Il Patto di stabilità e crescita dell'Unione Europea: una prospettiva giuridica ed economica

 V 
 
Questa crisi economica ostacolò e, in diversi casi, impedì completamente, il 
raggiungimento del pareggio o surplus di bilancio auspicato dagli stati membri.  
Negli ultimi anni si è aperto un intenso dibattito riguardante il Patto di 
stabilità e crescita, in quanto considerato il principale responsabile della mancata 
crescita e competitività dell’economia europea rispetto al resto del mondo. 
Secondo molti, infatti, il Patto impedisce politiche fiscali espansive ai paesi membri 
che si trovano al limite del rapporto debito pubblico/PIL
3
 o deficit/PIL
4
Il seguente lavoro si articolerà in tre capitoli. Nel primo capitolo parleremo dei vari 
tentativi di integrazione monetaria antecedenti all’Euro e della nascita dell’Unione 
Economica e Monetaria (UEM). In seguito verranno presi in considerazione il 
Sistema Europea delle Banche Centrali (SEBC), l’Eurosistema e la Banca Centrale 
Europea (BCE) descrivendone ruoli, mansioni, caratteristiche principali, ed infine 
affronteremo le novità introdotte dal Trattato di Lisbona.
 e in 
quest’ottica si sono fatte numerose proposte di modifica o correzioni delle regole 
già esistenti nel Patto, con l’intento di migliorare la situazione economica in Europa. 
Queste proposte si sono concretizzate in una riforma del Patto di stabilità e crescita 
il 22 e 23 marzo 2005 al Consiglio Europeo di Bruxelles. Tuttavia gli esperti 
ritengono necessarie ulteriori e sostanziali modifiche. 
5
Nel secondo capitolo analizzeremo la storia del Patto di Stabilità e Crescita (PSC) per 
comprenderne appieno i contenuti, i compiti, nonché le motivazioni che hanno 
portato i paesi aderenti all’UEM a scegliere l’unificazione monetaria. Inoltre 
riporteremo una breve descrizione delle trattative che hanno portato all’adozione 
del PSC, quindi saranno analizzati in sintesi i due regolamenti Ecofin (1466/97 e 
1467/97) e la risoluzione del Consiglio Europeo di Amsterdam del 1997. 
 
 
                                                          
3
 Gli stati che hanno il rapporto debito pubblico/PIL maggiore sono l’Italia, la Grecia e il Belgio. (Eurostat 2009). 
4
 Gli stati con un rapporto deficit/PIL più alto nell’UEM sono l’Irlanda, la Spagna e la Grecia. (Eurostat 2009). 
5
 Il Trattato di Lisbona è l’attuale trattato, dell’UE, in vigore dal 1° dicembre 2009. 
 VI 
 
Nel terzo ed ultimo capitolo, prenderemo in considerazione la credibilità e la 
validità del Patto di stabilità e crescita, in relazione alle  violazioni limite stabilite 
(3% deficit/PIL e 60% debito pubblico/PIL), nonché le varie proposte di modifica del 
patto tese a renderlo più flessibile, le quali hanno condotto alla riforma del 2005 
decisa dal Consiglio Europeo di Bruxelles.  
Concluderemo il lavoro affrontando il dibattito recente sul Patto, 
menzionando il recente caso della Grecia e le prospettive di miglioramento della 
governance del Patto di stabilità e crescita, e, in generale, dell’intera Unione 
Europea. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1 
 
Capitolo Primo 
VERSO L’UNIONE MONETARIA EUROPEA 
1.1 Gli antecedenti dell’Euro 
Nel secondo dopoguerra, l’Organizzazione per la cooperazione economica 
europea (OECE)
6
, per ristabilire la convertibilità delle monete e facilitare i 
pagamenti negli scambi commerciali, istituì nel 1950 l’Unione Europea dei 
Pagamenti (UEP)
7
, conseguendo pregevoli risultati. Grazie all’Unione Europea dei 
Pagamenti infatti, alla fine degli anni ’50 la convertibilità delle monete si era 
ristabilita e i pagamenti fra stati non rappresentavano più un problema.
8
Alla fine degli anni sessanta e l’inizio degli anni settanta, l’economia mondiale 
entrò in crisi. Il sistema monetario internazionale di Bretton Woods
  
