Il Piano integrato di attività ed organizzazione negli enti locali

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La qualità dell’azione amministrativa e la sua semplificazione  
 
La prima, la terza e la quarta finalità costituiscono un tratto tipico della legislazione sulle P.A. o per 
meglio dire delle norme che, a partire dal c.d. rapporto Giannini del 1979
23
, il legislatore ha 
ripetutamente dettato per migliorare la qualità dell’attività amministrativa e dei servizi erogati ai 
cittadini. 
Siamo in presenza di una lunga serie di disposizioni:  le previsioni legate alla c.d. privatizzazione del 
rapporto di lavoro
24
; le c.d. leggi Bassanini del periodo 1997 – 2001, con la c.d. seconda 
privatizzazione del rapporto di lavoro
25
, l’introduzione dell’autocertificazione e la semplificazione 
delle attività amministrative; la legge c.d. Frattini del 2002
26
, con il tentativo di introduzione su larga 
scala del c.d. “spoil system”; la legge c.d. Brunetta del 2009
27
, con la c.d. ripubblicizzazione del 
rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici e la valutazione del merito; la legge c.d. Madia
28
, che limita 
la c.d. ripubblicizzazione e le norme sul merito; infine, le nuove leggi c.d.  Brunetta, che modificano 
le regole sulle assunzioni, introducono strumenti per l’attuazione del PNRR e scommettono sulla 
valorizzazione del personale pubblico. 
Tutto questo percorso ha avuto alla base il convincimento che uno dei fattori, che pesano 
negativamente sullo sviluppo del nostro paese, è costituito dalla constatazione che, nel rapporto costi 
benefici dell’attività delle PA, i costi superano i risultati positivi, per cui il miglioramento di questi 
esiti costituisce priorità da perseguire.  
Vi sono, inoltre, ampi margini di semplificazione che devono essere realizzati, anche utilizzando le 
opportunità offerte dalla diffusione degli strumenti informatici e telematici.  
In tempi recenti, proprio in questo senso, vanno le leggi ed i grossi investimenti che, attraverso il 
P.N.R.R si attuano, per una sempre maggiore digitalizzazione della P.A. 
 
