Il patto per il lavoro di Milano

_ quello sostanziale e contenutistico, nelle sue componenti della politica sociale e degli istituti 
normativi utilizzati per attuarla.  
La politica sociale europea dopo il Trattato di Amsterdam del 97 da una parte, il diritto interno dopo 
l’avvio del decentramento Amministrativo dall’altra, unitamente alle esigenze economiche collegate 
al tema dell’occupazione, hanno favorito l’attribuzione di un’importanza crescente al sistema del 
confronto tra le parti sociali e del metodo della concertazione.  Ciò ha permesso l’emergere di una 
nuova classe di accordi di natura territoriale tra i quali s’inserisce il patto di Milano. 
Negli ultimi anni sia i metodi della contrattazione sindacale che le politiche del lavoro hanno subito 
profondi cambiamenti.   
L’argomento trattato si trova a cavallo di tale duplice mutamento, a sua volta indotto 
dall’evoluzione della situazione economica e produttiva ancora non stabilizzata. Ciò lo rende 
complesso ed ha attirato l’interesse degli studiosi, tanto più che il patto si profila come una 
soluzione innovativa a livello locale, sotto ambedue gli aspetti, del problema dell’occupazione.  
Si tratta inoltre di un accordo triangolare locale che per la prima volta è direttamente collegato, 
quanto ad attuazione, con gli strumenti del decentramento amministrativo: ciò rende il patto di 
Milano particolare rispetto a precedenti accordi di concertazione. 
Lo schema dei rapporti sindacali seguito dal patto, è stato definito un metodo di “dialogo sociale in 
stile europeo”
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 ma corrisponde anche alle linee attuali delle relazioni sindacali e della politica del 
lavoro italiana e soddisfa le caratteristiche tecniche del decentramento amministrativo.  
L’affermazione degli studiosi si concentra sul fatto che il patto di Milano è un prototipo di modello 
concertativo  in stile europeo sia sotto l’aspetto del dialogo fra le parti sociali che delle politiche 
attive per l’occupazione. 
Il patto mette in discussione il rapporto con la struttura a doppio livello del sistema contrattuale; 
coglie la delega data dalla legge 56 dell’87 al Contratto Collettivo in materia di apposizione del 
termine di durata e regolamenta autonomamente tale clausola contrattuale per l’ambito milanese e 
per uno specifico settore del mercato del lavoro.  
 
Capitolo I 
L’intesa 
1.1 Descrizione 
L’accordo viene sottoscritto il 2 febbraio 2000 da Comune di Milano, Provincia, Regione 
Lombardia e da alcune tra le maggiori associazioni e confederazioni Sindacali dei lavoratori e degli 
Imprenditori presenti sul territorio milanese: CISL, UIL, CISAL, UGL, Assolombarda, Unione del 
Commercio, Api Milano, APA Confartigianato, CLAAI Unione prov. Milano, CNA, CISPEL, 
                                                 
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 Marco Biagi, Diritto delle relazioni industriali, n.2-2000, “ Il Patto di Milano: un’intesa pilota “. 
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AGCI, Confcooperative, Lega Cooperative, dopo due anni di difficili preparativi, più volte interrotti 
dalle tensioni dovute alle diverse tendenze dei due maggiori sindacati,  e due intese preliminari che 
entrano a fare parte integrante del patto per espresso riferimento e numerosi rinvii. 
L’intesa milanese intende favorire la creazione di nuovi posti di lavoro attraverso la realizzazione di 
progetti proposti dalle aziende, le quali possono utilizzare per le assunzioni gli strumenti 
contrattuali flessibili indicati da patto: contratti di lavoro a termine, di formazione e lavoro (tirocini 
formativi e di orientamento, borse di lavoro), di collaborazione coordinata e continuativa, contratti 
di appalto. 
Tali posti di lavoro sono destinati dal Patto alle categorie di disoccupati più svantaggiate: 
extracomunitari, lavoratrici e lavoratori con più di quarant'anni iscritti alle liste di mobilità e 
collocamento, altri soggetti in situazione di disagio psicofisico o sociale. Questi ultimi sono meglio 
individuati nelle intese preliminari al patto come quelli menzionati dalla legge 381/91, art. 4: 
invalidi fisici, psichici, ex degenti di istituti psichiatrici, soggetti in trattamento psichiatrico, 
tossicodipendenti, alcolisti, minori in situazioni di difficoltà; e dalla L.R.Lombardia  n.16/93 che 
menziona gli stessi soggetti a fini di sovvenzione regionale alle cooperative di reinserimento. 