9
                                                          
6
 Essa fu creata dopo la seconda guerra mondiale da sedici stati europei con l'aggiunta di Stati uniti e Canada. 
L'obiettivo è di coordinare gli aiuti economici previsti nel 
 iniziò a 
vacillare a causa della crisi del dollaro, che era stato fino allora la base del sistema. 
Con il crollo di Bretton Woods e l’aumento del prezzo del petrolio vennero a 
mancare due fattori essenziali che avevano svolto un ruolo fondamentale nella 
crescita del decennio precedente: la stabilità dei cambi e il costo contenuto delle 
materie prime. I paesi della CEE dovettero così affrontare problemi di tipo 
occupazionale, di fluttuazione dei cambi e d’inflazione che richiesero interventi 
straordinari. In quest’ottica, la CEE decise di proteggere la stabilità dei cambi nella 
piano Marshall. Esaurito questo compito, è stata 
sostituita dall'OCDE. 
7
 È un accordo sottoscritto nel 1950 tra i paesi aderenti all’OECE. Aveva per obiettivo la compensazione dei 
crediti e dei debiti bilaterali tra stati aderenti e la liberalizzazione degli scambi commerciali. 
8
 Cfr. Attiná, F. e Natalicchi, G., L’Unione europea – governo, istituzioni, politiche, Il Mulino, Bologna, 2007, pp. 
160-161. 
9
 Il sistema valutario internazionale è nato nel dopoguerra ed è stato una conseguenza della supremazia politica, 
economica e militare degli Usa. Esso ha sancito lo strapotere del dollaro, che é diventato a livello mondiale una 
specie di duplicato dell'oro. Questo sistema ha preso il nome da una piccola cittadina balneare dello Stato del 
New Hampshire (Usa), dove nel 1944 si é riunita la conferenza finanziaria internazionale di 45 paesi. Il sistema è 
rimasto in vigore fino agli anni '71-'73. I padri fondatori di questo sistema sono l'inglese J. M. Keynes e 
l'americano H. D. White. 
 
 2 
 
Comunità Economica Europea, ipotizzando la creazione di un’unione monetaria, 
realizzata però solo negli anni ‘80. Il compito di pianificarla fu affidato a Pierre 
Werner
10
, il quale presentò il suo rapporto nel 1970. Al vertice di Parigi del 1971 il 
progetto venne approvato ed iniziò a svolgere le sue funzioni. Il principale obiettivo 
del Piano Werner era lo stretto coordinamento delle politiche economiche di ogni 
stato membro in modo da fronteggiare insieme i gravi problemi che prevalevano in 
quel momento.
11
 Il rapporto proponeva un percorso, che, in tre diverse tappe, 
avrebbe dovuto portare alla realizzazione dell’obiettivo finale, ovvero la formazione 
di un’unione economica e monetaria tra i paesi membri della CEE. Tale obiettivo 
implicava però il raggiungimento di tre condizioni fondamentali: la realizzazione di 
una definitiva convertibilità fra le monete nazionali, l’adozione di tassi di cambio 
fissi e la completa liberalizzazione dei movimenti di capitale. Una volta soddisfatte 
tutte e tre le condizioni, il piano Werner riteneva che l’unione monetaria avrebbe 
potuto realizzarsi, anche senza l’introduzione di una moneta comune.
12
Il sistema illustrato nel rapporto prevedeva che le monete dei singoli paesi 
CEE fossero legate le une alle altre in una griglia di “parità centrali”, da cui le diverse 
monete non si dovevano scostare oltre un certo limite. Tale progetto fu denominato 
“serpente monetario” per la caratteristica forma sinuosa derivante dalla sua 
struttura grafica. La fonte giuridica di questo sistema nasce da un accordo che fu 
sottoscritto a Basilea, il 10 aprile 1972 dai governatori delle banche centrali dei sei 
paesi membri della CEE, oltre alla Danimarca, all’Irlanda e alla Gran Bretagna, paesi 
che avrebbero aderito alla CEE l’anno seguente. Il “serpente” aveva lo scopo di 
limitare le fluttuazioni dei tassi di cambio fra le monete degli stati membri entro un 
margine del ± 2,25 %. In sostanza i valori delle valute dei singoli paesi membri 
avrebbero potuto sí variare, ma solo nell’ottica di un movimento comune a patto di 
  