23
M.S Giannini, “Rapporto sui principali problemi della amministrazione dello stato” 16 novembre 1979 
https://www.tecnichenormative.it/RapportoGiannini.pdf 
24
 La cosiddetta “privatizzazione” del lavoro pubblico è stata scandita da due fondamentali leggi delega: la legge n. 421 
del 1992, sulla base della quale è stato emanato il D.LGS. n. 29 del 1993, successivamente modificato da due ulteriori 
decreti legislativi, il n. 470 ed il n. 546 del 1993. Tale complesso di norme ha costituito ciò che è stato definito dai giuristi 
“la prima privatizzazione del pubblico impiego 
25
 Per un approfondimento sulla seconda privatizzazione si veda ad esempio D’Antona Massimo “Lavoro pubblico e 
diritto del lavoro: La seconda privatizzazione del pubblico impiego nelle “leggi Bassani” in 
http://www.eticapa.it/eticapa/wp-content/uploads/2017/04/Dottrina_DAntona_La-seconda-privatizzazione.pdf 
26
 La legge, 15 luglio 2002 n. 145, recante “Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio 
di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato” 
27
 decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 ("Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione 
della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni" 
28
 La Legge 124/2015 recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, 
meglio conosciuta come Legge Madia di Riforma della PA da cui è scaturito il D.L.gs. 25.52017, n. 75 che è intervenuto. 
ampiamente sulle norme del D.L.gs. 30.3.2001, n. 165., che può considerarsi il testo unico in cui è confluito l’intero moto 
di riforma del lavoro con le pubbliche amministrazioni denominato, con approssimazione, “privatizzazione”. Il
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Questi spazi di semplificazione vanno perseguiti, tanto con riferimento alle regole procedurali interne, 
delle singole amministrazioni, quanto alle regole che presiedono ai rapporti tra i vari enti e con 
riferimento a quelli intrapresi con i cittadini. 
Con la normativa sul PIAO il legislatore interviene ancora in questa direzione vedendo, in questo 
caso nella programmazione, uno strumento per migliorare la capacità di governo. 
Lo sforzo e la novità di pianificazione integrata, che introduce il PIAO, vogliono andare nella 
direzione di superare la logica compilativa di approccio prevalentemente formalistico a tale 
fondamentale adempimento.   
Lo stesso Consiglio di Stato nel suo primo parere il 506/2021  reso sullo schema di D.P.R (cui al 
comma 5 dell’art. 6 del D.L.80/202) consapevole della novità introdotta e delle difficoltà riscontrabili 
auspica che si attuino specifiche attività di formazione adeguata di personale per introdurre “una 
cultura nuova della programmazione, che possa far evolvere quella di chi oggi redige i singoli piani 
(rectius, sottopiani del Piao) con un approccio che appare prevalentemente formalistico e non result 
oriented”. 
Attraverso il PIAO, il miglioramento della qualità, si persegue con un maggior coordinamento 
dell’attività programmatoria, orientandola alle reali esigenze dell’Ente, nonché, a soddisfare i bisogni 
di tutti i portatori d’interesse, quindi, secondo logiche promotrici di approcci equi ed inclusivi,
29
 che 
non dimentichino nessun soggetto nei confronti dei quali l’Ente è legittimato e tenuto ad intervenire. 
Approcci che devono anche essere sostenibili, nel rispetto degli equilibri complessivi di salubrità 
amministrativa, e caratterizzati anche dall’attenzione alla componente intergenerazionale, per cui le 
politiche attuali non pregiudichino la possibilità di sviluppo e benessere delle generazioni future. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
29
 L’art. 6 al comma 2 lettera e) auspica che le procedure di semplificazione e reingegnerizzazione passino anche 
attraverso la condivisione dell’utenza.
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Il PIAO come strumento di trasparenza e reingegnerizzazione dei processi 
  
La seconda finalità che viene indicata è quella di aumentare la trasparenza delle amministrazioni e 
delle loro attività. 
La trasparenza è un mezzo che serve non solo ad avvicinare il cittadino alle istituzioni che lo 
governano, rendendolo partecipe delle attività messe in atto, ma anche a concorrere al controllo 
sull'andamento delle buone pratiche amministrative, evitando i rischi corruttivi che, spesso, 
colpiscono le pubbliche amministrazioni. 
La trasparenza diviene uno dei principi dell’azione amministrativa con la L.241/90 ed è obiettivo 
assunto come una priorità a partire dalla legge 190/2012, c.d. “Anticorruzione”. 
È questo uno degli strumenti che sono assunti dal legislatore per la prevenzione della corruzione, e 
più in generale, della cattiva amministrazione unitamente all’individuazione delle attività che sono a 
più elevato rischio corruttivo. 
Attraverso la trasparenza si vuole ottenere la finalità di accrescere la conoscibilità delle attività degli 
enti, con ciò introducendo una misura di prevenzione.  
Il legislatore, infatti, ritiene che la previsione di un’ampia possibilità di conoscibilità delle attività 
amministrative costituisca un’efficacie deterrente alla corruzione ed alla cattiva amministrazione o 
c.d. mala gestio.  
Con il Piano integrato si torna a ribadire la centralità di tale scelta legislativa ed il suo carattere 
prioritario. 
Il legislatore, infatti, pone in capo al PIAO il compito di individuare gli strumenti e le fasi, per 
giungere alla piena trasparenza dei risultati e garantire la massima accessibilità degli utenti, con 
particolare riguardo a quelli in stato di maggiore debolezza, inserendo anche nuove modalità per 
esercitare il diritto di accesso reingegnerizzando i processi. 
Attraverso la pianificazione integrata si vuole garantire, nuovi esercizi del diritto di cittadinanza 
amministrativa funzionali a permettere, ai portatori d’interesse, di essere parte attiva del processo di 
realizzazione, monitoraggio e misurazione del livello di raggiungimento dei target, degli obiettivi 
indicati nei documenti di programmazione. 
La quinta e la sesta finalità indicano, in modo esplicito, una priorità  che la normativa degli ultimi 
anni ha assunto più volte
30
: la reingegnerizzazione dei processi. 
 
