Il Patto dei Sindaci per la lotta ai cambiamenti climatici: alcune esperienze nella Provincia della Spezia

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INTRODUZIONE 
Il presente lavoro si incentra sul Covenant of Mayor, ovvero sul Patto dei Sindaci, 
un’iniziativa, promossa e sostenuta dall’Unione Europea, che mira a rendere gli Enti locali 
parte attiva nella lotta ai cambiamenti climatici. 
Come primo passo (v. capitolo I) prenderò in esame le principali tappe che hanno 
portato l’Unione Europea ad assumere una posizione di rilievo in tale contesto a livello 
internazionale. A questo scopo l’U.E. ha intrapreso specifiche politiche per coinvolgere gli 
Enti locali, ovvero i soggetti politici più vicini alla cittadinanza. Tra queste iniziative, una 
delle più importanti (v. capitolo II) è il “Patto dei Sindaci”, un accordo volontario che 
impegna i firmatari ad individuare, previo un attento esame del proprio territorio, le 
modalità più idonee per incoraggiare il risparmio energetico, l’efficienza dei consumi e la 
produzione di energia da fonti alternative. 
Una problematica cruciale è la copertura finanziaria di un’eventuale adesione al 
“Patto dei Sindaci” per la quale l’U.E. ha istituito diversi strumenti che verranno passati in 
rassegna nel capitolo III. 
Lo strumento operativo utilizzato per raggiungere gli scopi indicati è il Piano 
d’Azione per l’Energia Sostenibile (P.A.E.S.), che è il documento attuativo del Patto dei 
Sindaci. Il P.A.E.S. (v. capitolo IV) conterrà una sorta di fotografia della situazione effettiva 
del territorio, ovvero i consumi del territorio suddivisi per macroclassi tematiche (il c.d. 
Baseline Emission Inventory, B.E.I.), da cui si parte per individuare le criticità e le 
potenzialità su cui far leva e le azioni da intraprendere. 
Il lavoro si sposterà poi su un piano concreto e locale in modo da poter dare 
concretezza a quanto fino a questo punto ho trattalo solo in maniera teorica. In seguito ad 
una breve introduzione (v. capitolo V) che ho utilizzato per presentare brevemente il 
territorio spezzino, il capitolo VI sarà dedicato al P.A.E.S. del Comune Santo Stefano di 
Magra, con particolare attenzione alle macroclassi residenziale e dei trasporti, quelle 
quantitativamente più significative. Per completezza ho anche approfondito la struttura e 
l’evoluzione della popolazione di Santo Stefano di Magra riconoscendola elemento critico 
e rilevante per una migliore sostenibilità del territorio. 
Infine il capitolo VII affronterà il tema dell’illuminazione pubblica e del riscatto 
delle reti all’interno della Provincia della Spezia, che costituisce un elemento di estremo
2 
interesse all’interno dei P.A.E.S. e che è stato anche oggetto di approfonditi studi da parte 
dell’ENEA (progetto Lumiere) in quanto può diventare elemento trainante per un reale 
miglioramento delle condizioni di vita dal punto di vista ambientale, economico e sociale.
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CAPITOLO PRIMO - LE PREMESSE AL PATTO DEI SINDACI 
1.1 Verso la consapevolezza dei problemi ambientali 
L’atteggiamento verso i problemi ambientali causati dall’inquinamento è stato per 
lungo tempo di mera accettazione come inevitabile costo della Rivoluzione Industriale e 
del conseguente sviluppo di una società in crescita economica. Le città interessate da tale 
fenomeno subirono, a partire dalla fine del diciottesimo secolo, profonde alterazioni nella 
loro struttura e nelle condizioni di vita della loro popolazione. Questa impostazione risulta 
in modo chiaro dalle opere degli scrittori dell’epoca, quali C. Dickens e W. Blake che 
descrissero nelle loro opere la difficile realtà del tempo, e la accettarono come il costo 
sociale ed ambientale dello sviluppo (v. De Luca ed altri, 1997). 