                                                          
10
 Pierre Werner è stato un politico lussemburghese. È stato primo ministro dal 2 marzo 1959 al 15 giugno 1974 
e dal 16 luglio 1979 al 20 luglio 1984. Il suo partito di appartenenza era il Partito Popolare Cristiano Sociale. 
11
 Cfr. Dauses, M.A., Rechtliche Grundlagen der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Verlag C.H.Beck, 
München, 2003, p. 130. 
12
 Cfr. Pifferi, M. e Porta, A., La Banca Centrale Europea, La politica monetaria nell’area dell’Euro, Egea Edizioni, 
2003, p. 8. 
 3 
 
mantenere un differenziale massimo fissato. Ad esempio, nel caso in cui due 
monete europee si fossero venute a trovare oltre il limite massimo o minimo di 
fluttuazione permesso, il sistema del serpente monetario prevedeva l’intervento 
obbligatorio delle rispettive banche centrali per riportarle all’interno dei margini 
previsti. Nel primo anno, il “serpente” era composto dalle monete di sei paesi 
membri della CEE – Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo, Paesi Bassi e 
Danimarca. Nel 1973 entrarono a far parte dell’accordo anche la Norvegia e la 
Svezia.
13
 La partecipazione al sistema si rivelò molto incostante, ovvero le monete 
dei paesi membri entravano ed uscivano dal sistema a loro piacimento.
14
Nel 1971, per far fronte ad un pesante deficit della bilancia commerciale verso 
l’estero, gli Stati Uniti decisero di svalutare il dollaro creando forti disturbi al 
sistema monetario internazionale che si basava sulla moneta statunitense. In 
contemporanea iniziò anche la seconda crisi internazionale causata dall’aumento 
del prezzo del petrolio da parte degli stati arabi produttori, il quale causò 
un’impennata dei prezzi nel mondo occidentale, soprattutto in Europa. Questo 
fenomeno investì il serpente monetario, il quale non era abbastanza consolidato 
per far fronte ad una crisi internazionale di tale portata.
 
15
                                                          
13
 Cfr. Baroncelli, S., La Banca Centrale Europea: profili giuridici e istituzionali. Un confronto con il modello 
americano della Federal Reserve, European Press Academic Publishing, Fucecchio (FI), 2000, pp.149-150. 
 Ogni stato membro della 
CEE reagì in maniera autonoma ed alcune monete si sentirono costrette ad uscire 
dal serpente non essendo più in grado di rispettare i vincoli previsti dal sistema. In 
particolare l’uscita del franco francese nel 1974 determinò la fine dell’esperimento 
del serpente monetario di Werner e contemporaneamente, nonostante il 
fallimento, il marco tedesco ne uscì come la moneta più forte e resistente d’Europa. 
Una delle cause maggiori del fallimento del serpente monetario fu l’insufficiente 
coordinamento delle politiche economiche ed i limitati progressi nei settori 
dell’armonizzazione fiscale, della liberalizzazione dei movimenti di capitale e delle 
politiche strutturali. 
14
 Cfr. Szàsz, A., The Road to European Monetary Union, St.Martin’s Press, Inc., New York, 1999, pp.39-40. 
15
 Cfr. Smits, R., The European Central Bank. Institutional Aspects, Volume 5, Kluwer Law International, The 
Hague/ London/Boston, 1997, pp. 17-18. 
 4 
 