L'Amministrazione Comunale istituisce la Direzione di Progetto "Milano Lavoro" con il compito di 
dare attuazione operativa ai contenuti dell'accordo e alle decisioni della Commissione di 
Concertazione, di predisporre le strutture necessarie ai rapporti con le aziende e con le persone in 
cerca di lavoro e, in particolare, di realizzare lo “Sportello Unico Milano Lavoro” ideato come uno 
strumento per favorire l'incontro mirato tra domanda e offerta di lavoro, organizzato con 
diramazioni territoriali di altri sportelli e convenzioni con servizi gestiti da privati o altre 
associazioni
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. 
Le aziende presentano propri progetti, tramite la Direzione di Progetto Milano Lavoro, ad una 
Commissione di Concertazione, che sovrintende tecnicamente alla loro rispondenza ai criteri del 
Patto, meglio precisati in un Regolamento.  I progetti devono evidenziare alcune caratteristiche 
indispensabili al loro accoglimento, seguendo un modello successivamente predisposto dalla 
Commissione di Concertazione:  _ creazione di occupazione aggiuntiva, vale a dire posti di lavoro 
nuovi rispetto a quelli già occupati nell'organico dell'Azienda; _ elementi di innovazione relativi sia 
a profili professionali nuovi che all'aggiornamento tecnologico di profili professionali già presenti 
in azienda; _ modalità organizzative pensate in funzione degli specifici inserimenti lavorativi dei 
soggetti destinatari; 
                                                 
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 Le associazioni Sindacali CGIL e CISL sono dotate da tempo di servizi agli immigrati, i cosiddetti Sportelli per gli extracomunitari 
con denominazioni varie da sede a sede, attraverso i quali erogano gratuitamente servizi di assistenza per le pratiche, legale, 
lavorativa, sindacale, di formazione ed inserimento; operano spesso in collaborazione con Associazioni Umanitarie come Caritas o 
Aiuto per la Vita ed in strettissima collaborazione con Associazioni degli extracomunitari che si sono spontaneamente costituite in 
Italia, come ANOLF. 
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_ attivazione di interventi formativi sperimentali dal punto di vista metodologico e dei contenuti; _ 
numero di persone da assumere e tipologia contrattuale scelta fra quelle previste dall'Intesa, fermo 
restando che l'inquadramento e il livello retributivo rimaneva quello fissato contratti nazionali e 
integrativi di settore e applicati nell'azienda.  Queste informazioni, ed alcune altre che devono 
essere indicate nel modello di "scheda progetto" predisposto, consentono alla Commissione di 
Concertazione di valutare la coerenza del progetto con le finalità dell'Intesa. 
I progetti possono essere presentati sia da imprese singole che da Associazioni di categoria; il 
Comune di Milano per parte sua aveva già pronti alcuni progetti occupativi miranti a soddisfare 
esigenze urbane di particolare urgenza. 
Tutte le assunzioni autorizzate dalla Commissione vanno segnalate allo Sportello Unico "Milano 
Lavoro", al quale l’Azienda può richiedere dei nominativi da selezionare o notifica gli estremi di 
identificazione dei lavoratori già intercettati dall’Azienda per l’assunzione. I nominativi dei 
disoccupati appartenenti alle categorie indicate dal Patto devono pervenire, in qualunque altra forma 
allo Sportello Unico, attraverso i servizi decentrati pubblici, privati convenzionati o sindacali - 
associativi. La Direzione di Progetto fornisce a tutte le aziende interessate le informazioni 
necessarie alla presentazione dei progetti. 
Scopo concreto del patto è di favorire l’occupazione delle fasce deboli del mercato del lavoro locale 
e risolvere nel contempo alcuni importanti problemi che affliggono il territorio comunale, 
principalmente pulizie, manutenzioni urbane, problemi del traffico e dei parcheggi, 
microcriminalità; una finalità più remota è innescare un ampio “circolo virtuoso” di attività di 
servizi connesse alle prime, offrendo strumenti vantaggiosi ai soggetti che mettono in campo valide 
iniziative, anche nell’ottica di far emergere il lavoro irregolare, combattere l’illegalità e la 
microcriminalità, riqualificare la città ed elevarne il livello economico e sociale al tenore europeo. 
