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INTRODUZIONE
Negli ultimi anni la riduzione della finanza di trasferimento ha dato origine ad una
disintermediazione del settore statale rispetto agli investimenti pubblici,
soprattutto a livello locale, nel tentativo di conferire alla finanza pubblica italiana
un assetto in linea con quello vigente in Paesi già dotati di consolidata fisionomia
federale. Il percorso riformatore intrapreso sotto la pressione delle esigenze di
risanamento economico ha modellato un sistema che, trovandosi più povero di
risorse finanziarie, si caratterizza per una maggiore propensione a cercare
soluzioni ai problemi da tempo irrisolti ed ai ritardi accumulati nel campo della
dotazione di infrastrutture e delle reti materiali ed immateriali attraverso le quali è
garantita l‟erogazione di servizi alla collettività. Un sistema capace di aprirsi, da
un lato, alla collaborazione con altri soggetti economici e sociali che operano sul
territorio e, dall‟altro, alla ricerca di soluzioni finanziarie più complesse e
raffinate.
I profondi cambiamenti occorsi nello scenario economico e finanziario italiano, in
effetti, hanno stimolato l‟impiego di nuove forme di finanziamento degli
investimenti pubblici e delle infrastrutture necessarie per sostenere il processo di
crescita del Paese.
In questo contesto s‟inserisce a pieno titolo il Partenariato Pubblico Privato
1
,
locuzione che sottende un vasto insieme di forme di cooperazione tra settore
pubblico e settore privato, attraverso le quali le rispettive competenze e risorse si
integrano per realizzare e gestire progetti di investimento in funzione delle diverse
responsabilità ed obiettivi: dalla costruzione, all'aspetto operativo e gestionale
1 Di seguito denominato con la sigla PPP. Alcune fonti quali la Banca Europea degli
Investimenti (BEI) adottano anche l'abbreviazione P
3.
7
dell'asset realizzato, dalle decisioni sull'allocazione dei diritti di proprietà a quelle
in merito al trasferimento dei rischi.
In Italia l‟attenzione al PPP ed alla finanza di progetto si è intensificata nel corso
degli anni Novanta in relazione alle manovre di finanza pubblica
2
imposte dal
percorso di convergenza verso l'adozione della moneta unica europea.
L'avanzamento del processo di integrazione europeo avvenuto tramite
l'unificazione monetaria non ha permesso di allentare il rigore assunto dai vincoli
di bilancio pubblico a causa dei perduranti effetti della crisi economico-finanziaria
che ha avuto inizio nel 2008. Cambiano le motivazioni, ma non le conseguenze e,
a fronte di evidenti problematiche legate allo stock di debito pubblico accumulato
nel corso degli anni ed alla crescita della spesa per interessi corrisposti ai detentori
di titoli di stato (servizio del debito), il risanamento della finanza statale è
divenuto un punto ancor più essenziale dell‟agenda di politica economica,
declinata spesso in misure di riduzione della spesa pubblica e, in particolare, della
spesa destinata agli investimenti.
È pur vero che alle esigenze di un Paese che avvertiva, ed avverte tuttora, la
mancanza di infrastrutture e servizi come un vincolo al proprio sviluppo
economico, si contrappone, oggi più che mai, il fondamentale rispetto delle regole
fiscali per il riordino dei conti del settore pubblico.
2 Il 1992 è considerato un anno di svolta per quanto riguarda la gestione delle finanza
pubblica. L'approvazione del trattato di Maastricht avvenuta in quell'anno ha imposto
all'Italia di intraprendere la strada del risanamento del bilancio e della riduzione del debito
pubblico, pena l'esclusione del Paese dall'euro. In settembre, inoltre, la svalutazione della
lira e l'uscita della moneta dal Sistema Monetario Europeo rischiavano di isolare l'Italia dal
processo di integrazione europeo e hanno agito da ulteriore incentivo per il rispetto del
rigore fiscale. Le manovre approvate dai governi Amato (1992-'93) e Ciampi (1993-'94)
hanno avuto come conseguenze una effettiva riduzione del disavanzo totale e del rapporto
debito pubblico/Pil, ma hanno anche comportato la riduzione della spesa per gli
investimenti in infrastrutture e in beni pubblici, sia a livello di amministrazione centrale, sia
a livello locale. Si veda Blanchard O., (2005), Scoprire la macroeconomia. I.Quello che
non si può non sapere, a cura di Giavazzi F., Amighini A., Il Mulino, Milano, capitolo 8.