Solo nel ventesimo secolo l’atteggiamento verso i problemi ambientali che 
influiscono in modo diretto sulla vita dell’uomo si modificò in maniera profonda. Un 
esempio è la pubblicazione nel 1962 del libro “Primavera Silenziosa” di R. Carson
1
 (v. 
Carson 1999) in cui l’autrice, biologa e zoologa statunitense, esprime la preoccupazione 
per l'uso dei nuovi pesticidi ed in particolare il DDT, il cui uso sconsiderato danneggia la 
vita di molte specie animali. Il titolo dell’opera, infatti, fa riferimento all’ipotetico silenzio 
di una primavera senza uccelli a causa dei danni arrecati alle loro uova dal DDT che ne 
rende molto difficoltosa la schiusa. Il grande merito della Carson è stato quello di aver 
permesso ai cittadini americani e del mondo intero di venire a conoscenza dei problemi 
ambientali e di acquisire la consapevolezza che l’ambiente è un fragile ecosistema da 
tutelare e proteggere. Pertanto l’inquinamento e le sue conseguenze sull’ambiente hanno 
cominciato a non venire accettate come costo dello sviluppo. 
“Primavera Silenziosa”
2
 (Silent Spring) venne fortemente osteggiato da parte 
dell’industria chimica, del Dipartimento dell'Agricoltura degli Stati Uniti, e anche da gran 
parte dei mass media, ma nello stesso tempo, ottenne molte recensioni positive generando 
il primo grande dibattito su tali tematiche. In quegli anni si sviluppò un forte movimento 
ambientalista che consacrò il testo della Carson come suo manifesto e che da allora 
                                                 
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Rachel Louise Carson nasce nel 1907 a Springdalee e muore di cancro al seno a soli 56 anni, senza la 
soddisfazione di assistere alla messa al bando del DDT negli USA. Nel 1980 venne premiata alla memoria 
con la Medaglia Presidenziale della Libertà, il più alto grado di onore civile negli Stati Uniti. nel 1964. Per 
approfondimenti vedi http://it.wikipedia.org/wiki/Rachel_Carson 
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 http://it.wikipedia.org/wiki/Primavera_silenziosa
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sostiene la necessità di emancipare l’ambiente dalla subordinazione rispetto all’economia, 
ponendo le due sfere almeno sullo stesso piano. Il “Rapporto sui limiti dello sviluppo” 
commissionato dal Club di Roma e pubblicato nel 1972 costituisce un ulteriore testo 
significativo nel cammino verso la consapevolezza dei problemi ambientali. Questo 
rapporto utilizza una simulazione al computer per prevedere le conseguenze 
sull'ecosistema terrestre della crescita della popolazione. Infatti, esso sostiene che, 
nell’ipotesi in cui rimangano inalterati gli attuali tassi di crescita della popolazione, 
dell'industrializzazione, dell'inquinamento, della produzione di cibo e dello sfruttamento 
delle risorse, si raggiungeranno entro i prossimi cento anni i limiti dello sviluppo della vita 
sul pianeta Terra. Da tale studio emerge anche la possibilità di intraprendere iniziative per 
modificare tali attuali tassi di sviluppo al fine di giungere ad una condizione di 
sostenibilità ambientale accettabile anche dal punto di vista economico. 
Pertanto, a partire dagli anni ’70 si assiste ad un progressivo accoglimento a livello 
di opinione pubblica generale e a livello di istituzioni nazionali ed internazionali delle 
istanze del movimento ambientalista. Si comincia a comprendere, ovvero, l’importanza di 
un uso oculato delle risorse naturali e di un buono stato di salute dell’ambiente naturale. 
