 
“pacchetto sicurezza” dal Governo Berlusconi IV, l'Associazione Nazionale dei 
Comuni Italiani  (A.N.C.I.)  ha annunciato13 la  creazione di  una banca dati  dei 
provvedimenti  adottati  in  virtù  dei  “nuovi  poteri”  attribuiti  ai  Sindaci,  per 
agevolarne lo studio e consentire alle amministrazioni interessate di far tesoro di 
ciascun precedente.
3. Provvedimenti contingibili e urgenti dei Sindaci;
Proprio su quest'ultima categoria di atti vuole concentrarsi la presente trattazione. 
Con “potere contingibile e urgente dei Sindaci” si intende il potere del Sindaco – 
capo  dell'amministrazione  comunale,  ma  investito  anche  di  funzioni  di 
competenza  statale  -  di  adottare  provvedimenti  (da  sempre  denominati 
“ordinanze”) dal carattere contingibile e urgente. Potere attribuito da molteplici 
disposizioni  di  legge:  leggi  speciali,  provvedimenti  emergenziali,  e  leggi  di 
disciplina  generale  degli  Enti  Locali,  come il  vigente  Testo  Unico  (d.lgs.  18 
agosto 2000, n. 267 e succ. mod.), che lo contempla agli artt. 50 e 54. 
Tale  potere  non  è  che  una  specificazione14 del  sopra  descritto  potere 
amministrativo di ordinanza di necessità ed urgenza.
Il Sindaco e il Prefetto sono, come si vedrà, due degli  organi ai quali da più 
tempo  la  legge  affida  tale  potere:  la  denominazione  tradizionale  di 
“provvedimenti  contingibili  e  urgenti” ha  così  indotto la  dottrina a parlare  di 
“potere contingibile e urgente”.
13 v. comunicato stampa del 7 Agosto 2008, reperibile sul sito ufficiale dell' A.N.C.I.  www.anci.it  .  La 
raccolta dei provvedimenti sindacali è iniziata nell'agosto del 2008. Nel marzo 2009 la Banca Dati 
aveva catalogato oltre 600 ordinanze, adottate a seguito dell'entrata in vigore del d.l. n. 92/2008. Esse 
sono state oggetto di uno studio promosso dall' A.N.C.I. e dalla Fondazione Cittalia e pubblicato nel 
marzo  2009  con  il  titolo  Oltre  le  ordinanze.  I  Sindaci  e  la  sicurezza  urbana, (disponibile  su 
www.anci.it). 
14 R. CAVALLO PERIN, in R. CAVALLO PERIN, A. ROMANO (a cura di), Comm. breve al T.U. sulle  
Autonomie Locali, CEDAM, Padova, 2006, p. 361.
9
Esso  è  tornato  ad  essere,  negli  ultimi  tempi,  al  centro  dell'attenzione  degli 
operatori  del   diritto in virtù  del  nuovo ruolo che il  Sindaco pare avviato ad 
assumere nel nostro ordinamento.
4. Ragioni della scelta: il nuovo ruolo dei Sindaci alla luce delle recenti riforme; 
le competenze del Sindaco-capo dell'amministrazione comunale e quelle 
del Sindaco-ufficiale di Governo.
La riforma in  senso federalista15 della  Costituzione,  realizzata  con l.  cost.  18 
ottobre 2001 n. 3 (c.d. “riforma del Titolo V”), ha delineato per gli enti territoriali 
un ruolo diverso da quello immaginato dall'Assemblea Costituente. 
Senza inoltrarsi nel dibattito sulla instaurazione o meno di una nuova forma di 
Stato  –  che  ha  appassionato  i  costituzionalisti16 -  e  tralasciando  la  spinosa 
questione  della  c.d  equiordinazione  istituzionale  tra  Stato  ed  altri  enti 
territoriali17, è sufficiente, ai nostri fini, evidenziare come la riforma abbia inciso 
anche sull'attribuzione delle funzioni amministrative ai Comuni, rivoluzionando 
il vecchio modello centralista18.
L'art.  118 Cost.  prevedeva,  nel  suo  testo  originale,  la  semplice  possibilità di 
attribuire a Province e Comuni funzioni “di interesse esclusivamente locale”19. 
