18
Appare evidente come le sopra citate Direttive abbiano decisamente
segnato una svolta nel campo degli appalti pubblici. Tralasciando la
descrizione dettagliata delle già menzionate novità introdotte (centrali di
committenza, dialogo competitivo, aste elettroniche, inclusione dei privati
quali soggetti aggiudicatori etc.), si può dire che esse rappresentino una tappa
importante nel processo di ammodernamento e di sviluppo tecnologico delle
procedure di affidamento di lavori, forniture e servizi alla luce dei principi
del libero mercato e della concorrenza.
1.5 Il primo Codice degli Appalti
Come si è detto, le novità introdotte dalle Direttive del 2004 furono anche
espressione dell’esigenza, avvertita a livello europeo, di procedere ad una
codificazione generale che desse ordine all’intricato settore degli appalti
pubblici
58
.
Fu in questo clima che il Parlamento Italiano, con la L. 18 aprile 2005
n. 62 (c.d. Legge Comunitaria del 2004), in materia di “Disposizioni per
l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità
Europee”, delegò il Governo a recepire le due direttive in un unico testo organico
e coordinato
59
, in modo da “allineare” il diritto interno a quello comunitario e
alla giurisprudenza della Corte di Giustizia, il tutto nel rispetto dei principi di
semplificazione, abbreviazione dei tempi e flessibilità. Venne così alla luce il
primo Codice degli Appalti, il D.Lgs n. 163/2006
60
- anche denominato “Codice
De Lise” - che era comprensivo delle disposizioni contenute nelle Direttive del
58
Vedasi S. Gallo, “Gli appalti pubblici nell’ordinamento dell’Unione Europea”, in “Le nuove direttive
europee in materia di appalti e concessioni” (a cura di S. Gallo), Maggioli, Santarcangelo di Romagna,
2014.
59
L’art. 25 della L. n. 62/2005 prescriveva che il Governo era delegato ad adottare uno o più Decreti
Legislativi finalizzati alla definizione di un quadro normativo che recepisse le Direttive europee nel
rispetto di determinati principi e criteri direttivi come il rispetto delle enunciazioni del Trattato
dell’Unione Europea, la semplificazione delle procedure di affidamento, i compiti di vigilanza da
attribuire all’Autorità per la vigilanza dei lavori pubblici etc.
60
Decreto Legislativo n. 163 del 12 aprile 2006, “Il codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi
e forniture in attuazione delle Direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE, entrato in vigore il 1° luglio 2006,
G.U. n. 100, 02 maggio 2006.
19
2004 e nella Legge Merloni
61
, e includeva anche tutta la casistica del
contenzioso
62
.
Con l’introduzione del Codice vennero introdotti degli adeguamenti
secondo quanto disposto dalle Direttive comunitarie, in particolare in quei settori
in cui il legislatore italiano si era discostato troppo dal diritto comunitario come
la trattativa privata, i criteri di aggiudicazione, le offerte anomale, con la precisa
definizione delle modalità di valutazione e ponderazione da utilizzare (e da
indicare in sede di bando di gara o capitolato). Furono inoltre recepiti i nuovi
strumenti negoziali come l’accordo quadro, il dialogo competitivo, la centrale
di committenza, l’asta elettronica, vennero ridefiniti i valori soglia
63
e venne
anche introdotto il meccanismo della forcella
64
. Anche sul fronte dei requisiti
vennero introdotte delle novità. Inoltre il Codice fornì un fondamentale
contributo interpretativo sul tema della ripartizione delle competenze Stato-
Regione in materia di lavori pubblici, nell’ottica di una corretta
razionalizzazione e suddivisione delle competenze legislative. Del quadro
normativo degli appalti pubblici facevano inoltre parte varie discipline “speciali”
come per gli appalti dei beni culturali, la difesa e la sicurezza, nonché un certo
numero di disposizioni riguardanti la contabilità di Stato.
Ovviamente questo tentativo di disciplinare una materia di tale vastità
comportò numerose criticità applicative, che in alcuni casi condussero a
“disposizioni sospese” in attesa di orientamenti comunitari e giurisprudenziali
più chiari
65
, e alla sempre più frequente prassi di rinvio alla Corte di Giustizia
UE per incertezze applicative da parte dei giudici nazionali.
Nel corso del decennio successivo al 2006, il testo iniziale del Codice dei
Contratti Pubblici fu significativamente implementato per effetto di tre decreti
61
Legge Quadro in materia di lavori pubblici (così detta dal nome del suo creatore, Francesco Merloni,
Ministro dei Lavori Pubblici nel governo Ciampi) emanata l’11 febbraio 1994 ed entrata in vigore il 6
marzo 1994, G.U. n. 41, 19 febbraio 1994, che aveva stabilito una nuova regolamentazione del settore
dei lavori pubblici, in particolare per quanto riguarda la pubblicità degli stessi e la relativa comunicazione
ai terzi.