30
 si pensi alla legge c.d. concretezza del 2019 - Legge 19 giugno 2019, n. 56
14 
 
 
Riguardo alla reingegnerizzazione, riferendoci alle aziende si usa  la formula del Business Process 
Reegineerig (BPR) che viene definita generalmente come: uno strumento che consente di ripensare 
e modificare i flussi di lavoro, per velocizzare il raggiungimento degli obiettivi e ridurre i costi a 
partire da un’attenta analisi dei processi in essere, delle risorse e delle produttività.  
Nell’ambito delle pubbliche amministrazioni, la reingegnerizzazione può essere finalizzata alla 
riduzione dei costi e/o incremento della produttività e alla riduzione dei tempi procedimentali.  
Il processo di reingegnerizzazione deve partire dall’analisi dei processi esistenti, cui seguirà: 
l’individuazione di quelli da ridisegnare, la progettazione dei nuovi flussi di lavoro, l’adozione dei 
nuovi processi ed il monitoraggio dei cambiamenti. 
In questo ambito, costituisce una novità assoluta, la previsione che la reingegnerizzazione dovrà 
riguardare anche il diritto di accesso. 
Evidentemente il legislatore ha registrato, nell’ambito delle PA italiane, carenze nella garanzia di 
questo diritto che, invece, assume rilievo essenziale per le norme.
31
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
31
 Basti pensare alle previsioni dettate dalla L.241/90 che ha introdotto il diritto di accesso c.d. “documentale” e il D.L.gs 
33/2013 che ha introdotto il diritto di accesso civico, con ciò intendendo quello riferito a tutti i documenti e alle 
informazioni che devono necessariamente essere pubblicate sul sito internet dell’ente, a partire dalla pagina 
amministrazione trasparente ed in ultimo dal D.L.gs 97/2016 che ha previsto l’accesso c.d. civico generalizzato, garantito 
in modo assai ampio per finalità di controllo sull’attività delle pubbliche amministrazioni.
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Ambito soggettivo di applicazione  
 
Come previsto al primo comma del D.L. 80/2021, l’adozione del Piano, da un punto di vista 
soggettivo, costituisce obbligo cogente per le pubbliche amministrazioni cui all’art. 1 c.2 del D.lgs. 
n.165/2021
32
, con più di cinquanta dipendenti, con esclusione delle scuole di ogni ordine e grado e 
delle istituzioni educative. 
Tale obbligo non è posto per le pubbliche amministrazioni con meno di cinquanta dipendenti,
33
 per 
le quali, il decreto attuativo del Piano
34
 ha definito modalità semplificate di adozione che tengano 
conto delle ridotte dimensioni.   
La nozione di pubblica amministrazione fornita dal legislatore è stata oggetto di rilevanti critiche.
35
  
L’incertezza dovuta all’assenza una nozione di tipo funzionale, genera profili di equivocità riguardo 
i destinatari tenuti, e non, all’adozione del Piano. 
 La Corte di Giustizia Europea pronunciatasi, in via incidentale, sulla corretta definizione di “pubblica 
amministrazione”, al fine di individuare il corretto ambito applicativo dell’art. 45 T.F.U.E., ha 
delineato una nozione soggettiva da individuarsi sulla base di caratteri funzionali e propri di queste. 
La pubblica amministrazione è l’organismo “incaricato di esercitare pubblici poteri e responsabile 
della tutela degli interessi dello Stato e delle altre collettività pubbliche”.
36
 
Sulla scorta di questo orientamento si potrà attribuire la qualifica di pubblica amministrazione ad altri 
organismi a prescindere dal loro nomen iuris, pertanto, l’elencazione di cui all’art. 1 D.L.gs. 165/2001 
non costituisce un numerus clausus. 
 