Il  testo  attualmente  vigente  ha  un  tono  piuttosto  diverso:  “Le  funzioni 
amministrative  sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio 
15 per  una  analisi  delle  trasformazioni  prodotte  dalla  riforma  sul  ruolo  degli  enti  locali  si  veda  F. 
STADERINI, Diritto degli Enti locali, XI° ed., Cedam, Padova, 2006, pp. 49 ss.
16 si veda ad es.  T. GROPPI, M. OLIVETTI (a cura di), La Repubblica delle autonomie, Giappichelli, 
Torino, 2001;
17 art.  114 Cost. “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle 
Regioni e dallo Stato”. Il testo previgente recitava: “La Repubblica si riparte in Regioni, Province e 
Comuni”.
18 I. MASSA PINTO, in R. CAVALLO PERIN, A. ROMANO (a cura di), op. cit. sup., p. 16;
19 art. 118 Cost. (testo originale – G.U.  27 dicembre 1947 n. 298): “Spettano alla Regione le funzioni 
amministrative  per  le  materie  elencate  nel  precedente  articolo,  salvo  quelle  di  interesse  
esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle Province, ai  
Comuni o ad altri enti locali. [...]”.
10
unitario [...]20” siano conferite ad altri livelli di governo. 
Il Testo Unico sull'Ordinamento degli Enti Locali (d.lgs. 18 agosto 200 n. 267, 
per brevità: T.U.E.L.) risale a prima della riforma e, come già la previgente l. 
142/199021,  attribuisce  al  Comune  la  funzione  di  “cura  degli  interessi  della 
comunità locale” e di promozione del suo “sviluppo”(art. 3) . Tale disposizione 
assume tuttavia un significato piuttosto diverso da quello tradizionale, alla luce 
della citata riforma costituzionale del 2001 e della devoluzione di competenze 
amministrative già attuata alla fine degli anni '90, con le c.d. riforme Bassanini22. 
Come risultato dei diversi interventi infatti, il Comune appare oggi - secondo  il 
disegno costituzionale in via di progressiva attuazione - destinato a ricoprire un 
ruolo di primaria importanza tra i livelli di governo.
Il ruolo del Sindaco ha certamente subito le conseguenze di tali innovazioni. Il 
capo dell'amministrazione comunale – direttamente eletto dai cittadini dal 199323 
–  è  investito  delle  responsabilità  derivanti  delle  nuove  funzioni  attribuite  al 
Comune dalla Costituzione e dalle leggi. 
Ma è anche il Sindaco – ufficiale di governo a vedere oggi modificato il proprio 
ruolo.
Le funzioni di competenza statale tradizionalmente esercitate dai Comuni – che 
si affiancano a quelle proprie dell'Ente - sono da sempre riservate al Sindaco. 
Oggi  è  l'art.  54  del  T.U.E.L.  ad  attribuirgli  in  via  generale  –  in  qualità  di 
“ufficiale di governo” - la “sovrintendenza” sulle funzioni di competenza statale.
20 art. 118 Cost., come modificato dalla l. cost. 18 ottobre 2001 n.3; tale disposizione  costituisce “una 
delle maggiori innovazioni contenute nella riforma costituzionale” secondo F. STADERINI,  op. cit.  
sup., p. 64.
21 l. 8 giugno 1990, n. 142. Legge sull'ordinamento delle autonomie locali.
22 v.  art.  1  l.  31  marzo  1997,  n.  59,  che  conferisce  a  Regioni  ed  enti  locali  “tutte”  le  funzioni 
amministrative,  precedentemente  esercitate  “da  qualunque  organo  dello  Stato”,  che  siano 
“localizzabili nei rispettivi territori”.
23 l. 25 marzo 1993, n. 81. L'elezione diretta determina la nascita di una nuova “figura carismatica del 
primo cittadino”,  al  quale la  cittadinanza rivolge nuove domande,  a  cominciare  da  quella  di  una 
maggiore “sicurezza urbana”: si veda M. GIOVANNETTI, in AA.VV., Oltre le ordinanza. I Sindaci e  
la sicurezza urbana, 2009, pubblicato da A.N.C.I. e Fondazione Cittalia su www.anci.it. 