In quest’ottica l’acquisita consapevolezza dei problemi ambientali ha indotto molti Paesi 
industrializzati ad intraprendere un percorso di incontri e seminari, che iniziano 
ufficialmente nel 1972 con la prima Conferenza Mondiale sull’Ambiente Umano tenutasi 
nella città di Stoccolma. In tale sede e per la prima volta emerse, a livello mondiale, la 
consapevolezza che le azioni umane hanno conseguenze ambientali devastanti e da allora 
si pose maggiore attenzione alla difesa dell’ambiente. I frutti di queste riflessioni si 
concretizzarono quindici anni dopo nel Rapporto Brundtland (WCED, 1987) in cui, come è 
noto, venne espresso per la prima volta il concetto di Sviluppo Sostenibile, «uno sviluppo 
che soddisfa i bisogni del presente senza compromettere la possibilità delle generazioni future di 
soddisfare i propri bisogni». Tale definizione è molto ampia ed evidenzia vari concetti, tra i 
quali l’idea di ambiente inteso come bene di tutti gli esseri umani inclusi quelli che devono 
ancora nascere (concetto di equità intergenerazionale). Pertanto occorre agire con 
intelligenza e generosità verso i nostri figli e nipoti per lasciare loro un mondo ancora ricco 
di risorse di cui godere e non soltanto di danni a cui porre rimedio.
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1.2 “Salvare la Terra. Manifesto dei doveri e diritti dell’uomo per la tutela 
dell’ambiente e dei valori sociali della civiltà contemporanea 
“Salvare la Terra. Manifesto dei doveri e diritti dell’uomo per la tutela 
dell’ambiente e dei valori sociali della civiltà contemporanea” è una raccolta, ad opera di 
N. Panepinto, di numerose testimonianze di esponenti del mondo politico internazionale 
circa la questione ambientale e le problematiche da essa derivanti. Esso venne scritto e 
pubblicato nel 1991 sulla scia del Rapporto Brundtland e i suoi contenuti molto 
all’avanguardia per quegl’anni evidenziano problematiche ancora oggi attuali e che, in 
alcuni casi, indicano la necessità di iniziative a carattere locale che troveranno la loro 
concretizzazione solo nel 2007 con l’iniziativa del Patto dei Sindaci.  
Come scrive efficacemente l’allora sindaco di Ascoli Piceno A. Ciccanti, fino al 
momento attuale l’ambiente non è stato considerato come un bene economico ma come un 
qualcosa di gratuito a disposizione di tutti e a cui, pertanto, non spettano specifiche norme 
di tutela. Ormai siamo consapevoli che non è più pensabile trascurare gli effetti delle 
azioni umane sull’ambiente perché esse sono causa di danni irreparabili
3
. 
In accordo con tale affermazione, F. De Lucia, sindaco di Bari, ribadisce come oggi 
l’opinione pubblica si sia resa conto dei danni provocati all’ambiente dall’irresponsabile 
comportamento umano e della conseguente necessità per tutti, ognuno in relazione al 
proprio livello di responsabilità, di impegnarsi con serietà in quella che definisce la più 
autentica delle battaglie civili
4
. 
Anche G. Zaccarelli, sindaco di Bergamo, insiste sull’urgenza di iniziative di tutela 
ambientale non definite solo a livello di governi ed organismi internazionali ma anche e 
                                                 
3
 «uno dei motivi della lentezza con cui sono state affrontate le problematiche ambientali è stato il ritardo nel 
considerare l’ambiente come un bene economico con cui si interagisce giornalmente. La legge infatti tutela 
alcuni diritti molto personali del singolo e le cose che gli appartengono, ma quando le cose non sono di 
nessuno restano in qualche modo fuori della tutela. Ma è ormai giunto il momento in cui non è più così facile 
considerare lontani i riflessi sull’ambiente e sui fattori ambientali prodotti da particolari tecnologie, ciò che 
succede a Bhopal o a Seveso o a Chernobyl pur se appartenenti alla nostra periferia di ambiente sono 
drammaticamente vicini on le loro spiacevoli conseguenze» (Panepinto, 1991, pag 245) 
4
 « I guasti, conseguenza inevitabile di tutto ciò, non si fanno attendere, anzi crescono sempre di più e 
finalmente l’opinione pubblica prende coscienza del problema, cresce l’aspirazione a condizioni ambientali 
migliori, perché si migliori la qualità della vita. E’ un obiettivo al quale dobbiamo puntare tutti 
impegnandoci seriamente, ad ogni livello di responsabilità e l’iniziativa della pubblicazione del Manifesto 
dei doveri e diritti dell’uomo per la tutela dell’ambiente e dei valori sociali della civiltà contemporanea ne è 
un ulteriore conferma ma soprattutto un utile contributo per quanti avvertono l’urgenza di impegnarsi in 
questa che, a ragione, è la più autentica delle battaglie civili che vede coinvolto ognuno di noi. » (Panepinto, 
1991, pag 247)
6 
principalmente svolte dai cittadini e, in particolare dalle nuove generazioni che devono, 
pertanto, essere informate ed educate al rispetto dell’ambiente e dei grandi valori sociali
5
. 