Negli anni settanta, la continua fluttuazione delle monete ostacolò lo sviluppo 
del commercio nel mercato comune. Soltanto nel 1979, dopo aver superato i due 
shock petroliferi, la situazione economica dell’intera Comunità Economica Europea 
ricominciò a migliorare e rese possibile l’introduzione del sistema monetario 
europeo (SME), che fu introdotto con una risoluzione del Consiglio Europeo del 5 
dicembre 1978, cui fecero seguito una decisione del Consiglio dei Ministri del 29 
dicembre 1979 e un accordo fra le banche centrali.
16
Il sistema monetario europeo era molto più complesso ed elaborato del 
serpente monetario del 1971. L’elemento centrale dello SME era l’unità monetaria 
europea, denominata ECU.
 Il nuovo sistema monetario 
europeo rappresentava un meccanismo del tutto nuovo basato sulla stabilità dei 
cambi nella CEE. Lo SME, infatti, cercava di stabilire delle relazioni di cambio più 
stabili tra i paesi membri introducendo una disciplina comune nel campo della 
politica economica e monetaria. Le monete dei paesi europei erano legate da un 
rapporto di cambio fisso, restando però libere di fluttuare nei confronti delle altre 
valute. L’obiettivo dello SME era la creazione di una zona di stabilità monetaria in 
Europa attuando determinate politiche in materia di cambi, crediti e trasferimenti di 
risorse.  
17
 Il valore dell’ECU (European Currency Unit) era dato 
dalla media ponderata delle varie monete degli stati partecipanti. Tutte le monete 
potevano avere una variazione rispetto all’ECU pari a ± 2,25 %. Oltre all’ECU, lo SME 
disponeva di altri validi strumenti, tra cui l’indicatore di convergenza e il 
meccanismo di cambio, chiamato anche “Exchange Rate Mechanism” (ERM)
18
                                                          
16
 Cfr. Baroncelli, S., La Banca Centrale Europea, cit., p.151. 
 
basato sull’ECU. La partecipazione al nuovo meccanismo di cambio non era 
obbligatoria per tutti gli stati membri. Infatti, lo SME nacque come sistema flessibile 
17
 L’ECU è stata una valuta-paniere introdotta dal Consiglio Europeo nel 1978. Fu la prima valuta virtuale 
dell'Unione europea ed insieme all'ERM formò il Sistema Monetario Europeo fondato nel 1979. L'ECU è nato 
come un’unità di conto per la redazione del budget interno della Comunità. In seguito è diventato più simile ad 
una vera valuta. Veniva usata per esempio per depositi bancari e per travelers' cheques, anche se non è mai 
stato coniato come vera moneta. Con lo svilupparsi della Unione Economica e Monetaria, l'ECU ha gettato le 
basi per lo sviluppo dell'Euro. 
18
 L’ERM, noto anche come meccanismo di cambio europeo (MCE) ha lo scopo di ridurre la variabilità del tasso 
di cambio tra le valute dell'Unione europea per raggiungere la stabilità monetaria. 
 5 
 
al quale gli stati membri della CEE potevano scegliere di partecipare liberamente. 
All’inizio aderirono tutti i nove stati della CEE – Germania, Francia, Italia, Paesi Bassi, 
Belgio, Lussemburgo, Danimarca, Gran Bretagna e Irlanda. Nel primo periodo, il 
sistema monetario europeo concesse ad alcune monete deboli, quali l’Italia e la 
Gran Bretagna, una banda di oscillazione maggiore rispetto all’ECU, pari a ± 6 %.
19
La prima metà degli anni ottanta fu caratterizzata da risultati positivi dello 
SME, da una maggiore convergenza delle economie europee e da un miglioramento 
generale dell’economia mondiale. L’idea di un’integrazione dei mercati europei, 
nata negli anni sessanta ma abbandonata nel decennio successivo, tornò 
lentamente in auge. Il processo si rimise in moto grazie alla Commissione Europea, 
la quale propose di completare il mercato interno in Europa. Tale proposta si inserì 
nell’Atto Unico Europeo nel 1986
  