11
E  proprio  su  tali  funzioni  è  intervenuta  la  recente  riforma  realizzata  con  il 
decreto-legge 23 maggio 2008 n. 92, convertito con mod. in l. 24 luglio 2008 
n.125 (c.d. “decreto sicurezza 2008”).
5. Il “decreto sicurezza 2008”;
Il  provvedimento  contiene  disposizioni  piuttosto  eterogenee  in  materia  di 
sicurezza  pubblica:  dall'istituzione  di  nuove  fattispecie  di  reato  e  circostanze 
aggravanti, alla modifica di norme processuali, fino alla possibilità di impiego 
delle Forze Armate per compiti di ordine pubblico. A livello di sistema, tuttavia, 
l'innovazione più significativa introdotta dal “decreto sicurezza” è certamente la 
sostituzione integrale del citato art. 54 T.U.E.L, che appare in grado di produrre 
una significativa  trasformazione del ruolo del Sindaco-ufficiale di Governo.
Per cogliere la portata di tale trasformazione, è utile un rapido confronto fra il 
testo previgente e quello attuale dell'art. 54.
Testo previgente
Articolo 54 - Attribuzioni del Sindaco nei servizi di competenza statale 
1. Il Sindaco, quale ufficiale del Governo, sovraintende:
a)  alla  tenuta  dei  registri  di  stato  civile  e  di  popolazione  ed  agli  adempimenti 
demandatigli dalle leggi in materia elettorale, di leva militare e di statistica; 
b) alla emanazione degli  atti che gli  sono attribuiti  dalle leggi e dai regolamenti in 
materia di ordine e di sicurezza pubblica; 
c)  allo  svolgimento,  in  materia  di  pubblica  sicurezza e  di  polizia  giudiziaria,  delle 
funzioni affidategli dalla legge; 
d) alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l'ordine pubblico, 
informandone il Prefetto. 
2. Il Sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei 
princìpi generali dell'ordinamento giuridico, provvedimenti contingibili e urgenti al fine 
di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini; per 
l'esecuzione dei  relativi  ordini  può richiedere  al  Prefetto,  ove occorra,  l'assistenza 
della forza pubblica. 
3. In casi di emergenza, connessi con il traffico e/o con l'inquinamento atmosferico o 
acustico, ovvero quando a causa di circostanze straordinarie si verifichino particolari 
12
necessità dell'utenza, il Sindaco può modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei 
pubblici  esercizi  e  dei  servizi  pubblici,  nonché,  d'intesa  con  i  responsabili 
territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli  orari di apertura al 
pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, adottando i provvedimenti di cui al 
comma 2. 
4. Se l'ordinanza adottata ai sensi del comma 2 è rivolta a persone determinate e 
queste  non  ottemperano  all'ordine  impartito,  il  Sindaco  può  provvedere  d'ufficio  a 
spese degli interessati, senza pregiudizio dell'azione penale per i reati in cui fossero 
incorsi. 
5. Chi sostituisce il Sindaco esercita anche le funzioni di cui al presente articolo. 
6. Nell'ambito dei servizi di cui al presente articolo, il Prefetto può disporre ispezioni 
per accertare il regolare funzionamento dei servizi stessi nonché per l'acquisizione di 
dati e notizie interessanti altri servizi di carattere generale. 
7. Nelle materie previste dalle lettere a), b), c) e d) del comma 1, nonché dall'articolo 
14, il  Sindaco,  previa  comunicazione  al  Prefetto,  può  delegare  l'esercizio  delle 
funzioni ivi indicate al presidente del consiglio circoscrizionale; ove non siano costituiti 
gli  organi  di  decentramento  comunale,  il  Sindaco  può  conferire  la  delega  ad  un 
consigliere comunale per l'esercizio delle funzioni nei quartieri e nelle frazioni. 
8.  Ove il  Sindaco  o  chi  ne  esercita  le  funzioni  non  adempia  ai  compiti  di  cui  al 
presente articolo, il Prefetto può nominare un commissario per l'adempimento delle 
funzioni stesse. 