8
Questa antinomia tra necessità di investimenti di interesse pubblico per trainare la
crescita e mancanza di fondi per la loro attuazione riflette la perdurante assenza di
una razionalità programmatica nell‟allocazione delle risorse tra investimenti e
spesa corrente nell‟ambito dei bilanci delle Pubbliche Amministrazioni. A livello
pubblico, inoltre, non è ancora consolidata la percezione, probabilmente dovuta ad
un incorretto utilizzo delle tecniche di valutazione, dell‟importanza di progetti di
investimento in opere di pubblico interesse in termini di valore economico e
sociale generato per la comunità.
In questo scenario, complice la contrazione di risorse finanziarie destinate alla
realizzazione di infrastrutture, si è sviluppato un interesse crescente verso tecniche
di “finanza autonoma”: architetture organizzative e contrattuali in grado di
esplicitare obiettivi da raggiungere, dimensione degli strumenti necessari, e di
individuare, nel contempo, la correlazione tra il valore del progetto ed i fondi
necessari all'attuazione dello stesso.
3
.
L ‟interesse verso queste tecniche di ingegneria finanziaria, e l‟opportunità di un
loro utilizzo, si basano, in primis, sulla consapevolezza che la sola finanza
pubblica non è più in grado di sostenere il carico del programma di
ammodernamento delle infrastrutture e dei servizi di pubblica utilità nel Paese.
La letteratura
4
si è spinta anche oltre tali considerazioni. Sebbene nell‟ambito del
3 Le imprese private assumono un ruolo attivo nella realizzazione dell'investimento in diversi
modi. Tra le più innovative tecniche di ingegneria finanziaria vi è la creazione di una
società ad hoc di cui diventano promotori destinando capitali all'attuazione del progetto, il
rimborso dei quali è garantito dai flussi attesi di incasso per l'utilizzo delle infrastrutture da
realizzare, configurando, in questo caso, un'operazione di finanza di progetto. Il PPP si
qualifica, però, come modalità di attuazione che comprende la categoria generale degli
investimenti pubblici, anche, cioè, per quelle opere che non presentano una redditività tale
da permettere al privato il rimborso del debito tramite la gestione dell'infrastruttura
costruita. Nel caso delle opere fredde, quindi, la contribuzione pubblica è comunque
necessaria affinché svolga il ruolo di volano di iniziative che altrimenti, per il grado di
rischio o la dimensione rilevanti che le caratterizza, non sarebbero realizzate. Lo schema di
PPP rappresenta, quindi, una soluzione più “estesa” rispetto alla finanza di progetto.
4 Si veda, al riguardo, il contributo di Stiglitz J. E., (1989), Economia del settore pubblico,
9
dibattito sviluppatosi sull'opportunità del coinvolgimento del settore pubblico
nell'economia sia ormai acclarato che l‟intervento pubblico garantisca la
produzione di determinate categorie di beni, nulla vieta che tale intervento si
sostanzi in una funzione di carattere strategico, di indirizzo, regolamentare e
normativo, e di monitoraggio, affidando al privato de facto la realizzazione
dell'investimento.
Nel dibattito politico la Public Private Partnership si afferma, dunque, come un
succedaneo della spesa pubblica in regime di rigore fiscale: una soluzione per
reperire sul mercato parte delle risorse necessarie alla realizzazione di
infrastrutture i cui servizi siano tariffabili e combinare questi fondi, ove
necessario
5
, con l‟apporto limitato di capitali pubblici.
Sussistono pertanto almeno tre valide ragioni, tra loro legate, che inducono ad
approfondire il tema del Partenariato Pubblico Privato nel contesto del nostro
Paese: il legame tra infrastrutture e crescita, la carenza infrastrutturale italiana
rispetto alla media europea e le potenzialità del PPP non ancora pienamente
sfruttate.