32
 “tutte le amministrazioni dello Stato (….)le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le 
Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti 
autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti 
pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario 
nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al 
D.L.gs. 30 luglio 1999, n. 30”. 
33
 L’art. 6 ai commi 1 e 3 ha creato qualche difficoltà per capire con chiarezza il perimetro soggettivo del Piao determinato 
sulla base del numero dei dipendenti di ciascuna amministrazione. Il comma 1 infatti si riferisce ad amministrazioni con 
più di 50 dipendenti mentre il comma 3 parla di amministrazioni con meno di 50 dipendenti. In questo modo rimaneva 
incertezza per le amministrazioni con 50 dipendenti. Con il D.P.R. 81/2022 al comma terzo dell’art.1 a rettificare 
indicando come amministrazioni obbligate alla redazione del Piao quelle con non meno di 50 dipendenti.   
34
 D.M. n.132/2022 art. 6 
35
 V. Cerulli Irelli, Lineamenti del diritto amministrativo, Torino, 2016, pag. 84 e ss. 
36
 Corte Giustizia Europea, sentenza 2.7.1996, causa C-290/94, in eur-lex.europa.eu
16 
 
 
L’orientamento seguito dalla Corte di Giustizia è stato avallato dal Consiglio di Stato, infatti, in sue 
diverse pronunce è stato adottato come criterio per l’attribuzione della qualifica di ente pubblico
37
 e 
di organismo di diritto pubblico.
38
 
La nozione di pubblica amministrazione elaborata dalla Corte di Giustizia, quindi, è 
comparativamente più elastica di quella in uso nell’ordinamento interno.
39
 
ANAC, con suo orientamento del 2 febbraio 2022
40
  ha chiarito alcuni aspetti del perimetro soggettivo 
di applicazione, relativamente alla redazione del PTPC cui alla L.190/2012, onde fugare il dubbio 
che amministrazioni non soggette all’obbligo dell’adozione del PIAO non siano esonerate dagli 
obblighi previsti dalla normativa anticorruzione e le elenca nelle seguenti: 
- gli enti pubblici economici 
- ordini professionali  
- le società in controllo pubblico, escluse le società quotate 
- le associazioni, fondazioni ed enti di diritto privato comunque denominati, anche privi di 
personalità giuridica, in possesso dei requisiti di legge;  
- le Autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione  
-  le scuole di ogni ordine e grado e istituzioni educative. 
Lo stesso Dipartimento della funzione pubblica alla stregua di ANAC ha ribadito “l’obbligatorietà di 
adempimenti amministrativi ormai inutili in ragione dell’assorbimento nel PIAO, ma ancora 
prescritti per le scuole e le istituzioni educative e, in ipotesi, per altre amministrazioni non 
riconducibili al d. lgs. 165 del 2001 ma incluse nell’elenco ISTAT”
41
  
Quindi il previgente impianto normativo sui sistemi di pianificazione continuerà a manifestare i propri 
effetti per tutte quelle amministrazioni non direttamente riconducibili al testo unico del pubblico 
impiego ma che sono incluse all'interno del bilancio consolidato dello Stato ovvero l'elenco annuale 
che produce ISTAT. 
 
 
37
 Cons. St., 11 luglio 2016, n. 3043, in Leggi d’Italia Legale, “Quando un ente viene dalla legge sottoposto a regole di 
diritto pubblico, quell’ente, limitatamente allo svolgimento di quell’attività procedimentalizzata, diviene di regola ente 
pubblico a prescindere dalla sua veste formale” 
38
 Cons. St., 13 settembre 2021, n. 6272, in Leggi d’Italia Legale, ha attribuito all’Istituto per il Credito Sportivo (ICS) la 
qualifica di organismo di diritto pubblico; così anche Cos. St., 7 febbraio 2020, n. 964, in Leggi d’Italia Legale per la 
corretta qualificazione della società per azioni CDP Investimenti SGR; Cons. St., 10 maggio 2021, n. 3621, in Leggi 
d’Italia Legale, per la corretta qualificazione dell’Accademia Italiana Marina Mercantile. 
39
 V. Cerulli Irelli, Lineamenti del diritto amministrativo, cit., pag. 8 
40
 