9. Alle spese per il commissario provvede l'ente interessato. 
10. Ove il Sindaco non adotti i provvedimenti di cui al comma 2, il Prefetto provvede 
con propria ordinanza.
Testo vigente
Articolo 54 - Attribuzioni del Sindaco nelle funzioni di competenza statale. 
1. Il Sindaco, quale ufficiale del Governo, sovrintende:
a)  all'emanazione degli  atti  che gli  sono attribuiti  dalla  legge e dai  regolamenti  in 
materia di ordine e sicurezza pubblica;
b)  allo  svolgimento  delle  funzioni  affidategli  dalla  legge  in  materia  di  pubblica 
sicurezza e di polizia giudiziaria;
c) alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l'ordine pubblico, 
informandone preventivamente il Prefetto.
2. Il Sindaco, nell'esercizio delle funzioni di cui al comma 1, concorre ad assicurare 
anche la cooperazione della polizia locale con le forze di polizia statali,  nell'ambito 
delle direttive di coordinamento impartite dal Ministro dell'interno – Autorita' nazionale 
di pubblica sicurezza.
3. Il Sindaco, quale ufficiale del Governo, sovrintende, altresì, alla tenuta dei registri di 
13
stato civile e di popolazione e agli adempimenti demandatigli dalle leggi in materia 
elettorale, di leva militare e di statistica.
4.  Il  Sindaco,  quale ufficiale  del  Governo,  adotta con atto motivato provvedimenti, 
anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di 
prevenire  e  di  eliminare  gravi  pericoli  che  minacciano  l'  incolumità'  pubblica  e  la 
sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente 
comunicati  al  Prefetto  anche  ai  fini  della  predisposizione  degli  strumenti  ritenuti 
necessari alla loro attuazione.
4-bis. Con decreto del Ministro dell'Interno è disciplinato l'ambito di applicazione delle 
disposizioni di cui ai commi 1 e 4 anche con riferimento alle definizioni relative alla 
incolumità pubblica e alla sicurezza urbana.
5. Qualora i provvedimenti adottati dai Sindaci ai sensi dei commi 1 e 4 comportino 
conseguenze sull'ordinata convivenza delle popolazioni dei comuni contigui o limitrofi, 
il  Prefetto  indice  un'apposita  conferenza  alla  quale  prendono  parte  i  Sindaci 
interessati, il presidente della provincia e, qualora ritenuto opportuno, soggetti pubblici 
e privati dell'ambito territoriale interessato dall'intervento.
5.bis Il Sindaco segnala alle competenti autorità, giudiziaria o di pubblica sicurezza, la 
condizione  irregolare  dello  straniero  o  del  cittadino  appartenente  ad  uno  Stato 
membro  dell'Unione  Europea,  per  la  eventuale  adozione  di  provvedimenti  di 
espulsione o di allontanamento dal territorio dello Stato.
6. In casi di emergenza, connessi con il traffico o con l'inquinamento atmosferico o 
acustico, ovvero quando a causa di circostanze straordinarie si verifichino particolari 
necessita' dell'utenza o per motivi di sicurezza urbana, il Sindaco può modificare gli 
orari degli  esercizi commerciali,  dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici,  nonché, 
d'intesa  con  i  responsabili  territorialmente  competenti  delle  amministrazioni 
interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, 
adottando i provvedimenti di cui al comma 4.
7. Se l'ordinanza adottata ai sensi del comma 4 e' rivolta a persone determinate e 
queste  non ottemperano all'ordine  impartito,  il  Sindaco può provvedere  d'ufficio  a 
spese degli interessati, senza pregiudizio dell'azione penale per i reati in cui siano 
incorsi.
8. Chi sostituisce il Sindaco esercita anche le funzioni di cui al presente articolo.
9.  Nell'ambito  delle  funzioni  di  cui  al  presente  articolo,  il  Prefetto  può  disporre 
ispezioni  per  accertare  il  regolare  svolgimento  dei  compiti  affidati,  nonché  per 
l'acquisizione di dati e notizie interessanti altri servizi di carattere generale.
