Il potere dei referendum: fra democrazia diretta e rappresentativa. Il caso del referendum sulla fecondazione umana assistita.

 6
referendum costituzionale, indetto per il 25 e il 26 giugno, di 
significati che andavano di gran lunga oltre la consultazione 
popolare sul quel particolare tema. Il clima era di grande attesa 
e il giorno seguente la chiusura dei seggi, dalle pagine dei 
maggiori giornali, esperti e direttori s’interrogavano sui 
risultati. Sia nei titoli che nei commenti si è parlato di “spallata 
mancata” a causa della “valanga di no”
 4
, mentre le cronache 
erano piene di reazioni dei vincitori e degli sconfitti, contornati 
dai risvolti sulla politica nazionale.  
Può un referendum delegittimare un governo 
liberamente scelto e spingere a riconfigurarne i confini e gli 
equilibri? Davvero lo strumento politico del referendum ha 
questo “potere”, seppur nel contesto di una democrazia 
rappresentativa, dove il governo del popolo si attua attraverso 
la mediazione, la rappresentanza? E qual è il rovescio della 
medaglia di un sistema politico incalzato dalla democrazia 
diretta?  Di questi interrogativi è fatta la prospettiva alla base di 
questo lavoro di tesi. 
 
                                                 
4
 Si vedano a questo proposito gli editoriali di: Massimo Giannini, La rivincita 
mancata, in “la Repubblica” del 30 maggio 2006 e Ezio Mauro, La sconfitta del 
progetto populista, in “la Repubblica” del 27 giugno 2006. 
 7
Il primo referendum abrogativo della storia della 
Repubblica italiana, datato 1974, era posto sul tema del 
divorzio, nel tentativo di abrogarlo dopo l’approvazione
5
. Si 
trattava del banco di prova dell’istituto referendario, 
accantonato per «ben ventidue anni e cinque legislature»
6
. E già 
in quell’occasione, «l’istituto del referendum fuoriusciva dal 
solco lineare, ma evidentemente non sufficientemente 
profondo, al cui interno era stato collocato dalla dottrina 
costituzionalista»
7
. 
Da quel momento in poi, la crescita anche solo nel 
numero delle tornate referendarie è stata incessante e agli 
elettori sono stati proposti anche “pacchetti” da 8 e 12
8
 quesiti. 
Il ricorso sempre più frequente allo strumento politico del 
referendum, trova riscontro nella definizione di Marcello 
Fedele: democrazia referendaria.   
                                                 
5
 Il fronte antidivorzista guidato dalla Dc voleva servirsi del referendum 
abrogativo per eliminare, dopo averlo approvato, l’odiato divorzio. 
6
 Marcello Fedele, Democrazia referendaria, L'Italia dal primato dei partiti al trionfo 
dell'opinione pubblica,  Donzelli, Roma, 1994.  
7
 Ibidem. 
8
 Il 18 e 19 aprile 1993 il pacchetto di referendum riguardava: controlli ambientali, 
stupefacenti, finanziamento ai partiti, casse di risparmio, partecipazioni statali, 
leggi elettorali al senato, ministero dell’agricoltura, ministero del turismo e 
spettacolo.  
L’11 giugno 1995 si è votato sul pacchetto di referendum: rappresentanze sindacali, 
pubblico impiego, soggiorno cautelare, privatizzazione Rai, autorizzazione 
commercio, orario degli esercizi commerciali, contributi sindacali, legge elettorale 
per piccoli comuni, concessioni per la radiodiffusione televisiva, interruzioni 
pubblicitarie, modifica del tetto massimo di raccolta pubblicitaria delle televisioni 
private. 
 8
Come se con quel primo referendum si fosse 
“disinnescata la sicura” di una forza anti-sistema imponente, 
dati i delicati equilibri, tra partiti e società civile e tra 
democrazia rappresentativa e democrazia diretta; e questa 
avesse cominciato a seguire un percorso suo intrecciato con 
quello del sistema, volto a influenzarlo. 
L’eco delle perplessità e dei dubbi, se non anche delle 
paure per le “derive plebiscitarie” dell’utilizzo dello strumento 
politico del referendum a partire dall’Assemblea costituente, fa 
da sfondo alla prima parte dell’analisi, la quale si dirama verso 
gli aspetti normativi entro cui, per i motivi sopraindicati, il 
referendum è stato racchiuso. Gli articoli che disciplinano il 
referendum non sono esenti da imperfezioni, quindi è d’obbligo 
tracciarle e soffermarsi sul soggetto dell’iter referendario che 
più ha svolto un’azione di supplenza: la Corte costituzionale. 
Proprio la Corte, con il suo inappellabile giudizio di 
ammissibilità/inammissibilità, è stata artefice del realizzarsi o 
meno di una richiesta in referendum, uno sbarramento nel 
percorso dalla richiesta al seggio elettorale, un argine alla 
distorsione della democrazia rappresentativa. 
 9
In apertura si circoscrive, dunque, il terreno d’analisi alla 
forma di referendum abrogativa. La seconda parte guarda agli 
aspetti più politologici di questi 62 referendum abrogativi 
sottoposti agli elettori nel periodo fra il 1974 e il 2005, e 
concentrati nella seconda metà di questo arco di tempo.  
L’Italia è uno dei paesi con il più alto tasso di 
consultazioni referendarie, accompagnata da Svizzera e 
California
9
. L’incremento del ricorso al referendum è una 
novità, dato che «la genesi delle consultazioni referendarie in 
Italia si configura come un processo frammentato e disperso, 
l’istituzionalizzazione assume invece i tratti di un processo più 
unitario e concentrato»
10
. Lo sguardo degli addetti ai lavori su 
questa problematica, segue una tassonomia dai più critici nei 
confronti della democrazia diretta e del referendum, a chi ne ha 
fatto un vero e proprio vessillo della partecipazione politica 
popolare. Ma, per avere un quadro chiaro sui referendum, è 
necessario soffermarsi sugli attori principali di uno strumento 
di democrazia diretta che è pur sempre immerso in logiche 
                                                 
