Il Partenariato Pubblico-Privato come strumento per il raggiungimento degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio

 
 
 
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INTRODUZIONE 
 
 
 
Il XXI secolo si è aperto con un’importante presa di coscienza da parte della Comunità 
Internazionale, che si è concretizzata nell’adozione, nel settembre del 2000, da parte 
dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, di un Patto Globale, che prende il nome 
di Dichiarazione del Millennio.
1
 Essa, ispirata ai principi di libertà, uguaglianza, 
tolleranza, solidarietà e giustizia sociale, rispetto della natura e responsabilità condivisa, 
dà origine agli Obiettivi di Sviluppo del Millennio, che costituiscono un accordo a 
livello planetario fondato sul reciproco impegno, da parte dei Capi di Stato e di Governo 
di tutti gli Stati membri dell’ONU, a fare ciò che è necessario per costruire un mondo 
più sicuro, più equo e più prospero per tutti. Gli otto Obiettivi di Sviluppo del Millennio 
sono finalizzati, pertanto, a liberare ogni essere umano dalla condizione abietta e 
disumana della povertà estrema, nonché a rendere il diritto allo sviluppo una realtà 
concreta per ogni individuo del pianeta. 
Alla luce di ciò, lo scopo di questa tesi è quello di illustrare l’impegno, i risultati e gli 
ostacoli a cui deve far fronte la Comunità Internazionale per perseguire gli Obiettivi di 
Sviluppo del Millennio, evidenziando, in particolar modo, il contributo che i progetti di 
Partenariato Pubblico-Privato possono apportare per il loro conseguimento. 
Considerando che esistono una pluralità di strumenti a disposizione della Comunità 
Internazionale per rendere questi otto obiettivi concreti e raggiungibili a tutti gli effetti, 
                                                             
1
 Risoluzione dell’Assemblea Generale A/RES/55/2 (2000) del 20 settembre 2000.
 
 
 
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l’elaborato focalizza la sua attenzione sulle Partnership Pubblico-Privato, descrivendole 
sia dal punto di vista teorico, inquadrandole nel contesto internazionale odierno e 
descrivendone le diverse tipologie esistenti, sia dal punto di vista pratico, illustrando, 
attraverso due casi studio, degli esempi concreti di collaborazione tra il settore privato e 
il settore pubblico, finalizzati al miglioramento del benessere fisico e sociale delle 
popolazioni che, già in condizioni di povertà estrema, hanno dovuto far fronte a 
disastrose calamità naturali. 
Data l’attualità dell’argomento, ancora in continua evoluzione, le fonti utilizzate per la 
stesura del presente lavoro includono monografie e articoli scientifici dedicati al tema, 
documenti e report elaborati da organismi internazionali, ed infine siti web, che 
aggiornati in tempo reale hanno permesso una maggiore precisione delle informazioni 
raccolte. 
L’elaborato è strutturato in tre capitoli e segue una logica deduttiva.  
Nel primo capitolo viene ricostruita brevemente l’evoluzione degli sforzi della 
Comunità Internazionale verso la cooperazione allo sviluppo, partendo dal concetto di 
cooperazione bilaterale, e finendo per citare gli ultimi impegni assunti nell’ambito delle 
più importanti e recenti Conferenze internazionali: il Millennium Summit (che ha dato 
vita agli Obiettivi di Sviluppo del Millennio), la Conferenza internazionale sul 
finanziamento allo sviluppo (da cui è nato il Monterrey Consensus) ed infine il World 
Economic Forum (da cui sono emersi i dieci principi del Global Compact). Il capitolo 
procede illustrando il tema della Responsabilità Sociale d’Impresa, mettendo in luce i 
suoi aspetti più innovativi e sottolineando come il crescente interesse ad esso, da parte 
del settore privato, abbia contribuito ad accrescere l’impegno nell’intraprendere delle 
collaborazioni con il settore pubblico in un ottica di rispetto e di promozione dei diritti
 
 
 