10. Nelle materie previste dai commi 1 e 3, nonché dall'articolo 14, il Sindaco, previa 
comunicazione  al  Prefetto,  puo'  delegare  l'esercizio  delle  funzioni  ivi  indicate  al 
presidente  del  consiglio  circoscrizionale;  ove  non  siano  costituiti  gli  organi  di 
decentramento  comunale,  il  Sindaco  può  conferire  la  delega  a  un  consigliere 
comunale per l'esercizio delle funzioni nei quartieri e nelle frazioni.
11. Nelle fattispecie di cui ai commi 1, 3 e 4, nel caso di inerzia del Sindaco o del suo 
delegato nell'esercizio delle funzioni previste dal comma 10, il Prefetto può intervenire 
14
con proprio provvedimento.
12. Il Ministro dell'Interno può adottare atti  di indirizzo per l'esercizio delle funzioni 
previste dal presente articolo da parte del Sindaco.
La  prima  differenza  a  catturare  l'attenzione  è  il  diverso  ordine  nel  quale  le 
funzioni  di  competenza  statale  (in  precedenza  denominate  “servizi”)  sono 
elencate.
Alla tenuta dei registri di stato civile sono state significativamente anteposte le 
attribuzioni in materia di sicurezza pubblica.  Ribaditi  i  tradizionali compiti  di 
vigilanza ed il rinvio ai poteri attribuiti dalle leggi di pubblica sicurezza, il testo 
prevede quindi in capo al Sindaco (comma 2) il nuovo compito di concorrere al  
“coordinamento” delle forze di polizia locali con quelle statali, nell'ambito di  
direttive emanate dal ministero dell'Interno.
L'art. 54 prosegue con le tradizionali norme attributive del potere di ordinanza, 
innovate però in almeno due elementi: quello dei presupposti e quello delle fonti.
Il  presupposto  per  l'adozione,  da  parte  del  Sindaco,  dei  provvedimenti 
contingibili  e  urgenti  era  tradizionalmente  la  sussistenza  di  gravi  pericoli  – 
potenziali o in atto - per l'incolumità dei cittadini. La riforma lo ha sostituito con 
i  nuovi  concetti  di  “incolumità  pubblica”  e  “sicurezza  urbana”,  rivelando  la 
volontà di ampliare l'ambito di impiego dei provvedimenti sindacali. 
Meno chiara è l'intenzione rivelata dall'aggiunta della parola “anche24” a seguito 
di “provvedimenti”  (aggiunta operata, peraltro, in sede di conversione in legge). 
La possibilità di adottare provvedimenti “anche contingibili e urgenti” può essere 
logicamente  interpretata  in  un  solo  modo:  come  la  possibilità  di  adottare  – 
sussistendo i medesimi presupposti – provvedimenti di carattere non contingibile 
e urgente per conseguire gli stessi obiettivi. Ma quale categoria di provvedimenti 
individua  allora,  a  contrario,  la  norma?  Provvedimenti  tipici  e  quindi  dal 
24 emendamento del Governo n. 6.1, seduta pomeridiana del 18 giugno 2008. Fonte: A.S. n. 692, su 
www.senato.it.
15
contenuto definito in legge? 
Ciò  appare  poco  probabile,  per  due  distinte  ragioni:  innanzitutto,  il  “decreto 
sicurezza” non ne introduce alcuno, nonostante lo scopo dichiarato di attribuire 
“nuovi  poteri”  ai  Sindaci.  In  secondo luogo,  un riferimento generico a poteri 
tipici è già presente (nel testo attuale come in quello abrogato) nel comma primo 
dell'art. 54, che prevede tra i compiti del Sindaco l'adozione di “atti [...] attribuiti 
dalle leggi e dai regolamenti in materia di ordine e di sicurezza pubblica”.
E' ipotizzabile, in alternativa, che la parola “anche” sia riferita al significato a-
tecnico  degli  aggettivi  “contingibile  e  urgente”,  e  riveli  quindi  la  volontà  di 
attribuire ai Sindaci il potere emanare ordinanze di carattere non-temporaneo25, e 
forse anche normativo, data la frequenza con la quale (come si vedrà in seguito) 
il giudice amministrativo ha annullato provvedimenti sindacali  ex art.54  proprio 
in ragione della loro natura permanente.