62
Con D.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207 ne fu emanato il relativo Regolamento di attuazione ed esecuzione
(c.d. Regolamento Appalti). Si tratta di un Regolamento governativo, contenente ben 359 articoli ed
estremamente dettagliato, più molti allegati tecnici.
63
Codice degli Appalti 2006, art. 28.
64
E’ così chiamato il metodo di individuazione del numero di imprese da invitare alle procedure ristrette.
65
Vedasi “Note interpretative e di commento al D.Lgs n. 163/2006 (Codice degli appalti pubblici), in:
diritto.it/note-interpretative-e-di-commento-al-d-lgs-n-1632006-codice-degli-appalti-pubblici/.
20
correttivi
66
e anche di numerose modifiche inserite nelle più svariate Leggi
67
,
modifiche che spesso si succedevano le une alle altre in tempi molto rapidi e tali
da creare incertezza del diritto
68
.
1.6 Le nuove Direttive del 2014
Nel 2014 le due Direttive CE del 2004 vennero sostituite da altrettante
Direttive, la 2014/24/UE
69
e la 2014/25/UE
70
, alle quali ne fu affiancata una
terza, la 2014/23/UE
71
, volta all’esclusiva disciplina delle concessioni di lavori
e servizi.
Le suddette Direttive si inserirono nel solco dei valori posti alla base della
“Strategia Europa 2020”
72
, che proponeva il raggiungimento di cinque ambiziosi
obiettivi in materia di occupazione, innovazione, clima/energia, istruzione e
integrazione sociale da raggiungere entro il 2020, e all’interno della quale
l’appalto pubblico veniva riconosciuto quale strumento indispensabile per lo
sviluppo dell’intera Unione Europea.
66
D.L. 12 maggio 2006 n. 173, art. 1-octies; D.Lgs. 26 gennaio 2007 n. 6; D.Lgs. 11 settembre 2008 n.
152.
67
Il Codice originario conteneva 257 articoli. Le successive integrazioni e modifiche hanno portato il
numero degli articoli a 271. Tuttavia sul Codice hanno influito anche sei Regolamenti dell’UE che hanno
adeguato le “soglie” di rilevanza comunitaria degli appalti pubblici.
68
“Una situazione del genere è apparsa ad unanime giudizio ipertrofica, una vera “nomorrea”…..La
critica si è giustamente appuntata non tanto sul numero iniziale degli articoli del Codice…quanto
sull’occasionalità delle successive modificazioni e innovazioni e sulla “compulsività” di una riforma
apparentemente permanente, che non lasciava neanche tempo alla metabolizzazione delle riforme, subito
a loro volta cambiate da innovazioni successive”(M. P. Chiti, Il nuovo Codice dei contratti pubblici. Il
sistema delle fonti nella nuova disciplina dei contratti pubblici, in Giornale di diritto amministrativo
4/2016, Wolters Kluwer, Milano, 17 agosto 2016), p. 437.
69
Direttiva UE n. 24/2014 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, relativa agli
appalti pubblici e che abroga la Direttiva 2004/18/CE, G.U. L 94, 28 marzo 2014.
70
Direttiva UE n. 25/2014 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sulle procedure
d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, e che
abroga la Direttiva 2004/17/CE, G.U. L 94, 28 marzo 2014.
71
Direttiva UE n. 23/2014 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014,
sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, G.U. L 94, 28 marzo 2014.
72
L’Europa 2020 (Europe 2020) è una strategia decennale posta dalla Commissione Europea il 3 marzo
2010 per promuovere una “crescita intelligente, sostenibile e inclusiva” con un maggior coordinamento
della politica economica e sociale tra Unione Europea e stati membri. Segue la Strategia di Lisbona per
il periodo 2000-1010.
21
Si intendeva quindi favorire un maggior coinvolgimento per le piccole e
medie imprese (PMI)
73
, fornire maggiore tutela della concorrenza e
dell’ambiente, più garanzie sociali e sul lavoro, promuovere l’innovazione.