La crescente attenzione al tema del PPP si spiega anche alla luce del processo di
liberalizzazione e privatizzazione dei servizi di pubblica utilità avvenuto in Italia
trad. it. di G. Pisauro, Enrico Hoepli Editore, Milano, p. 203.
5 Le considerazioni in relazione alla convenienza del PPP debbono orientarsi sull'aspetto dei
guadagni di efficienza e del V alue for Money dell'investimento. Il PPP non si configura
come una architettura superiore a priori alle tecniche tradizionali di realizzazione dei
progetti di interesse pubblico. Incidono, in particolare, le considerazioni sull'efficacia e
sull'efficienza dei servizi pubblici, intendendo con il primo concetto l'idoneità nel
raggiungimento dello scopo, e con il secondo la massimizzazione del risultato a parità di
risorse utilizzate, o la minimizzazione delle risorse impiegate a parità di risultato. Rileva,
inoltre, l'analisi sulla creazione di valore che discende dalla minimizzazione dei “fallimenti
di mercato” e dal miglioramento dell'allocazione delle risorse, ed hanno un peso, infine,
nelle considerazioni sulla convenienza del ricorso al PPP, le decisioni relative al
trasferimento dei rischi tra Pubblica Amministrazione e imprese private. Gli argomenti sono
trattati nel paragrafo 1.2.2
10
sul finire degli anni Novanta. Questo nuovo scenario, che già si era manifestato in
altri Stati europei, ha allargato le possibilità di utilizzo di questa tecnica e le
opportunità per le imprese private di intraprendere investimenti in un comparto
che, fino ad allora, era stato sottratto alle logiche del libero mercato proprie della
“cultura imprenditoriale”.
Di qui il PPP si è ulteriormente sviluppato, e si sono ampliate le tipologie di
investimenti che si prestano al ricorso a queste tecniche, come nel settore delle
utilities e dei servizi a rete.
È maturata così la consapevolezza di poter ricorrere all'ampia gamma di strumenti
di collaborazione pubblico-privato in via “ordinaria”, e non solo come strumento
“eccezionale”, a cui fare appello per la realizzazione delle grandi infrastrutture.
La centralità che i temi riconducibili ad operazioni di finanza strutturata hanno
assunto nella realtà odierna si lega, inoltre, ad un ultimo elemento di tipo “politico
-sociologico”: si è consolidata la convinzione che gli strumenti per risolvere il
problema della crescita economica siano da affidare anche alle capacità delle
comunità locali piuttosto che esclusivamente nelle mani dell‟amministrazione
centrale dello Stato. La motivazione che spiega questa percezione risiede nel
legame di controllo più forte esistente tra le cariche relative a istituzioni elettive e
le comunità locali, che spinge i primi ad agire per sviluppare all'interno della
comunità la fiducia e la disponibilità alla cooperazione reciproca, promuovendo
strumenti di aggregazione, capaci di favorire la confluenza degli interessi da parte
degli attori economici pubblici e privati per il raggiungimento di traguardi di
interesse collettivo. In quest'ottica le varie tecniche di PPP rappresentano uno
strumento utile per conciliare le esigenze di quei soggetti che intendano
promuovere progetti di investimento volti alla rimozione di quelle strozzature
infrastrutturali che ostacolano lo sviluppo e la crescita, economica e civile, anche
alla scala locale, con le necessità degli operatori privati che, al fine di reperire
risorse liquide, offrano uno o più asset “reali” già esistenti per l'attuazione del
11
progetto
6
.
Queste operazioni di finanza strutturata ripropongono l‟esigenza diffusa di
allargare e sviluppare la capacità di generare progetti che si estendano ben oltre le
dimensioni del perimetro delle organizzazioni, che pure concorrono alla loro
realizzazione. Si tratta, infatti, di progetti che sovrasterebbero, sia in termini di
complessità interna che come esigenze finanziarie, le dimensioni organizzative
delle imprese private e delle amministrazioni pubbliche, centrali o locali, che si
occupassero, singolarmente, della loro realizzazione. Una soluzione di partnership
può ricomporre queste problematiche gestionali nell'alveo di una dimensione
“controllabile”, in cui ciascuna parte coinvolta si assume il rischio che è più in
grado di gestire in base alle specifiche competenze tecniche che possiede.