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umani e ambientali, non soltanto a livello locale e nazionale, ma anche internazionale. 
La presa di coscienza da parte delle imprese di includere nei loro piani di business 
comportamenti etici e sostenibili, con una maggiore attenzione nei confronti di tutti gli 
stakeholder rientranti nella catena del valore aziendale, diviene così lo strumento che sta 
alla base di una sana e proficua partnership tra settore pubblico e privato. Il capitolo si 
chiude illustrandone il concetto e descrivendone le tipologie maggiormente in uso, così 
come descritte nel Libro Verde della Commissione Europea del 2004, dedicato ai 
Partenariati Pubblico-Privati e al diritto comunitario degli appalti pubblici. 
Il secondo capitolo è dedicato alle partnership intraprese tra le imprese e le Nazioni 
Unite, ponendo un focus particolare sulle collaborazioni tra i due attori finalizzate a 
mitigare i rischi di catastrofi naturali nelle zone maggiormente esposte al rischio. Nel 
fare ciò il capitolo inizia spiegando in che modo e per quale motivo il settore privato e 
le Nazioni Unite hanno iniziato a indirizzare le loro rispettive attività e i loro rispettivi 
obiettivi verso uno sforzo comune, e quali impegni sono stati assunti a tal fine. In 
conformità con le Linee Guida per la collaborazione tra ONU e settore privato, emanate 
dalle Nazioni Unite nel novembre del 2009, vengono illustrati le modalità esecutive per 
la riuscita di tali partenariati, prendendo in considerazione le tre tipologie di partnership 
maggiormente utilizzate negli ultimi anni e fornendo degli esempi concreti. Infine, 
soffermandosi nello specifico sui partenariati tra Nazioni Unite e imprese nella 
riduzione di rischio di calamità naturali, si evidenzia il ruolo dei rispettivi attori in tali 
progetti e le strategie per migliorare sempre di più la riuscita della collaborazione nella 
riduzione del rischio di catastrofi. 
Al fine di mostrare concretamente come operano le imprese in questo settore, nel terzo e 
ultimo capitolo vengono presentati due casi studio che vedono protagonista l’azienda
 
 
 
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Coca-Cola Company, in qualità di partner attivo in due progetti di partenariato con le 
Nazioni Unite per risollevare la situazione post disastro in due aree gravemente colpite 
da calamità naturali, rispettivamente: i Paesi dell’Oceano Indiano colpiti dallo tsunami 
del 2004, e il territorio di Haiti che nel 2010 ha subito un terremoto devastante. I due 
case study mirano a dare al lavoro un riscontro concreto, cercando di portare il lettore ad 
avere un quadro completo e ben chiaro di quanto detto nei capitoli precedenti, al fine di 
non lasciare l’argomento nell’ambito del teorico, ma cercando di dare una visione 
generale in merito a cosa sono i Partenariati Pubblico-Privati, alle motivazioni che 
stanno dietro l’azione, ai risultati che ne possono venire fuori, ai rischi e ai vantaggi che 
essi generano per i partner, ai benefici per la società localizzata nell’area in cui essi 
operano ed infine a come possono essere migliorati in futuro.
 
 
 
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CAPITOLO PRIMO 
 
L’IMPORTANZA DEI PARTENARIATI PUBBLICO–
PRIVATO COME SUPPORTO ALLA COOPERAZIONE 
INTERNAZIONALE 
 
 
 
1.1 Breve storia della cooperazione internazionale allo sviluppo  
 
La nascita della cooperazione internazionale allo sviluppo viene normalmente fatta 
risalire al secondo dopoguerra quando, con l’elaborazione del Piano Marshall,
2
 gli Stati 
Uniti decidono di erogare aiuti umanitari e finanziari per la ricostruzione dell’Europa 
occidentale, stravolta e devastata dalle terribili conseguenze della seconda guerra 
mondiale. Analogamente si comporta l’Unione Sovietica con i Paesi del Patto di 
Varsavia, costruendo all’interno della propria area d’influenza un sistema d’integrazione 
economica basato sulla specializzazione dei rispettivi sistemi di produzione: 
COMECON (Consiglio di mutua assistenza economica) costituito nel gennaio del 1949 
e sciolto nel 1991 con il crollo del regime sovietico.  
Nasce così, a metà degli anni Novanta, il concetto di cooperazione bilaterale, cioè quel 
sistema di relazioni create tra le autorità centrali di due Paesi dove uno, il donatore, 
                                                             
2
 A. Cossetta, Sviluppo e cooperazione. Idee, politiche e pratiche, Milano, 2009, p. 47. Divenuto operativo il 5 aprile 
1948, il Piano Marshall, avendo stanziato circa 17 miliardi di dollari, rappresenta tuttora il più esteso ed 
efficace programma di cooperazione alla ricostruzione e allo sviluppo mai attuato.
 