https://www.anticorruzione.it/documents/91439/120313/Orientamenti+per+la+pianificazione+anticorruzione+e+traspar
enza+2022.pdf/4deceff0-e76e-be0d-c149-0a2cc46cfe61?t=1643818349850 
41
 
https://i2.res.24o.it/pdf2010/Editrice/ILSOLE24ORE/QUOTIDIANI_VERTICALI/Online/_Oggetti_Embedded/Docum
enti/2022/05/26/rela_ill.pdf
17 
 
 
Il mosaico dell’integrazione dei piani contenuti nel PIAO  
 
Il secondo comma dell’art. 6 del D.L..80/2021 costituisce per molti aspetti il cuore della scelta 
legislativa dettando i contenuti e definendo le caratteristiche del PIAO. 
In questo paragrafo si dà un’illustrazione esemplificativa di quello che è il dettato normativo, 
calandolo nella realtà degli enti locali evidenziandone in un’ottica molto pratica gli strumenti 
assorbiti, quelli che potenzialmente possono esserlo, nonché tutti gli adempimenti che il testo 
normativo già raccorda con tale piano e quelli che si dovranno raccordare, se non in prima 
applicazione, sicuramente nei vari aggiornamenti. 
Va, infatti, sicuramente premesso che il Piano integrato non debba considerarsi come uno strumento 
finito e completo ma  in divenire e passibile di  ampliamento. Secondo quanto suggerito dal Consiglio 
di Stato
42
 il PIAO deve porsi nei confronti dei piani preesistenti come uno “strumento di 
riconfigurazione e integrazione (necessariamente progressiva e graduale)”, sia per realizzare in 
concreto gli obiettivi per i quali è stato concepito dal comma 1 (ovvero “assicurare la qualità e la 
trasparenza dell’attività amministrativa”, “migliorare la qualità dei servizi ai cittadini e alle 
imprese”, “procedere alla costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei 
processi”), sia per recepire in pratica i contenuti indicati dalle direttrici di riforma del comma 2” 
La prima indicazione che emerge dalla lettura dell’art.6 riguarda l’arco di validità del documento a 
cui è attribuita una valenza triennale, con aggiornamento a cadenza annuale.  
È sicuramente ripetuta una scelta comune agli altri strumenti di programmazione, quali ad esempio 
DUP, Piano triennale del fabbisogno personale
43
, Piano della prevenzione corruzione e trasparenza
44
 
etc. dove la parte relativa alla prima annualità deve intendersi come immediatamente operativa, 
mentre quelle relative al biennio successivo hanno essenzialmente la natura di scelta programmatica. 
Sulla base delle disposizioni dettate nella lettera a)
45
 del secondo comma, si ricorda il riferimento alle 
previsioni dettate dall’art. 10 del D.L.gs. 150/2009 che fissa le caratteristiche e prevede il vincolo, 
dell’adozione del Piano delle Performance e della relativa relazione;  
 
42
Parere 506/2021 della sezione Consultiva reso sullo schema di D.P.R.  https://aliautonomie.it/wp-
content/uploads/2022/03/PIAO-Consiglio-di-Stato-n.-506-del-2022.pdf 
43
 Per il superamento della determinazione del fabbisogno di personale effettuato attraverso la dotazione organica di 
diritto, il legislatore ha previsto l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di adottare il piano triennale dei fabbisogni di 
personale al comma 2 dell’art.6 del d.lgs. 165/200 e previsto inoltre all’art. 91 del Tuel D.lgs. n. 267/2000.  
44
 Introdotto dalla L.190/2012. 
45
 gli obiettivi programmatici e strategici della performance secondo i principi e criteri direttivi di cui all'articolo 10 
del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, stabilendo il necessario collegamento della performance individuale ai 
risultati della performance organizzativa