Le principali novità introdotte dalla Direttiva 2014/23/UE riguardarono
l’attenzione posta ai contratti di concessione, che fino ad allora non erano mai
stati oggetto di una specifica normativa
74
. La nuova disciplina colmava infatti
una rilevante lacuna nell’ordinamento giuridico comunitario, all’interno del
quale si erano spesso create situazioni di disparità di trattamento e interpretazioni
divergenti che spesso avevano comportato un frequentissimo ricorso alla Corte
di Giustizia della U.E. La Direttiva mirava all’incentivazione dello sviluppo di
forme di partenariato pubblico-privato attraverso l’individuazione di regole
uniformi che ponessero ordine nelle legislazioni dei singoli Stati membri
75
. In
tale direttiva comparve il principio della libera amministrazione delle autorità
pubbliche nazionali, in base al quale esse possono decidere liberamente sulle
modalità di esecuzione dei lavori e di prestazione dei servizi, in conformità del
diritto nazionale e dell’Unione
76
.
La Direttiva 2014/24/UE, riguardante gli appalti pubblici, e la Direttiva
2014/25/UE, sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori di acqua,
energia, trasporti e servizi postali, furono l’espressione della precisa volontà di
favorire la semplificazione e una maggior flessibilità delle procedure, nonché di
avvicinare la disciplina dei settori “speciali” a quella dei settori classici.
Moltissime le novità introdotte dalle nuove Direttive, fra le quali
si possono citare il sempre più frequente ricorso all’autocertificazione,
con l’introduzione del Documento di Gara Unico Europeo (DGUE), le
73
Tradizionalmente le PMI raramente erano riuscite a partecipare proficuamente alle gare di appalti
pubblici, nonostante esse rappresentino un’elevatissima percentuale del totale delle imprese UE. Da qui
la precisa volontà del legislatore europeo di preservarle e potenziarle elaborando delle regole che
potessero garantire loro maggiore sostegno (vedi S. Morosi, “Le principali novità della nuova direttiva
europea 2014/24/UE in materia di contratti pubblici nei settori ordinari”, in ambientediritto.it, 13 aprile
2016).
74
Fino ad allora le concessioni di lavori erano soggette alle norme di base della Direttiva 2004/18 mentre
l’aggiudicazione delle concessioni di servizi (ma solo quelle con interesse transfrontaliero) erano
soggette al Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).
75
Vedasi Avv. A. Vacca, UtFP, “Uno sguardo alla direttiva 2014/23/UE sulle concessioni”, in
programmazioneconomica.gov.it, p. 1 (https://www.programmazioneeconomica.gov.it/wp-
content/uploads/2015/11/Uno-sguardo-alla-direttiva-concessioni-pdf).
76
L’art. 2 della Direttiva UE 2014/23/UE lasciava libere le autorità “di decidere il modo migliore per
gestire l’esecuzione dei lavori e la prestazione dei servizi per garantire in particolare un elevato livello
di qualità, sicurezza e accessibilità, la parità di trattamento e la promozione dell’accesso universale e
dei diritti dell’utenza nei servizi pubblici”. Le stesse autorità avevano anche la facoltà di decidere se
espletare i loro compiti d’interesse pubblico avvalendosi delle proprie risorse oppure in cooperazione
con altre amministrazioni aggiudicatrici o di conferirli a operatori economici esterni.
22
misure incentivanti l'accesso al mercato da parte delle piccole e medie
imprese mediante la riduzione dei costi amministrativi di
partecipazione alle gare, l'incentivazione alla suddivisione degli appalti
in lotti, la riduzione dei tempi minimi per la presentazione delle offerte da
parte delle imprese, l'obbligo, entro un periodo di transizione di 30 mesi, di
stabilire la comunicazione integralmente elettronica tra la P. A. e le imprese
in tutte le fasi della procedura.
Per quanto riguarda le procedure di aggiudicazione, vanno citate la
“procedura competitiva con negoziazione”
77
, che si può ricondurre alla
procedura negoziata previa pubblicazione di un bando, e il “partenariato per
l’innovazione”
78
, attività volta alla ricerca di soluzioni inedite non ancora
disponibili sul mercato.
Altra interessante novità fu la nuova consapevolezza acquisita riguardo la
necessità di trasporre alla realtà degli appalti il concetto di “ciclo di vita dei
costi” (life-cycle costing)
79
, cioè l’attenzione data alla somma dei costi
complessivi (che comprendono la progettazione, costruzione, installazione,
avviamento, gestione, dismissione etc.), compresi quelli differiti nel corso del
tempo, al fine di poter valutare il rapporto tra costi e benefici di un determinato
acquisto.