L’importanza del coinvolgimento dei singoli è anche sottolineata da A. Stingl, 
sindaco di Graz, che definisce la responsabilità del singolo per il mantenimento e il 
risanamento dell’ambiente importante quanto quella dei managers industriali, degli 
agricoltori e degli urbanisti
6
. 
Il sindaco di Wellington, J. Belich sintetizza molto bene l’opinione sua e di molti 
altri rappresentanti indicando che le soluzioni riguardo i problemi ambientali vanno 
pensate a livello globale, quindi internazionale, ma la loro attuazione deve avvenire a 
livello locale, coinvolgendo quindi i singoli cittadini nelle loro scelte di vita quotidiana
7
. 
1.3 Le istituzioni internazionali e la tutela dell’ambiente 
1.3.1 Rio de Janeiro (1992) 
A Rio de Janeiro si è tenuta nel 1992 la prima conferenza internazionale sui 
cambiamenti climatici nota come Conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo 
Vertice della Terra
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. Essa risponde all’esigenza avvertita a livello internazionale di 
progettare iniziative concrete per la riduzione delle emissioni di gas serra (anidride 
carbonica ed altri cinque gas, ovvero metano, protossido di azoto, idrofluorocarburi, 
perfluorocarburi ed esafluoruro di zolfo). Durante la conferenza di Rio sono state definite 
alcune convenzioni e dichiarazioni di principi tra i centottantasei Paesi partecipanti. In 
                                                 
5
 « La tutela dell’ambiente non va più intesa come un argomento di dibattito di élite, come appannaggio di 
una certa parte dell’ecologia militante con denunce, riflessioni, polemiche. Si tratta ormai di una questione 
vitale che deve coinvolgere ad ogni livello la popolazione di tutto il mondo, affinché gli imminenti Anni 
Duemila non vedano una serie di sconfitte irreparabili, dai buchi nell’ozono all’effetto serra, dai 
disboscamenti selvaggi alla non vivibilità delle moderne metropoli. E’ una responsabilità di governi e di 
organismi internazionali, ma è anche una questione di informazione e di educazione dei singoli cittadini. La 
speranza, tutta la speranza del mondo, è riposta nelle nuove generazioni; contribuire alla loro formazione 
nel campo del rispetto dell’ambiente, e quindi dei grandi valori sociali, è opera molto più che meritoria: è 
indispensabile. » (Panepinto, 1991, pag 247) 
6
 «Il necessario mutamento dei provvedimenti per il mantenimento e il risanamento dell’ambiente è in 
relazione col grado di coinvolgimento dell’uomo e della società. Sia chiaro che il singolo ha la stessa 
responsabilità dei managers industriali, degli agricoltori o degli urbanisti. » (Panepinto, 1991, pag 272) 
7
 Intervento di J. Belich, Sindaco di Wellington, 1991 
« I danni ambientali, continui e disastrosi, inducono sempre più i cittadini di questo Paese e di questa città, 
bella e unica a “pensare globalmente, agire localmente”. La sostenibilità è la parola d’ordine, poiché gli 
scienziati ci avvertono delle terribili conseguenze della deforestazione, della distruzione dello strato di 
ozono e del riscaldamento globale» (Panepinto, 1991, pag 288) 
8
 http://www.ecoage.it/conferenza-rio-de-janeiro-1992.htm
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particolare, di estrema importanza è stata l’elaborazione dell’Agenda 21, un Programma 
d’Azione per il XXI secolo che, per la prima volta delinea azioni circoscritte ad aree 
relativamente piccole con lo scopo di coinvolgere le realtà locali in modo più incisivo. 