Questa seconda ipotesi apre però serissime questioni di legittimità, in quanto la 
compatibilità del potere di ordinanza con il principio costituzionale di legalità è 
stata da sempre fondata sul carattere eccezionale e temporaneo dei provvedimenti 
in virtù di esso adottabili26.
25  il  Servizio studi  del  Senato della Repubblica ha prodotto,  in occasione della seconda lettura del 
disegno di legge di conversione (A.S. n. 692-B), una “scheda di lettura” ad ausilio dei componenti 
dell'Assemblea  (dossier  n.  33,  luglio  2008,  disponibile  su  www.senato.it)  nella  quale, 
significativamente, si legge (p. 92): <<Il comma 4 novellato amplia il potere del Sindaco di emanare 
ordinanze contingibili  e urgenti [...]  A questo potere  viene aggiunta una competenza per così dire 
“ordinaria” ad  adottare  provvedimenti  con le  medesime finalità.  Il  termine “anche”  [...]  chiarisce 
infatti che i provvedimenti di cui si parla possono anche non rientrare tra quelli contingibili e urgenti, i 
cui presupposti e limiti sono stati definiti dalla giurisprudenza nel corso degli anni [...].>>. E ancora, 
(p. 94): <<L'estensione e i limiti del potere del Sindaco [...] non sono più precisamente individuati nel 
testo in esame, ma da un successivo atto di natura non legislativa [...]  Si osserva che il testo non 
precisa  se  il  decreto  ministeriale  in  oggetto  ha  natura  regolamentare>>.  Il  Ministro  dell'Interno 
adotterà poi un decreto (D.M. 5 agosto 2008) di natura non regolamentare (T.A.R. Lazio, Sez. II, n. 
12222/2008).  Sembra  evidente  l'intento  di  svincolare  i  Sindaci  dai  limiti  individuati  dalla 
giurisprudenza per le ordinanze contingibili  e urgenti attribuendo poteri  “ordinari”,  cioè nominati. 
Tuttavia, il D.M. citato non sembra introdurre significative innovazioni, lasciando così le attribuzioni 
del Sindaco nell'orbita del potere di ordinanza. Il punto sarà analizzato in modo approfondito nel Cap. 
II.
26 il problema della legittimità delle ordinanze dagli  effetti  non-temporanee è attualmente oggetto di 
attenzione da parte della giurisprudenza (v. Cap. I., par. 2.4). La riforma introdotta con il “decreto 
sicurezza  2008”  ne  ha  accentuato  la  rilevanza,  portando  all'adozione  di  ordinanze  dal  carattere 
dichiaratamente normativo e non temporaneo: si v. (p. 21) lo studio Oltre le ordinanza. I Sindaci e la  
sicurezza urbana, pubblicato (2009) da A.N.C.I. e Fondazione Cittalia, e disponibile su www.anci.it. 
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Sotto  il  profilo  delle  fonti,  il  comma  4-bis  –  aggiunto  anch'esso  in  sede  di 
conversione  –  demanda  ad  un  decreto  ministeriale  il  compito  di  disciplinare 
“l'ambito di applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 4”, nonché quello 
di definire le nozioni di “incolumità pubblica” e “sicurezza urbana”. La scelta di 
affidare tale funzione ad una fonte di rango sub-legislativo appare discutibile, 
vista  la  centralità  delle  due  nozioni  ai  fini  del  sindacato  di  legittimità  dei 
provvedimenti.  Evidentemente,  è  stata  ritenuta  indispensabile  la  possibilità  di 
modificare il loro contenuto sulla base dell'esperienza, e preferibile non lasciare 
ai soli giudici il compito di attribuirvi significato.
Il successivo comma 5-bis introduce poi l'obbligo per il Sindaco di  “segnala[re] 
alle  competenti  autorità,  giudiziaria  o  di  pubblica  sicurezza,  la  condizione 
irregolare  dello  straniero  o  del  cittadino  appartenente  ad  uno  Stato  membro 
dell'Unione Europea, per la eventuale adozione di provvedimenti di espulsione o 
di allontanamento dal territorio dello Stato”.