Sulla scorta di queste considerazioni, il presente lavoro si propone di esaminare
l'evoluzione del Partenariato Pubblico Privato nel nostro Paese nell'arco
6 Questa tipologia di operazione si identifica come Asset Back Securitization (ABS), una
tecnica di finanza strutturata che risponde ad una logica di progetto con la quale si
trasferiscono degli asset reali ad una società di scopo: i titoli rappresentativi dei flussi di
cassa generati dalla gestione del progetto sono offerti al mercato sotto forma di
obbligazioni. I capitali raccolti costituiscono il corrispettivo creditizio del detentore degli
asset, il quale può, in questo modo, espandere la propria attività a fronte delle risorse
raccolte sul mercato. Le operazioni ABS sono uno degli strumenti che rientrano nelle
tecniche di securitization, nota come cartolarizzazione: la conversione di un'attività
sottostante in titoli mobiliari “cartolari” negoziabili sul mercato, che restituiscono liquidità
e risorse al portafoglio del proprietario degli asset. Sono evidenti le analogie tra le tecniche
di cartolarizzazione e le operazioni di finanza di progetto: in entrambi i casi l'obiettivo è
superare il vincolo esistente tra il finanziatore e l‟attività del soggetto finanziato tramite la
“scomposizione” del rapporto ed assumendo come punto focale dell‟operazione la società
veicolo costituita ad hoc per la realizzazione del progetto e non il soggetto prenditore dei
fondi. L‟operazione consente la segregazione tre le fonti di rimborso dei creditori della SPV
dall‟unità economica che la promuove e di individuare gli asset in grado di dar origine ai
flussi di cassa utili al rimborso del prestito. Una terza soluzione, oltre alla finanza di
progetto e alla cartolarizzazione, adatta soprattutto nel caso delle strutture di public utilities,
prevede la cessione di una rete o di un asset esistente ad un veicolo societario pubblico-
privato, a fronte dei diritti di controllo e gestione della rete ed, eventualmente, di un
corrispettivo per il trasferimento della stessa alla società veicolo. Per un approfondimento
sulle operazioni di ABS e sulla cartolarizzazione di veda Delli Gatti D., Assenza T., Barone
G., (2008), La crisi dei mutui subprime. Un'analisi delle cause, in ASSB, (2008),
Osservatorio Monetario, Laboratorio di Analisi Monetaria, n°1, p. 47 e ss.
12
dell'ultimo decennio, delineandone nel contempo le caratteristiche principali e
descrivendone le dinamiche rilevanti.
L ‟obiettivo è quello di determinare se il PPP in Italia possa costituire, per il futuro,
un volano per la realizzazione di investimenti pubblici, come sostengono varie
voci istituzionali, o se rappresenti un fenomeno che deve la sua espansione a
fattori contingenti – come il rigore fiscale imposto dal processo di unificazione
monetaria o l'attuale stretta agli investimenti pubblici legata alle conseguenze
della crisi globale – destinato ad esaurirsi con la auspicata stabilizzazione del
quadro macroeconomico.
Il lavoro si struttura in tre capitoli principali. Il primo propone una rapida rassegna
della letteratura che giustifica l'intervento pubblico nell'economia, e si concentra
successivamente sugli aspetti tassonomici e definitori riguardanti il tema del PPP.
Conclude il capitolo una sintetica analisi della normativa comunitaria e nazionale
in materia.
Il secondo capitolo si concentra sulle tendenze in atto nel campo del PPP: in
particolare si presenta una analitica esposizione dei trend europei, focalizzando
successivamente l'attenzione sul fenomeno alla scala nazionale ed esaminando,
inoltre, le cause e le contingenze che hanno spinto a ripensare gli strumenti
tradizionali di realizzazione di investimenti pubblici e sviluppare nuove tecniche
di ingegneria finanziaria.