1.3.2 Conferenza di Aalborg (1994) 
La conferenza tenutasi ad Aalborg nel 1994 rappresenta la risposta concreta 
dell’Europa alle direttive di Rio de Janeiro e in particolare all’Agenda 21. Infatti, in tale 
sede, per la prima volta l’Europa ha individuato e sottolineato il ruolo chiave assunto dalla 
città nel cammino verso la sostenibilità ambientale. Per rendere concreti gli accordi di 
Aalborg è stata in seguito avviata la Campagna Europea città sostenibili rivolta agli Stati 
membri dell’U.E. che hanno scelto di aderire alla Carta di Aalborg. Tutto questo con 
l’evidente scopo di coinvolgere i territori e gli stakeholders locali in modo più diretto ed 
immediato di come era stato fatto in precedenza. Pertanto tutte le azioni programmate 
sono ora circoscritte ad aree più piccole che si ritiene possano più giungere a risultati 
concreti con minori difficoltà. In seguito a tali accordi gli Stati aderenti si impegnano ad 
attuare l’Agenda 21 a livello locale, ad elaborare piani a lungo termine per uno sviluppo 
durevole e sostenibile e ad avviare campagne di sensibilizzazione rivolte alla popolazione 
su temi ecologici. Per realizzare il progetto di Aalborg ed attuare concreti interventi sul 
territorio, sono stati in seguito previsti strumenti a livello internazionale, da introdurre poi 
nei contesti più specifici sia nazionali che locali. Essi vengono definiti strumenti operativi 
(indicatori, sistemi di gestione ambientale, Valutazione di Impatto Ambientale, 
certificazioni ambientali quali EMAS, ecc) e socio-politici (partecipazione, consenso, 
cooperazione). 
1.3.3 Il Protocollo di Kyoto (1997) 
Il Protocollo di Kyoto è un accordo internazionale volto a contenere le emissioni in 
atmosfera dei gas prodotti da tutte le attività umane, che secondo una grande parte del 
mondo scientifico potrebbero indurre significativi cambiamenti del clima del nostro 
pianeta, e che potrebbero avere gravi, o addirittura catastrofiche conseguenze per gli 
insediamenti umani o più in generale per la vita sul pianeta. In realtà la conferenza di 
Kyoto si è configurata più che altro come un evento mediatico (vi parteciparono ben 
10.000 fra delegati, osservatori e specialisti), volto a dare rilievo e solennità alla firma di un
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protocollo di accordo fra i centosessanta paesi partecipanti, che era stato preparato in 
precedenza fra le delegazioni governative stesse. Negli accordi di Kyoto i Paesi 
partecipanti hanno programmato di ridurre nel periodo 2008-2012 le emissioni 
complessive di gas serra di un valore globale di almeno il 5,2% rispetto ai valori che esse 
assumevano nel 1990. Gli impegni di Kyoto vengono peraltro assunti solo dai Paesi più 
industrializzati, in quanto essi si riconoscono storicamente responsabili dell'aumento di 
gas serra finora registrato. Il protocollo non impegna infatti i Paesi in via di sviluppo, 
compresi quelli molto popolosi quali India e Cina, proprio per non ostacolarne lo 
sviluppo, anche se nell'accordo si auspica che anche questi Paesi partecipino in modo 
volontario a iniziative volte alla riduzione delle emissioni. Il protocollo avrebbe dovuto 
comunque essere ratificato in via definitiva dai singoli governi entro il 2005, e in ogni caso 
sarebbe entrato in vigore solo a seguito della ratifica da parte di almeno cinquantacinque 
degli stati aderenti, e con l'ulteriore condizioni che le emissioni globali degli aderenti 
costituissero almeno il 55% delle emissioni totali. 