9
 Per ulteriori approfondimenti si rimanda a  Pier Vincenzo Uleri, Referendum e 
democrazia. Una prospettiva comparata, Il Mulino, Bologna, 2003; e Butler David e 
Ranney Austin Referendum A Comparative Study of Pratice and Theory, 
Washington, D.C., London, American Enterprise fro Public Policy Research, 1978. 
10
 Ibidem. 
 10
rappresentative: i partiti.  La sfiducia verso questi attori del 
sistema politico, nella fase post-tangentopoli, ha accompagnato 
l’incremento delle tornate referendarie che, dopo una grande 
risposta in termini di partecipazione popolare, ha subito un 
declino che ha toccato il minimo con il 25,9% dei votanti nel 
2005
11
, ben lontano dall’87% di votanti raccolti dal referendum 
abrogativo sul divorzio del 1974.  
Il pacchetto di 12 referendum proposti nel 1995 è stato 
l’ultimo a raggiungere la soglia del quorum. Ciò significa che le 
consultazioni popolari degli ultimi dodici anni sono state 
invalidate da una affluenza alle urne non sufficiente.  
L’ultimo referendum abrogativo in ordine di tempo è 
stato quello sulla procreazione medicalmente assistita del 2005. Un 
tema controverso, verso cui l’opinione pubblica avrebbe dovuto 
avere un interesse acceso e individuale. Anch’esso fermatosi 
sotto la soglia utile all’abrogazione parziale della legge 40. 
Un’affluenza decisamente scarsa, quella del 25,9%, se si 
considera che la legge dal 2001 allarga la possibilità di 
                                                 
11
 Il 12 e 13 giugno 2005 quattro quesiti sulla Procreazione medicalmente assistita: 
limite alla ricerca clinica e sperimentale sugli embrioni, norme sui limiti all'accesso, 
norme sulle finalità, sui diritti dei soggetti coinvolti e sui limiti all'accesso, divieto 
di fecondazione eterologa. Fonte Ministero dell’Interno. 
 11
esprimere il proprio voto anche agli italiani residenti 
all’estero
12
. 
Nell’ultima parte di questo lavoro, tutti i punti trattati nei 
paragrafi precedenti verranno calati nello specifico di questo 
referendum. Del caso empirico saranno vagliati: il quesito, i 
passi che hanno portato la legge 40 ad essere oggetto di 
consultazione popolare, i risultati e le implicazioni. I quattro 
quesiti referendari per l’abrogazione parziale della legge 40 si 
intrecciano indissolubilmente con un ampio spettro di 
problematiche etico-scientifiche; non solo,  con il destino dei 
referendum stessi. L’interpretazione dei risultati del 
referendum e il cammino dei referendum percorrono lo stesso 
binario ed è inevitabile accostarli per trarre le dovute 
conclusioni e spunti di riflessione.  
 