Nel terzo capitolo viene approfondito, infine, il tema riguardante le politiche più
significative a sostegno del Partenariato Pubblico Privato esaminando, nello
specifico, il ruolo svolto dall'Unità Tecnica Finanza di Progetto e lo sviluppo delle
forme di collaborazione pubblico private per la realizzazione delle opere della
Legge Obiettivo approvata nel 2001.
Il quadro delineato viene completato esponendo le principali criticità del mercato
italiano del PPP ed esaminando le conseguenze e le principali misure approvate in
13
ambito nazionale e comunitario per contrastare gli effetti della crisi economico-
finanziaria del 2008.
14
1. LA LETTERATURA DI RIFERIMENTO SUL
PARTENARIATO PUBBLICO PRIV ATO
Obiettivo del primo capitolo é descrivere il Partenariato Pubblico Privato (PPP),
attraverso una rassegna dei principali contributi scientifici sull'argomento ed una
sintetica esposizione della normativa italiana e comunitaria in materia.
Il capitolo è articolato in tre parti principali, volte ad inquadrare questo particolare
strumento di collaborazione tra pubblico e privato nella realtà economica: il primo
paragrafo si concentra sulle motivazioni dell'intervento dello Stato nell'economia;
il secondo si focalizza sugli aspetti definitori del PPP e ne delinea le principali
caratteristiche; il terzo paragrafo, infine, espone sinteticamente la normativa
comunitaria e nazionale in materia.
Il PPP si propone come modalità alternativa al coinvolgimento diretto dello Stato
per la realizzazione degli investimenti pubblici: risulta propedeutico, pertanto,
indagare le ragioni che giustificano l'intervento pubblico nella realtà economica.
L'esistenza di situazioni di monopolio, di industrie a rete, la presenza di esternalità
e le particolari caratteristiche dei beni pubblici e dei beni di merito portano, in
assenza di un correttivo, ad un offerta inferiore al livello di produzione
socialmente desiderabile per determinati beni e servizi
7
. La letteratura ha
affrontato il problema dei fallimenti del mercato
8
proponendo diversi rimedi:
7 Con livello socialmente desiderato si intende l'equilibrio derivante dall'intersezione delle
funzioni di beneficio marginale privato e costo marginale sociale. Il concetto è esposto in
qualsiasi manuale di economia politica. Si veda a riferimento il capitolo VI in: Sloman J.,
Garratt D., (2010), Elementi di economia, Il Mulino, Bologna.
8 La letteratura ha individuato nel fallimento di mercato la causa principale dell'intervento
pubblico nell'economia: l'inefficienza del mercato nel rispondere alle esigenze di
produzione di determinate categorie di beni e/o in particolari situazioni, induce a
considerare opportuno il coinvolgimento dello Stato. Per un'esposizione esaustiva
rimandiamo a Fossati A., R. Levaggi, (2000), I fallimenti di mercato, in AA.VV., Economia
del settore pubblico, a cura di Fossati A., FrancoAngeli, Milano, p. 74. Si veda anche
15
l'utilizzo del potere regolamentare per affrontare le esternalità negative o
prevenire situazioni di monopolio; il ricorso alla tassazione o ai sussidi; la
nazionalizzazione dell'intera filiera produttiva di determinati beni e servizi per
assicurare il soddisfacimento del benessere sociale. La scelta del tipo di intervento
pubblico sottende, in termini più ampi, la natura del problema di indagine del
lavoro proposto. Assunto che, in assenza di correttivi, l'offerta di mercato relativa
a determinate categorie di beni non soddisferebbe la domanda, si pone la
questione di quale debba essere il ruolo dell'Amministrazione Pubblica al fine di
garantire il raggiungimento dell‟ottimo sociale. È possibile anticipare, in estrema
sintesi, che esistono tre opzioni alternative: una soluzione tutta statale (gerarchia),
una scelta interamente affidata al settore privato (mercato) o, la terza via,
un'unione collaborativa delle due parti rappresentata, appunto, dal Partenariato
Pubblico Privato. Il PPP si inserisce, quindi, in questo contesto come uno degli
strumenti a disposizione del settore pubblico per la realizzazione e la fornitura di
opere e servizi pubblici o di pubblica utilità
9
.