Complessivamente, le nuove Direttive riconobbero un ruolo maggiore alle
scelte delle Stazioni Appaltanti
80
, e sostanzialmente ridefinirono i criteri di
aggiudicazione degli appalti. Ad esempio, il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa, o del prezzo più basso, risultò rivisitato in
termini diversi, nel senso che, in sede di scelta dell’offerta miglio re, il prezzo
divenne soltanto uno dei parametri da valutare accanto a tanti altri fattori relativi
alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto, laddove in passato esso
si fondava solo sulla valutazione matematica del prezzo
81
.
77
Direttiva UE 2014/24/UE art. 29.
78
Direttiva UE 2014/24/UE art. 31.
79
Direttiva UE 2014/24/UE art. 68.
80
Ciò era nettamente in contrasto con l’approccio tradizionalmente seguito in Italia dove, mediante una
regolamentazione molto precisa, si era limitata la discrezionalità delle stazioni appaltanti soprattutto allo
scopo di prevenire fenomeni di corruzione e infiltrazione criminale.
81
Direttiva UE 2014/24/UE art. 67.
23
1.7 Il recepimento delle nuove Direttive UE in Italia: la Legge
Delega n. 11/2016 e il D.Lgs 50/2016
1.7.1 Il contesto italiano e la Legge Delega n.11/2016
Le tre nuove Direttive europee del 2014 si inserirono, in Italia, in un
contesto di significative modificazioni della disciplina dei contratti pubblici,
basti pensare al Jobs Act
82
che previde, tra l’altro, l’eliminazione del DURC
83
cartaceo in favore di un controllo telematico da effettuarsi tramite la Banca Dati
Nazionale dei contratti pubblici interna all’ANAC, o anche il Decreto
denominato “Spending review”
84
, che eliminò l’obbligo, per le stazioni
appaltanti, di pubblicare gli avvisi e bandi di gara sui principali quotidiani
nazionali, ed al contempo estese a tutti i Comuni non capoluogo di provincia
l’obbligo di condurre in maniera aggregata le procedure pubbliche di
acquisizioni di lavori, servizi e forniture
85
.
D’altronde il lavoro a cui era stato chiamato il legislatore nazionale era
molto arduo, dovendo egli conciliare le esigenze di chiarezza, snellezza ed
efficacia a cui si ispiravano le Direttive con l’esigenza di razionalizzare e
riordinare in modo efficace un quadro normativo particolarmente complesso e
farraginoso. Non a caso il divieto del cosiddetto “gold plating”, formulato da
parte del legislatore europeo, obbligava gli Stati, nel recepimento delle Direttive,
a non introdurre livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle
Direttive stesse
86
.
82
Decreto Legislativo n. 34/2014.
83
Documento Unico di Regolarità Contributiva.
84
Decreto Legislativo n. 66/2014.
85
Quest’ultimo obbligo è stato subito ridimensionato con il Decreto Semplificazione PA n. 90/2014 che
ha reintrodotto la possibilità, per i Comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti, di condurre
autonomamente le procedure di acquisto con soglia di 40.000 Euro.
86
Secondo la definizione fornita dalla Commissione Europea il gold plating è “quella tecnica che va al
di là di quanto richiesto dalla normativa europea pur mantenendosi entro la legalità. Gli Stati membri
hanno ampia discrezionalità in sede di attuazione delle Direttive europee. Essi possono aumentare gli
obblighi di comunicazione, aggiungere requisiti procedurali o applicare regimi sanzionatori più
rigorosi. Se non è illegale, il gold plating è di solito presentata come una cattiva pratica, perché impone
costi che avrebbero potuto essere evitati”. In Italia il principio di divieto di gold plating è disciplinato
dall’art. 32, lett. C della L. 234/2012.
24
Dopo ampia discussione, il Parlamento italiano approvò la Legge 28
gennaio 2016 n. 11, che delegava il Governo ad attuare la nuova disciplina
europea in materia di appalti pubblici e concessioni, attraverso il recepimento
delle Direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, ed a procedere ad un
complessivo riordino della normativa vigente sui contratti pubblici di lavori,
servizi e forniture
87
. Le finalità, da attuarsi rispettivamente attraverso l’adozione
di due distinti Decreti Legislativi, erano l’attuazione delle Direttive e il riordino
complessivo della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a
lavori, servizi e forniture
88
.
1.7.2 Il Decreto Legislativo n. 50/2016: il secondo Codice dei
contratti pubblici
Il nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016) entrò in vigore lo
stesso giorno della sua pubblicazione sulla G.U. del 19 aprile 2016
89
. Si trattava
questa volta di una disciplina auto-applicativa, cioè senza necessità di un
Regolamento di esecuzione ed attuazione (come il previgente D.P.R.