 
 
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aiuta l’altro, il beneficiario, trasferendogli soldi, beni o conoscenze tecniche attraverso 
un dono oppure un credito agevolato.  
Il secondo dopoguerra rappresenta un periodo di grandi cambiamenti per gli sforzi verso 
la cooperazione internazionale non solo da un punto di vista pratico e prettamente 
economico, ma anche da un punto di vista regolamentare: in quegli anni, infatti, iniziano 
a prendere forma le principali istituzioni internazionali impegnate, sin da subito, a 
promuovere una Comunità Internazionale sempre più integrata e orientata allo sviluppo 
nel rispetto dei diritti umani fondamentali. 
Dalla Conferenza di Bretton Woods del 1944 nascono il Fondo Monetario 
Internazionale (FMI) e la Banca Mondiale (BM), con compiti complementari: il FMI si 
prefigge l’obiettivo di garantire prestiti ai Paesi in difficoltà economiche ed a mantenere 
l’equilibrio finanziario internazionale, mentre la BM doveva sostenere piani di sviluppo 
nazionali. 
A distanza di un anno, sulle orme dell’ormai desueta Società delle Nazioni ma con la 
volontà di rompere col passato e dar vita ad un nuovo ordine mondiale, viene istituita 
l’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU). Il 26 giugno 1945 alla Conferenza di S. 
Francisco cinquanta Paesi approvano la Carta delle Nazioni Unite, formalizzando così la 
nascita della più importante ed estesa organizzazione intergovernativa di tutti i tempi. 
Come sancito dalla Carta, le Nazioni Unite si prefiggono, tra gli altri obiettivi, il 
conseguimento della cooperazione internazionale in materia di sviluppo economico, 
progresso socio-culturale, diritti umani e sicurezza internazionale.
3
  
                                                             
3
 Art. 1 comma 3 dello Statuto delle Nazioni Unite: «i fini delle Nazioni Unite sono: (…) conseguire la cooperazione 
internazionale nella soluzione dei problemi di carattere economico, sociale e culturale ed umanitario e nel promuovere ed 
incoraggiare il rispetto dei diritti  e delle libertà fondamentali per tutti senza distinzioni di razza, di sesso, di lingua o di 
religione».
 
 
 
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È con queste premesse che si avvia la cooperazione multilaterale, quella cioè attuata 
dalle diverse istituzioni sovranazionali cui gli stessi Stati danno vita. Le principali fanno 
capo al sistema delle Nazioni Unite, come l’Organizzazione Mondiale della Sanità 
(WHO), il Fondo delle Nazioni Unite per l’Infanzia (UNICEF), il Programma delle 
Nazioni Unite per lo Sviluppo (UNDP), l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i 
Rifugiati (UNHCR) o l’Organizzazione per l’Alimentazione e l’Agricoltura (FAO). 
Lo sviluppo operativo della cooperazione multilaterale coincide da un lato con la 
costruzione del sistema universale dei diritti umani,
4
 che fissa gli obblighi di intervento 
per la Comunità Internazionale davanti a violazioni e mancanze dei singoli Stati, e 
dall’altro con il processo esaltante e difficile della decolonizzazione, ossia 
dell’indipendenza nazionale raggiunta da numerosi Paesi in Africa e Asia.  
Non potendo affrontare i temi caldi della sicurezza, per i vincoli imposti dalla guerra 
fredda, l’ONU e le sue Agenzie trovano spazio nel campo relativamente meno politico 
dello sviluppo. Sorgono così strutture operative multilaterali, con personale e culture 
non solo occidentali, finalizzate a promuovere gli interessi comuni e non solo quelli dei 
singoli Stati. 
Inizialmente la cooperazione, tanto bilaterale quanto multilaterale, si basa per lo più su 
interventi centralistici, fatti attraverso i governi nazionali. Il fine ultimo è 
l’industrializzazione accelerata e la diffusione di opere pubbliche come strade, dighe, 
ponti, bonifiche. A partire dagli anni Sessanta, però, si fa strada una forma di 
cooperazione diversa, su base volontaria. Associazioni, gruppi, movimenti laici o 
religiosi, ma comunque privati, occupano uno spazio fino ad allora di esclusiva 
                                                             
4
 La Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo fu firmata a Parigi il 10 dicembre 1948, con Risoluzione 
217A (III) dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite.
 