Il secondo paragrafo si concentra sugli aspetti definitori e tassonomici del PPP
fornendo una sintetica descrizione delle possibili architetture contrattuali
corrispondenti alla vasta gamma di operazioni possibili nel PPP. Resta inteso che
la Public Private Partnership rappresenta un'alternativa valida e conveniente
qualora i guadagni di efficienza dell'investimento siano superiori rispetto alle
modalità tradizionali di realizzazione di investimenti pubblici o all'opzione
Stiglitz J. E., (1989), Economia del settore pubblico, trad. it. di G. Pisauro, Enrico Hoepli
Editore, Milano, cap.8.
9 “I servizi pubblici hanno come presupposto fondamentale il conseguimento di fini sociali.
[omissis] Con servizio pubblico ci si riferisce, quindi, ad un‟attività, ossia ad un complesso
di operazioni funzionalmente coordinate, il cui prodotto è rappresentato da utilità che sono
poste a disposizione degli utenti per il soddisfacimento di bisogni eterogenei.” Picarelli A.,
(1975), Sulla gestione delle imprese di pubblici servizi, Rassegna economica, n°1, pag.
122. Parafrasando l'autore, si possono distinguere come servizi di pubblica utilità quei
servizi in cui rileva la natura del servizio stesso e non la natura (pubblica o privata) del
soggetto giuridico che lo eroga.
16
privatizzazione. Su questo fronte gli aspetti su cui la letteratura
10
si è
maggiormente soffermata riguardano la specifica struttura dei diritti di proprietà
degli asset realizzati attraverso l‟investimento, le scelte di affidamento delle varie
fasi del progetto di investimento (in capo ad un unico soggetto o tra diverse
imprese) ed, infine, le decisioni sull'allocazione dei rischi derivanti dalle attività di
progetto.
Il tipo di analisi proposta ha la finalità di presentare il PPP adottando una triplice
prospettiva: il PPP si inserisce nell'ambito di una discussione più ampia - quella
sulla scelta tra pubblico e privato per la realizzazione di investimenti pubblici -che
a sua volta coinvolge il tema della produzione di beni pubblici e semipubblici
nonché dell'intervento dello Stato per la produzione e la fornitura di questi ultimi.
Le operazioni di PPP hanno origine dalla consapevolezza che le decisioni di
produzione pubblica di un bene assunte dallo Stato dovrebbero essere trattate
separatamente rispetto a quelle di offerta pubblica dello stesso: si richiede agli
operatori del mercato, sia ai privati sia allo Stato, di assumere dunque un nuovo
ruolo e di costituire una diversa relazione tra di essi. Si tratta di un “cambiamento”
che, date anche le attuali condizioni della finanza pubblica, appare opportuno
prendere in considerazione per poter finanziare la crescita in tempi di
contingentamento della spesa pubblica.
10 La letteratura sul PPP si è concentrata su ciascuno degli aspetti citati, creando dei modelli
di riferimento importanti per la ricerca successiva. I contributi più rilevanti sono di
Grossman S., Hart O.(1986), The costs and benefits of ownership: a theory of vertical and
lateral integration, Journal of Political Economy, n°94, pp.691-719.; Hart O., (2002),
Incomplete Contracts and Public Ownership: Remarks and an Application to Public-Private
Partnerships, The Economic Journal, vol 113, n°486, pp. 69-76; Iossa E., Legros P., (2004),
Auditing and property rights, Rand Journal of Economics, vol. 35, pp. 356-372. Per una
trattazione completa dei tre aspetti si rimanda alla pubblicazione della Banca Europea degli
Investimenti di Välilä T., (2005), How expensive are cost savings? On the economics of
public-private partnerships, European Investment Bank Papers, vol. 10, n°1, pp. 94-119.
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