                                                 
12
 Con la legge 459 del 2001 “Norme per l'esercizio del diritto di voto dei cittadini 
italiani residenti all' estero” gli italiani residenti all’estero hanno la possibilità, 
rivolgendosi al consolato, di esprimere il proprio voto sui referendum che si 
svolgono in patria. Per ulteriori informazioni in appendice le lettere informative 
del Ministero degli Interni.  
 12
1. 
LO STRUMENTO DEL REFERENDUM IN ITALIA 
 
«Noi non abbiamo una democrazia 
diretta, abbiamo una democrazia 
mediata. La sovranità è nel popolo. Su 
questo non esiste discussione né 
incertezza. Ritenere che, mentre esiste 
un Parlamento legittimamente eletto, la 
sovranità sia ancora nel popolo, vuol 
dire sovvertire i concetti costituzionali. 
Vuol dire mescolare malamente una 
democrazia, mediata dal Parlamento, 
con una democrazia diretta».  
                             Oscar Luigi 
Scalfaro 
 
           1.1   Timori e cautele dei padri costituenti 
             Nel Palazzo di Montecitorio, il 25 giugno 1946 si riunì 
per la prima volta l’Assemblea costituente. Sulle spalle dei 75 
padri fondatori presieduti dall’Onorevole Giuseppe Saragat il 
compito di redigere la Carta Costituzionale di un paese segnato 
da vent’anni di totalitarismo culminati nella seconda Guerra 
Mondiale. Dal 21 dicembre 1946 al 22 gennaio 1947 il dibattito, 
peraltro animato,  riguardò il referendum, lo strumento politico 
che aveva sancito la fine della Monarchia e l’inizio della 
Repubblica
13
 che l’Assemblea aveva il compito di strutturare. 
                                                 
13
 Referendum istituzionale del 2 giugno 1946. 
 13
Le scelte in merito si rivelarono difficili. Sebbene la  Repubblica 
fosse figlia proprio di un referendum, i padri costituenti 
mostravano cautela nei confronti del coinvolgimento diretto del 
popolo nelle decisioni politiche. Guardavano con timore gli 
effetti destabilizzanti del referendum sulla vita politica italiana, 
e dovendolo introdurre nella Costituzione repubblicana, 
cercarono di limitarne il più possibile l’uso. La scelta ricadde su 
quella modalità di referendum a minor tasso di rischio: il 
referendum abrogativo ad iniziativa popolare.  
Venne negato, a questo strumento di democrazia 
diretta
14
, la qualificazione di mezzo alternativo e sostitutivo del 
processo di formazione della legge proprio del sistema 
rappresentativo. I legislatori decisero di introdurre un elemento 
di modernità e garanzia alla nascente democrazia, ma l’azione 
principale fu quella di ridimensionare le iniziative di 
democrazia diretta. Il ricorso al referendum, negli intenti dei 
costituenti, doveva verificarsi in via del tutto eccezionale: 
«nulla era più lontano dalle loro concezioni che un sistema 
incalzato continuamente da ondate intermittenti di istanze 
                                                 
14
 Accanto al referendum il nostro ordinamento prevede altri due istituti di 
democrazia diretta: l’iniziativa popolare delle leggi (articolo 71) e la petizione 
popolare (articolo 50). 
 14
referendarie»
15
. L’azione fu essenzialmente quella di 
circoscrivere la potenziale area d’azione del referendum, 
rimandando alle successive elezioni e al futuro governo in 
carica di legiferare in merito.  
Difatti, la legge per l’attuazione del referendum venne 
approvata solo il 25 maggio 1970, e fu in quell’occasione che il 
referendum divenne, da ipotesi, realtà.  Le lacune legislative 
non furono evidenti nel breve tempo perché il referendum 
rimase «in un cassetto»
16
 fino al 1974,  momento in cui si decise 
per la consultazione popolare sul tema del divorzio. Negli anni 
successivi, e nelle successive tornate referendarie sempre più 
incalzanti
17
, fu la Corte costituzionale ad assumersi l’onere di 
sopperire alle mancanze della legge, permettendo, o in alcuni 
casi mettendo un freno, al ricorso a questo strumento. La Corte è 
un organo fondamentale nel sistema di garanzie previsto dalla 
nostra Costituzione
18
, con un compito particolare: è garante e 
                                                 
15
 Anna Chimenti, Storia dei referendum dal divorzio alla riforma elettorale,  Laterza, 
Roma Bari, 1999, pag. 18. 
16
 Ibidem,  pag 22. 
17
  Cfr  Pier Vincenzo Uleri, Referendum e democrazia. Una prospettiva comparata, Il 
Mulino, Bologna, 2003. 
18
 Tratto da: Titolo VI Garanzie Costituzionali Sezione I della Costituzione Italiana 
è composta da quindici giudici nominati per un terzo dal Presidente della 
Repubblica, per un terzo dal Parlamento in seduta comune e per un terzo dalle 
supreme magistrature ordinaria e amministrative. I giudici della Corte 
costituzionale sono scelti fra magistrati delle giurisdizioni superiori, i professori 
 15
supervisore del rispetto della Costituzione da parte di tutti, 
Parlamento compreso
19
. La stagione che ha visto la Corte come 
principale protagonista è stata quella dei referendum “a 
raffica”, quella dei Radicali e delle campagne referendarie di 
Marco Pannella. In quel caso, la Corte si è mossa a difesa del 
sistema, sommerso da continue mobilitazioni dell’elettorato, 
riscrivendo, attraverso le sentenze, la disciplina del referendum 
abrogativo
20
. Un vero e proprio ruolo di supplenza rispetto alle 
carenze di una legge che al cospetto delle prime richieste 
referendarie del ’78
21
, «cominciò a fare acqua da tutte le parti»
22
. 
Fra animati dibattiti la Corte abbandonò la linea morbida di 
controllo e confronto con le leggi escluse dall’articolo 75
23
, per 
l’azione di indirizzo e controllo come vero e proprio filtro delle 
richieste di referendum. I Radicali parlarono di “Corte Beretta” 
e considerarono i giudici costituzionali un “plotone di 
                                                                                                                            