 
 
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competenza dei governi e degli organismi sovranazionali. Nascono così le 
Organizzazioni Non Governative (ONG).
5
  
Lo spazio crescente conquistato negli anni dalla cooperazione non governativa 
rispecchia, in parte, le difficoltà di operare in questo ambito da parte dei governi. La 
crisi petrolifera e l’innalzamento dei tassi di interesse negli anni Ottanta fanno esplodere 
la crisi del debito estero, perché molti Paesi impoveriti non riescono a restituire i prestiti 
ricevuti. Ciò svela quanto le politiche di sviluppo sostenute dalle istituzioni finanziarie 
internazionali e gran parte della cooperazione governativa aggravino nei fatti la loro 
situazione. Frequente poi si rivela l’insostenibilità degli investimenti in infrastrutture e 
grandi opere, pianificate senza conoscere a sufficienza la realtà locale.  
Queste contraddizioni raggiungono il loro apice negli anni Novanta. In questo decennio 
il mondo non governativo ottiene pieno riconoscimento come nuovo attore globale, ma 
paradossalmente questo successo arriva quando la fine del sistema bipolare diminuisce 
l’interesse strategico verso la cooperazione internazionale.  
Guerre e terrorismo portano in primo piano nell’agenda politica e nell’opinione 
pubblica mondiale i temi della sicurezza e del peacekeeping, offuscando quelli 
tradizionali dello sviluppo. Diminuiscono così progressivamente le risorse per la 
cooperazione, nonostante gli impegni e i proclami a raggiungere percentuali minime tra 
Prodotto Interno Lordo (PIL) e Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS).  
                                                             
5
 A. Cossetta, Sviluppo e cooperazione ecc., cit., pp. 141 ss. Le ONG portano nella cooperazione internazionale un 
grande contributo, sperimentando l’impegno personale sul campo. Migliaia di volontari partono alla volta dei 
Paesi impoveriti oppure si mobilitano in campagne e ricerche fondi. Lo stile di lavoro iniziale ha un’impronta 
caritatevole: raccogliere quanti più beni o soldi possibili e inviarli a chi ne ha bisogno. Ben presto però esso 
evolve verso azioni più definite e strutturate, introducendo l’uso dello strumento progettuale. Il progetto è un 
intervento su scala ridotta – villaggio o quartiere – deciso assieme tra partner del Nord e del Sud del mondo, 
dopo un’analisi preventiva dei bisogni e del contesto territoriale, e condotto con un preciso programma di 
lavoro. Le stesse istituzioni governative finiranno per assumerlo come proprio strumento operativo, al fianco 
degli abituali interventi pianificatori su macro-scala, e inizieranno pure a finanziare direttamente le ONG, 
riconoscendo la loro capacità di stare maggiormente a contatto con le comunità locali.
 
 
 
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Per di più l’attenzione della solidarietà internazionale si sposta sull’intervento 
umanitario e sulla risposta immediata a guerre, carestie o disastri naturali. La cultura 
dell’emergenza soppianta quindi gli interventi strutturali di lungo periodo e le lotte per 
un riequilibrio planetario nell’accesso alle risorse. 
In questo quadro emerge, negli stessi anni Novanta, l’impegno diretto di nuovi soggetti 
nella cooperazione internazionale: enti locali, associazioni non tradizionalmente 
impegnate nello sviluppo, comitati locali, cooperative sociali, imprese, organismi di 
categoria e professionali, mondo del lavoro, mondo accademico e semplici gruppi di 
cittadini danno vita a quella che nel tempo viene chiamata cooperazione decentrata. 
Un’azione, cioè, che si svincola dal livello centrale dei governi e mette in rapporto 
diretto comunità e persone di luoghi diversi. Il principio guida è il co-sviluppo, secondo 
cui i problemi planetari vanno affrontati congiuntamente e non riguardano solo i Paesi 
impoveriti. La cooperazione decentrata ha, infatti, la capacità di attivare nuove forme 
sia di partenariato territoriale - imperniate su accordi-quadro tra territori diversi che 
cooperano insieme coinvolgendo tutti gli attori delle rispettive comunità locali in un 
impegno organico e prolungato -, sia di partenariato tematico - basato sulla creazione di 
reti tra soggetti del Nord e del Sud finalizzate alla risoluzione di determinati problemi.
6
 
A prescindere da quali siano la modalità della cooperazione, diventa dunque urgente 
fare un salto di paradigma per superare l’idea tradizionale di aiuto.  
 