Difficile comprendere se esso configuri in capo alle amministrazioni comunali 
l'obbligo di creare strutture – veri e propri uffici – per la ricerca e/o raccolta di 
informazioni sullo stato di irregolarità degli stranieri presenti sul loro territorio. 
La  sua  concreta  attuazione   -  della  quale  esistono  già  i  primi  esempi27 - 
consentirà probabilmente di fare chiarezza in merito.
Il ruolo di coordinamento del Ministro dell'Interno è ribadito infine dall'ultimo 
comma dell'art.  54,  che dispone: “Il  Ministro  dell'Interno può adottare  atti  di 
indirizzo per l'esercizio delle funzioni previste dal presente articolo da parte del 
Sindaco”.
Il  quadro  appare  dunque  innovato,  anche  se  solo  con  il  tempo  potrà  essere 
27 secondo  il  quotidiano  Libero (2  settembre  2008,  pag.  12),  il  Comune di  Cantù  (Como)  avrebbe 
istituito un “numero verde” e un apposito ufficio presso la propria Polizia Municipale per raccogliere 
le denunce dei  cittadini in merito alla presenza di clandestini sul territorio comunale.  Tale ufficio 
risulta essere stato istituito in virtù in una deliberazione della Giunta Comunale che si richiama alle 
innovazioni  apportate  al  T.U.E.L.  dal  “decreto sicurezza”,  sia  pure  con  la  ambigua  formulazione 
“considerato che ai Sindaci sono state attribuite ulteriori competenze in materia di sicurezza urbana”. 
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definita  la  nuova  posizione  assunta  dai  Sindaci  nel  complesso  sistema  delle 
istituzioni alle quali sono affidate funzioni di pubblica sicurezza. 
Molto  dipenderà,  probabilmente,  dall'azione del  Ministero dell'Interno  e  delle 
Prefetture nella funzione di coordinamento prima delineata. 
Al Ministero la legge riserva infatti due compiti essenziali: 
1) tratteggiare gli ambiti di intervento dei provvedimenti sindacali e definire 
la  condizione  di  “sicurezza  urbana”  da  perseguire  (tramite  il  decreto 
ministeriale di cui al comma 4-bis dell'art. 54);
2) emanare non ben specificati “atti di indirizzo” (ultimo comma).
Ai Prefetti spetta invece il compito di intervenire in caso di inerzia dei Sindaci 
(comma  11),  nonché  “qualora  i  provvedimenti  adottati  [...]  comportino 
conseguenze sull'ordinata convivenza delle popolazioni dei Comuni contigui o 
limitrofi”,  nel  qual  caso  “il  Prefetto  indice  un'apposita  conferenza  alla  quale 
prendono  parte  i  Sindaci  interessati,  il  Presidente  della  Provincia  e,  qualora 
ritenuto opportuno, soggetti pubblici e privati dell'ambito territoriale interessato 
dall'intervento”.
Ma proprio su questo punto – il  coordinamento a livello centrale delle nuove 
funzioni – si  registrano alcuni segnali  di  incertezza  da parte di  Parlamento e 
Governo. 
Basti osservare che il testo originale del decreto-sicurezza (d.l. 23 maggio 2008 
n. 92) prevedeva la possibilità  del tutto inedita di un intervento  autonomo dei 
Prefetti, senza il presupposto dell'inerzia del Sindaco28. Possibilità eliminata in 
sede di conversione.
28 nel  testo  originale  del  decreto-legge,  il  nuovo art.  54  comma 11  del  T.U.E.L.  disponeva:  “Nelle 
fattispecie  di  cui  ai  commi  1,  3  e  4,  anche nel  caso  di  inerzia  del  Sindaco  o  del  suo  delegato 
nell'esercizio  delle  funzioni  previste  dal  comma  10,  il  Prefetto  puo'  intervenire  con  proprio 
provvedimento”.  La  parola  “anche”  è  stata  soppressa  in  sede  di  conversione  (seconda  lettura  al 
Senato)  su  emendamento  n.  6.733  a  firma  BRICOLO,  BODEGA,  DIVINA,  MAURO, 
MAZZATORTA, VALLARDI, del gruppo Lega Nord Padania (v. allegato A al resoconto stenografico 
della seduta n. 23 del 18/06/2008, su www.senato.it).
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