Per raggiungere tali finalità il Patto prevede di concedere alle Imprese, a condizioni concordate, 
vantaggi economici e organizzativi quali: tipologie contrattuali flessibili, sotto ipotesi determinate, e 
l’utilizzo gratuito di strumenti istituzionali quali lo Sportello Unico e la formazione.  
I soggetti indicati dal patto all’art.2 come i destinatari delle iniziative occupazionali sono 
naturalmente quelli con difficoltà d’inserimento lavorativo quali immigrati, persone in situazioni di 
disagio psicofisico e sociale, disoccupati ultraquarantenni con problemi di reinserimento lavorativo. 
Le tipologie di rapporti di lavoro previste sono quelle flessibili e fanno riferimento, con l’aggiunta 
di alcune particolarità che vedremo, ai contratti a termine, di formazione e lavoro, di collaborazione 
coordinata e continuativa, di appalto. 
Le ipotesi nelle quali le Imprese possono trarre vantaggio dall’uso di tali strumenti contrattuali, 
rispondenti alle più attuali esigenze di dinamismo e competitività imposte dal mercato del lavoro 
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alle imprese, sono la proposizione di validi progetti innovativi, cioè capaci di creare occupazione; 
tali progetti passano al vaglio di una Commissione ad hoc per essere approvati. 
A tale meccanismo essenzialmente di mercato e di scambio, l’intesa milanese affianca un insieme di 
“Strumenti (amministrativi) per favorire” l’incontro tra domanda e offerta di lavoro: strutture 
selezionate ed efficienti di collocamento e di qualificazione che fanno capo ad uno “Sportello 
Unico”, attento a conciliare le esigenze di imprese e disoccupati (quelli rientranti nel Patto) con 
servizi pubblici e gratuiti. Lo “Sportello Unico Milano Lavoro” è un’organizzazione polifunzionale, 
che raccoglie e ristruttura la frammentazione di tante piccole organizzazioni già presenti sul 
territorio a “macchia di leopardo”, le quali non potevano risolvere, se non  in maniera parziale e 
dispersiva, i problemi della disoccupazione:  agenzie di collocamento pubbliche e private, 
associazioni sindacali e non lucrative per la formazione e l’inserimento sul lavoro.  L’introduzione 
dello Sportello segna l’ingresso nel patto di una funzione sinergica, di uno sforzo unitario di 
soggetti pubblici e privati volto a realizzare una collaborazione per il raggiungimento di un comune 
interesse: il buon funzionamento del mercato del lavoro.  
Il Patto accoglie l’idea che l’attività privata ha la potenzialità per creare occupazione, quindi di 
aumentare il benessere, e che l’attività pubblica deve offrire le condizioni che permettano di 
tradurre le idee e i progetti da potenza ad atto, nella misura in cui ciò integra l’interesse sociale ed 
economico della collettività, quindi sotto il controllo di una Commissione di valutazione dei 
progetti che assicurasse la compatibilità e la rispondenza degli stessi, perseguenti un interesse 
privato, con quello pubblico. 
Un secondo importante significato dell’accordo è di mettere in atto una politica di contrasto dei 
fenomeni del lavoro irregolare e della clandestinità, poiché gli strumenti menzionati sono anche dei 
meccanismi di emersione, offrendo mezzi di inserimento sociale tramite i servizi offerti dallo 
sportello e di regolarizzazione degli extracomunitari facilitata da una convenzione con la Questura 
stipulata dal comune, entro le ipotesi speciali consentite dal Testo unico sull’immigrazione. 
L’idea guida del Patto è, dunque, di creare le condizioni perché una situazione di svantaggio sociale 
e personale si possa trasformare in un miglioramento collettivo, attraverso nuova occupazione.  
Lo Sportello Unico svolge funzioni di collocamento, assistenza alle imprese nelle pratiche di 
assunzione inerenti al Patto, assistenza nelle pratiche di regolarizzazione di extracomunitari assunti 
nelle ipotesi previste dal Patto, servizi organizzativi per la formazione professionale e 
l’orientamento al lavoro in collaborazione con enti specializzati, servizio promozionale per un 
eventuale finanziamento da chiedere in sede nazionale o comunitaria dei progetti di occupazione 
presentati  dalle Imprese ed approvati dalla Commissione di concertazione.  
La formazione professionale, affidata, organizzata e gestita dallo Sportello Unico, opera come uno 
strumento di elevazione della qualità dell’offerta di lavoro e di possibile stabilizzazione dei rapporti, 
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con benefici sia per le imprese che per i lavoratori implicati, nell’ottica di ottimizzare l’incontro di 
domanda e offerta di lavoro.  