ordinari di università in materie giuridiche e gli avvocati dopo vent’anni di 
esercizio.  I giudici sono nominati per nove anni e non possono conseguire un 
nuovo mandato. 
19
 Per ulteriori approfondimenti sull’argomento Alfonso Celotto, La Corte 
Costituzionale, Il Mulino, Bologna,  2004. 
20
 Cfr. Stefano Rodotà, Il referendum e i poteri della Corte, in “la Repubblica”, 26 
maggio 1978. 
21
 Abrogazione della legge Reale, della legge sul finanziamento pubblico dei partiti, 
promosse dai Radicali. 
22
 Anna Chimenti, Storia dei referendum dal divorzio alla riforma elettorale, Op.Cit., pag 
47. 
23
 Non possono essere oggetto di referendum le leggi tributarie e di approvazione 
dei bilanci, la concessione di amnistia e indulto, le leggi di autorizzazione alla 
ratifica dei trattati internazionali. 
 16
esecuzione” dei referendum. Davanti agli attacchi, non solo dei 
Radicali, e le accuse di ingerenza,  l’allora presidente Leonetto 
Amadei rispose:  «La colpa è della legge sul referendum, che 
non dà interpretazioni precise, inequivocabili, su quali 
ammettere e quali no»
24
. Un altro punto su cui la legge risultava 
avere qualche crepa era la precisa definizione degli aggettivi 
“parziale e totale” accanto ad “abrogativo”. I costituzionalisti e 
gli stessi giudici costituzionali si sono interrogati sul significato 
da attribuire a questi due aggettivi inseriti nel primo comma 
dell’articolo 75 della Costituzione. I costituenti avevano escluso 
a priori la forma di referendum propositiva al fine di evitare che 
il popolo potesse interferire nella determinazione dell’indirizzo 
politico. Il referendum parzialmente abrogativo permette però una 
forma particolare di referendum propositivo. Nonostante 
l’obbligo di citare per esteso tutte le parole che si intendono 
abrogare, di fatto tagliando dei frammenti linguistici, si 
propone una legge diversa da quella oggetto di abrogazione. E 
ciò rende i questi quesiti referendari di difficile comprensione
25
. 
Per scongiurare o arginare il pericolo che uno strumento di 
                                                 
24
 Leonetto Amadei, presidente della Corte costituzionale dal 5 marzo ’79 Corte al 
28 giugno 1981, dichiarazioni rilasciate a “Panorama” del 16 febbraio 1981. 
25
 I quattro referendum parzialmente abrogativi proposti per la Legge 40 ne sono 
un esempio; si rimanda al terzo capitolo di questo elaborato. 
 17
democrazia diretta si trasformasse in un distorto strumento di 
democrazia rappresentativa la Corte ha stabilito per i quesiti 
referendari dei requisiti di ammissibilità-inammissimilità: 
chiarezza, univocità e omogeneità. Ciò significa che le proposte 
referendarie per arrivare alle urne devono avere pieno rispetto 
delle prescrizioni della Costituzione italiana, essere 
comprensibili e possedere una “matrice razionalmente 
unitaria”. Probabilmente, questi tre “semplici” criteri non 
riescono a dar conto dell’importanza rivestita dalla Corte 
costituzionale in materia di referendum. Numerose sono state 
le richieste presentate dai comitati promotori che si sono 
incagliate in questa fase e non sono mai arrivate alla 
consultazione popolare
26
. Un esempio in cifre sarà in tal senso 
esplicativo: prendendo in considerazione il periodo fra il 
referendum sul divorzio del ’74 e  quello sul sistema elettorale 
alla Camera dei deputati del ’99 su un totale di  96 proposte 
presentate, la Corte ne ha giudicate 53 ammissibili e 43 
inammissibili. Queste 43 richieste non sono mai passate alle fasi 
successive per diventare vera e propria consultazione popolare: 
referendum.  
                                                 
26
 Per ulteriori approfondimenti sull’iter referendario si rimanda al 3° paragrafo di questo 
capitolo.