 
 
                                                             
6
 M. Biggeri, F. Volpi, Teoria e politica dell’aiuto allo sviluppo, Milano, 2007, p. 46.
 
 
 
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1.2 Considerazioni generali sull’Aiuto Pubblico allo Sviluppo nel 
contesto internazionale odierno 
 
Le istituzioni pubbliche del Nord e del Sud vengono sempre più spesso criticate perché 
ritenute incapaci, malgrado oltre mezzo secolo di Aiuto Pubblico allo Sviluppo, di 
affrontare il tema della povertà nel mondo e dell’accesso a servizi vitali in modo 
risolutivo. Sempre più attori si chiedono quindi se non sia il caso di coinvolgere 
direttamente il settore privato nella lotta contro la povertà, sfruttando le risorse 
finanziarie, l’expertise e le vaste conoscenze tecniche che lo caratterizzano.   
Di fatto, quella che viene normalmente riassunta con la sigla PPP, ovvero la Partnership 
Pubblico-Privato, è una realtà che stiamo già vivendo in gran parte dei Paesi del Nord 
del mondo e che permea ormai molti aspetti della nostra vita quotidiana. La stragrande 
maggioranza delle nostre necessità di base sono infatti soddisfatte da sistemi integrati 
pubblico-privato, che vanno dalle costruzioni di infrastrutture nelle grandi opere, 
all’erogazione e gestione di molteplici servizi essenziali. 
Quello che possono (e devono) fare gli Stati, le istituzioni internazionali e gli enti no 
profit non è quindi decidere se fare entrare o meno i privati nel settore della 
cooperazione, ma capire quale tipo di relazione vogliono instaurare con loro, sapendo 
che solo in una situazione win-win l’eventuale collaborazione sarà sostenibile. 
La riduzione, negli ultimi due anni, dei flussi di Aiuto Pubblico allo Sviluppo da parte 
dei Paesi ricchi pone seriamente in pericolo il raggiungimento degli Obiettivi di 
Sviluppo del Millennio. I governi dei Paesi occidentali si stanno dimostrando incapaci 
di stare al passo con il progressivo incremento di aiuti richiesto dalla drammatica 
situazione in cui vivono milioni di persone, nonostante le numerose occasioni in cui
 
 
 
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hanno promesso di impegnarsi nella lotta contro la povertà.  
In ambito UE, il contributo apportato dai Paesi membri e dalla stessa Unione Europea 
può rivelarsi soddisfacente, seppur non ancora ottimale. 
Nel 2010 l’APS dei donatori dell’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo 
Economico (OCSE), del Comitato per l’Assistenza allo Sviluppo (CAS) e dell’UE 
ammontava complessivamente a 97,2 miliardi di euro in termini nominali. L’UE, 
considerata nel suo insieme, erogando 53,8 miliardi di euro (ovvero il 58% di questi 
aiuti), ha rappresentato il maggiore donatore al mondo di APS. Nonostante tale cifra 
record rappresenti un rapporto APS/PIL dello 0.43%, l’UE e i suoi membri hanno di 
fatto fallito il raggiungimento dell’obiettivo dello 0.56%, che si erano impegnati a 
raggiungere in ambito ONU entro il 2010. 
Il mancato raggiungimento dell’impegno preso deriva, oltre che dalla recessione 
economica che ha colpito ogni singolo Stato (europeo e non), da problemi endogeni che 
da sempre rappresentano un ostacolo per la coesione dell’UE a livello di policy: le 
differenze tra i vari Stati membri. Infatti, mentre alcuni di essi si sforzano di fare la loro 
parte per raggiungere gli accordi presi in ambito comunitario, altri (tra cui rientra 
l’Italia, che nel 2010 ha destinato all’APS lo 0.15% del proprio PIL) non rispettandoli, 
minacciano la coesione dell’intera Unione.
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L’impegno preso dall’UE per il 2015 è quello di fornire lo 0.7% del suo PIL collettivo 
in APS. Considerando che tale obiettivo potrà raggiungersi solo se ciascuno Stato 
membro farà la sua parte, il fatto che alcuni governi nazionali abbiano già iniziato a 
tagliare fondi destinati all’APS desta perplessità sulla riuscita dell’impegno.  
                                                             
7
 Comunicazione della Commissione Europea, Aumentare la responsabilità dell’UE relativamente al finanziamento 
dello sviluppo nei confronti della valutazione inter pares sull’aiuto pubblico allo sviluppo dell’UE, Bruxelles 19/04/2011, 
COM (2011) 218 definitivo.