Il servizio per la formazione e l'integrazione svolge le seguenti attività, in riferimento ai progetti: 
inserisce i soggetti negli elenchi dello sportello; collabora all’individuazione e canalizzazione dei 
soggetti da inserire nei percorsi formativi; identifica e realizza percorsi di accesso diversificati in 
funzione della tipologia di utenza (es. accoglienza, orientamento); contribuisce ad identificare e 
decodificare le necessità formative espresse dal lato della domanda in relazione ai progetti 
presentati; coopera con la rete delle risorse formative specialistiche esistenti per la costruzione di 
percorsi formativi; individua i soggetti più idonei all'inserimento in percorsi formativi e lavorativi 
(pre-selezione); coopera alla costruzione dei percorsi di inserimento lavorativo dei soggetti di cui 
all'articolo 2 anche mediante l'utilizzo di tirocini formativi e di orientamento, borse lavoro e in 
generale percorsi di formazione in alternanza (formazione e accompagnamento); favorisce l'uso 
corretto delle diverse fonti di finanziamento; svolge il controllo dell'efficacia dei percorsi formativi 
intrapresi in termini di inserimento nel mercato del lavoro e stabilizzazione dei rapporti di lavoro 
(funzione che si incrocia e completa, nella fase di approvazione di progetti reiterati, quella della 
Commissione che deve verificare l’efficacia in termini di stabilizzazione e l’investimento in 
formazione). 
Con le attività di collocamento, sostegno legale per regolarizzare gli immigrati, promozione delle 
domande di finanziamento pubblico, e formazione, lo Sportello Unico svolge, negli intenti del 
patto, un concreto sostegno istituzionale al mercato del lavoro Milanese.  Le pratiche di 
regolarizzazione degli extracomunitari si rendono necessarie nei casi in cui, ad esempio, 
l’immigrato
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, pur avendo inoltrato la domanda nei termini di legge, non abbia ancora ricevuto il 
permesso di soggiorno per ritardi non addebitabili; oppure nei casi di trasformazione della tipologia 
del permesso di soggiorno (per studio, formazione o famiglia o lavoro autonomo in permesso di 
soggiorno per  lavoro subordinato), previsti dalle disposizioni del Testo Unico, D.Lgs.25 luglio 
1998 n.386
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, che nell’art. 22 prevede, fra l’altro, che il lavoratore extracomunitario che perde il 
                                                 
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 Franco Scarpelli, Diritto delle relazioni industriali, n.2-2000, ne Il Patto Milano lavoro: le ragioni del dissenso, argomentava che “il 
Patto in alcun modo poteva essere considerato come una sorta di contratto di emersione del lavoro irregolare degli immigrati 
clandestini. Infatti, i datori di lavoro presentatori dei progetti, dovranno ovviamente rispettare le regole di legge” ci si riferisce al 
Testo Unico sull’immigrazione, D.Lgs.286/98 “sull’accesso al lavoro subordinato degli stranieri, e quindi assumere cittadini 
extracomunitari già regolarmente presenti sul mercato del lavoro milanese con permesso di soggiorno a fini lavorativi, ovvero 
cittadini extracomunitari di nuova immigrazione secondo le regole dei flussi di ingresso (nella quale seconda ipotesi la occupazione 
aggiuntiva sarebbe a somma zero per il mercato del lavoro attuale); il preannunciato protocollo con la Questura di Milano per – 
procedure accelerate di regolarizzazione – potrà riguardare al massimo lo snellimento burocratico delle pratiche di assunzione 
(obbiettivo che andrebbe tuttavia perseguito per tutte le imprese) non certo modificare il richiamato quadro legale. Se invece si vuole 
fare riferimento all’emersione di lavoro irregolare nel quale siano impiegati cittadini stranieri regolarmente soggiornanti, nuovamente 
non si comprende perché tale obbiettivo non debba valere anche per i cittadini comunitari impiegati in nero (fenomeno non certo 
sconosciuto nella florida realtà lombarda). 