20
, nel quale fu fissato il conseguimento di tale 
obiettivo entro la fine del ’92. Lo scopo era quello di creare uno spazio in cui tutte le 
merci, i servizi, le persone e i capitali potessero circolare liberamente senza 
l’ostacolo di frontiere e barriere di alcun tipo tra un paese e l’altro. L’Atto Unico 
Europeo segnò una tappa fondamentale nella storia dell’Unione Economica e 
Monetaria. La realizzazione dell’UEM non poteva ancora essere presa in 
considerazione, perché alcuni stati membri non erano favorevoli all’idea di 
accentrare il potere alle istituzioni comunitarie e di limitare ulteriormente la 
sovranità nazionale. Inoltre l’introduzione di un’unione economica e monetaria 
europea avrebbe richiesto un nuovo trattato e quindi un’autorizzazione unanime.
21
 
 
 
                                                          
19
 Cfr. Smits, R., op. cit., pp. 21-22. 
20
 L'Atto unico europeo (AUE) revisiona i Trattati di Roma al fine di rilanciare l'integrazione europea e portare a 
termine la realizzazione del mercato interno. L'Atto modifica le regole di funzionamento delle istituzioni 
europee ed amplia le competenze comunitarie. 
21
 Cfr. Tosato, G.L. e Basso, R., L’Unione economica e monetaria - Aspetti giuridici e istituzionali, G. Giappichelli 
Editore, Torino, 2007, pp. 12-15. 
 6 
 
1.2 L’Unione Economica e Monetaria (UEM) 
Nello SME il fattore critico era una regola di cambio che avrebbe dovuto 
retroagire sulle decisioni di politica monetaria e, se possibile, anche su quelle di 
politica economica. Il sistema del sistema monetario europeo si focalizzava e si 
basava su un impegno riguardante i tassi di cambio.
22
 Verso la fine degli anni 
ottanta, il paese più insoddisfatto della situazione economica e monetaria europea 
era la Francia, la quale insistette per l’introduzione di un sistema più simmetrico.
23
 Il 
Consiglio Europeo di Hannover decise nel giugno 1988 di affidare a Jacques 
Delors
24
, presidente della Commissione Europea, e ai rappresentanti delle banche 
centrali nazionali l’incarico di ideare e proporre un rapporto comprendente le varie 
tappe che avrebbero dovuto portare alla realizzazione graduale di un’unione 
economica e monetaria e alla possibile istituzione di una moneta unica. Il Comitato 
Delors dovette però far fronte alle resistenze di alcuni paesi tra i quali la Gran 
Bretagna, la Danimarca, l’Olanda e il Lussemburgo nell’adozione della moneta unica 
europea. Oltre a quest’ostacolo, il “Rapporto Delors” avrebbe potuto essere 
accettato, solo se il modello della Banca Centrale Europea, in fase di creazione, 
avesse ricalcato quello della Deutsche Bundesbank
25
Il Comitato Delors presentò il suo rapporto al Consiglio Europeo di Madrid 
tenutosi nel giugno del 1989. Il rapporto conteneva tutti i dettagli, le caratteristiche 
e le tappe per la concretizzazione del progetto. Analizzandone il contenuto, si può 
concludere che né il Rapporto Delors né i lavori preparatori del Comitato Delors 
abbiano posto nuove basi concettuali nella definizione del significato di “Unione 
, ovvero autonomo dal potere 
politico con l’obiettivo principale di tenere stabili i prezzi.  
                                                          
22
 Cfr. Padoa-Schioppa, T., La lunga via per l’euro, Il Mulino, Bologna, 2004, p. 135. 
23
 Cfr. Szàsz, A., op. cit., pp.60-61. 
24
 Jaques Delors é un politico ed economista francese, tuttora in vita. 
25
 La Deutsche Bundesbank (Banca Federale Tedesca) è la banca centrale della Germania e fa parte del Sistema 
Europeo delle Banche Centrali (SEBC). Grazie alla sua solidità e al suo notevole passato, la Bundesbank è il 
membro più influente del SEBC. La Banca Centrale Europea (BCE) è stata creata prendendo come modello 
esattamente la Deutsche Bundesbank. Sia la Deutsche Bundesbank che la BCE hanno entrambe sede a 
Francoforte sul Meno in Germania.