Solo nel 2005 con l’adesione della Russia (e il suo 18% di emissioni) l’accordo è 
entrato in vigore in modo definitivo perché si è raggiunto il livello minimo stabilito. E’ da 
sottolineare che gli Stati Uniti, che sono responsabili del 36% delle emissioni mondiali, non 
hanno ratificato il Protocollo di Kyoto. Esso, oltre ad indicare la necessità di interventi per 
ridurre il gas serra e a determinare gli obbiettivi di riduzione a carico di ciascun aderente, 
introduce degli strumenti per conciliare le esigenze di contenimento delle emissioni con 
quelle di mantenimento di una adeguata dinamica di sviluppo economico. 
Complessivamente gli strumenti indicati si basano sulla consapevolezza che l'effetto serra 
sia un problema globale, che i benefici di riduzione sono indipendenti dal luogo in cui essi 
sono conseguiti e che quindi è vantaggioso dal punto di vista economico realizzarli nei 
luoghi in cui i loro costi marginali sono minori. Tali strumenti sono di tre tipi: di 
compensazione, di "basket" ed economici. 
Gli strumenti di compensazione riguardano i cosiddetti carbon sink, cioè la 
possibilità di compensare le sorgenti di CO2 con dei "pozzi" (sink) naturali di 
assorbimento, costituiti per esempio da foreste o coltivazioni che riutilizzino il gas serra 
prodotto.
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Gli strumenti di basket prevedono che la riduzione complessiva possa essere 
considerata come la somma delle singole riduzioni dei sei gas serra sopra citati, 
opportunamente convertiti in CO2 equivalente. 
Tra, gli strumenti economici i principali sono il Clean Development Mechanism e 
l’Emission Trading. Il loro scopo è creare un mercato nel quale si comprano e si vendono 
delle quote di emissione di questi gas. Si prevede di assegnare ad ogni Stato una quota 
stabilita di emissioni e gli Stati più virtuosi possono cedere, dietro corrispettivo, i loro 
diritti non utilizzati, a Paesi che hanno più difficoltà ad abbattere i costi di inquinamento 
(v  Schotter, 2001) 
Il Clean Development Mechanism (CDM) consente ai paesi industrializzati di ottenere crediti 
di emissioni realizzando, nei paesi in via di sviluppo, progetti che producono benefici in 
termini di riduzione delle emissioni di gas serra e di sviluppo socio-economico dei paesi 
ospiti. 
L’Emission Trading (ET), che consente lo scambio di crediti di emissione fra Paesi 
industrializzati, e più in particolare fra le imprese dei singoli Paesi. Essi (o le imprese) che 
hanno conseguito una diminuzione delle proprie emissioni di gas serra superiore al 
proprio obbiettivo programmato, ottengono dei crediti che possono cedere ai Paesi che 
non sono in grado di rispettare i propri impegni. Il meccanismo dell’Emission Trading è 
entrato in vigore nel Paesi dell’Unione Europea a partire dal primo gennaio 2005 con il 
recepimento della Direttiva 2003/87/CE ed in Italia è stato introdotto solo nel Febbraio del 
2006. Il sistema per lo scambio delle quote di emissione si applica per il momento, 
esclusivamente alle emissioni di CO2, e coinvolge solo i settori produttivi più energivori, 
cioè quello termoelettrico, quello della raffinazione del petrolio e quelli della produzione 
di cemento, acciaio, carta, vetro e ceramica. Le aziende inserite in questo progetto, nel 
complesso responsabili di circa il 45% delle emissioni continentali di anidride carbonica, 
sono soltanto 11.000 in tutta Europa e questo permette di coinvolgerle in modo abbastanza 
semplice nella fase sperimentale del progetto stesso. 
Nel primo triennio (2005-2007) i permessi sono stati assegnati a titolo gratuito 
mentre in un secondo momento le quote sono state definite da un Piano Nazionale di 
Allocazione (P.N.A.) che ogni Stato ha sottoposto all'approvazione della Commissione 
Europea. Sulla base del P.N.A. ogni gestore d'impianto, alla fine di ogni anno, deve 
consegnare permessi di emissione in misura uguale alle emissioni effettivamente rilasciate