8
 Elisa Pau e Alberto Russo, in Diritto & Pratica del lavoro, n.13/2000, Il Patto Milano Lavoro: un’intesa dai contenuti 
discriminatori? affermano che non tutti gli avviamenti al lavoro passano attraverso strutture di controllo e che il dinamismo 
occupazionale non è completamente rilevabile. “…si può immaginare che  una buona parte degli extracomunitari presenti nella 
Regione Lombardia, ma anche nella città di Milano, sia a tutt’oggi priva di occupazione e operi ai margini della legalità.” Più avanti 
Pau e Russo rilevano l’eccessività della critica di Scarpelli al carattere del Patto di emersione del lavoro irregolare che non deve 
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posto di lavoro per licenziamento o dimissioni, non possa essere privato del permesso di soggiorno, 
e neppure i suoi familiari. Proprio per i casi di interruzione del rapporto di lavoro, sul quale si 
basava il permesso di soggiorno, lo Sportello Unico può svolgere la funzione importante di 
reinserimento, prevenendo la deriva verso il mercato sommerso. 
C’e’ poi da tenere conto delle ipotesi previste dal Testo Unico sull’immigrazione, operanti al di 
fuori dei limiti triennali previsti per i flussi d’ingresso, che tendono a sottrarre molti immigrati 
clandestini dallo sfruttamento ed dal condizionamento ricattatorio di organizzazioni criminali, 
prevedendo per essi uno speciale permesso di soggiorno per lavoro
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: il T.U. D.Lgs.286/98, 
all’art.18
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 prevede la regolarizzazione di clandestini, sottoposti a violenze o sfruttamento, che 
tentano di sottrarsi ai condizionamenti della criminalità organizzata. 
Imprese pubbliche e private, e associazioni, possono quindi presentare progetti imprenditoriali 
idonei a creare occupazione a basso contenuto professionale, principalmente per soggetti poco 
qualificati ma prevedendo anche condizioni speciali per soggetti semplicemente “fuori mercato”, 
come molti extracomunitari con elevata scolarità e conseguente difficoltà d’inserimento in attività 
labour intensive, oppure over40 espulsi dal mercato del lavoro per i noti processi di trasformazione 
produttiva o messi in mobilità per riduzione della produzione.  
L’idoneità del progetto a soddisfare i requisiti del Patto è certificata dalla “Commissione di 
Concertazione”, organo paritetico in modo da permettere la bilateralità delle posizioni delle parti 
sociali, e tripartito per garantire il rispetto delle esigenze di ognuna delle parti contraenti nella fase 
di valutazione dei progetti.  
Ciò consente alle Imprese “promosse” l’uso degli strumenti contrattuali flessibili, previsti al Titolo 
IV, in una prospettiva di futura stabilizzazione dei rapporti e quindi di aumento effettivo e duraturo 
dell’occupazione. Gli strumenti di flessibilità sono  dunque anche strumenti volti a creare stabilità 
sociale ed economica. A tale scopo, nei progetti presentati in tempi successivi la Commissione deve 
comunque valutare l’investimento in formazione e la consistenza della trasformazione dei contratti 
a termine in rapporti di lavoro a tempo indeterminato.  
                                                                                                                                                                  
valutarsi, a loro avviso, solo in riferimento agli extracomunitari ma anche agli altri soggetti cui l’intesa è rivolta, “ nei confronti dei 
quali non vi è dubbio che gli strumenti di emersione previsti (…)  possano esplicarsi in modo soddisfacente”. Pau e Russo ritengono 
comunque erronea l’opinione che l’intesa non sia un valido strumento di emersione del lavoro irregolare degli extracomunitari, 
poiché i patti stipulati sul territorio possono contribuire a canalizzare l’ingresso degli stranieri nel mondo del lavoro e dare un apporto 
importante alle politiche migratorie che avvengono con carattere triennale.  
L’idea espressa da Pau e Russo è quella riportata anche nel Libro Bianco sul lavoro e l’occupazione del 2001 nella parte seconda, 
capitolo II.4.3., inclusione sociale, immigrazione, che mette in rilievo, fra l’altro, come l’immigrazione legale e clandestina che è 
stata impiegata per lavori scadenti o illegali, abbia rallentato il processo evolutivo economico per cui il controllo nazionale dei flussi 
doveva venire collegato necessariamente alla collaborazioni con le regioni e gli enti locali attraverso i loro mercati del lavoro.  
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 Sulla consistenza dell’aumento del  lavoro sommerso in Italia ed in Lombardia negli anni precedenti il Patto di Milano, vedi cifre 
riportate nei dati ISTAT che seguono.   
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 Decreto Legislativo 286/98, Capo III Disposizioni di carattere umanitario, art.18 [soggiorno per motivi di protezione sociale] 
(Legge 6 marzo 1998, n.40, art.16) Vedi nota in appendice 
 
 
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