207/2010)
90
. Esso conteneva criteri di semplificazione, snellimento, riduzione delle
norme in materia, rispetto del divieto di gold plating, e prevedeva, da parte
dell’ANAC, l’emanazione di atti di indirizzo quali Linee guida di carattere generale -
da approvare con decreto del ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti e, prima
dell’adozione, da trasmettere alle rispettive Commissioni per il parere – che sarebbero
andati a costituire la cd. soft law
91
, ma anche di bandi-tipo, contratti-tipo ed altri
strumenti di regolazione flessibile che avrebbero fornito un costante supporto
nell’interpretazione e nell’applicazione del Codice.
87
Il termine previsto per il recepimento delle Direttive UE da parte degli Stati membri era entro e non
oltre il 18 aprile 2016, per cui l’approvazione tardiva della L. 11/2016 mise a dura prova il legislatore
delegato per la necessità di definire il testo finale in un brevissimo lasso di tempo.
88
In realtà poi fu elaborato un unico Decreto Legislativo, appunto il n. 50/2016.
89
G.U. (Serie Generale n. 91) del 19 aprile 2016 recante “Attuazione delle Direttive 2014/23/UE,
2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle
procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi
postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture”. Formato da 220 articoli e XXV allegati, sarebbe stato completato con le linee guida,
ministeriali e dell’ANAC, oltre che con svariati altri decreti ministeriali, destinati a sostituire il
precedente regolamento (d.P.R. n. 207/2010) con circa 50 atti attuativi di svariate tipologie.
90
Vedi nota n. 60.
91
Le linee guida, quale strumento di soft law, avrebbero contribuito ad assicurare la trasparenza,
l’omogeneità e la speditezza delle procedure e fornire criteri unitari. Dotate di valore di atto di indirizzo
generale, avrebbero consentito un aggiornamento costante e coerente con i mutamenti del sistema.
25
1.7.2.1 Il ruolo dell’ANAC
Fondamentale, quindi, nel settore degli appalti pubblici, divenne il
ruolo dell’ANAC, che vide potenziati i propri poteri di controllo in qualità di
Autorità preposta al sostegno della legalità, anche attraverso un processo di
informatizzazione orientato al raggiungimento di alti standard di trasparenza.
L’ANAC veniva dotato di funzioni di vigilanza, promozione e sostegno delle
migliori pratiche e facilitazione dello scambio di informazioni tra stazioni
appaltanti. In particolare, le sopra citate Linee Guida, quale strumento di soft
law, avrebbero avuto valore di atto di indirizzo generale ed avrebbero
contribuito ad assicurare la trasparenza, l’omogeneità e la speditezza delle
procedure e fornire criteri unitari.
Il nuovo Codice valorizzò il ruolo del Consiglio Superiore del Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) e della cosiddetta Cabina di Regia presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri quale organo di coordinamento e di monitoraggio.
Inoltre favorì anche l’autonomia delle commissioni giudicatrici, adesso formate da
componenti scelti da un albo detenuto dall’ANAC.
1.7.2.2 Principali novità del nuovo Codice degli appalti del 2016
Il Codice era articolato per processi, dall’affidamento all’esecuzione.
Fondamentali per la stazione appaltante erano le fasi di pianificazione,
programmazione e progettazione, ed i principi - comuni a qualsiasi tipo di
affidamento – di trasparenza, economicità, efficacia, correttezza,
tempestività, libera concorrenza, non discriminazione, applicabilità dei
contratti collettivi al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture
oggetto dei contratti, applicabilità della legge 241/1990, il RUP, le fasi delle
procedure, i controlli sugli atti di affidamento e i criteri di sostenibilità
energetica e ambientale.
Inoltre il Codice disciplinava le regole procedurali per ogni tipologia
di contratto: appalto, concessioni, affidamenti in house, contraente generale,
26
strumenti di partenariato pubblico-privato come il project financing,
strumenti di sussidiarietà orizzontale, baratto amministrativo.
Per quanto riguarda le concessioni, il Codice elaborò una
disciplina unitaria per le concessioni di lavori, servizi e forniture, e
dispose l’adeguamento delle concessioni già in essere entro 24 mesi
dalla sua entrata in vigore.
Nel nuovo Codice venne rielaborato anche il sistema delle
garanzie, che adesso erano due, la garanzia di buon adempimento
(senza possibilità di svincolo e valida fino alla conclusione dell’opera)
e la garanzia per la risoluzione (che copre sia il costo dell’affidamento
ogni qual volta l’affidatario recede sia il maggior costo sostenuto dal
subentrante)
92
.
Importante anche l’introduzione del cosiddetto Documento di
Gara Unico Europeo, un’autodichiarazione dell’operatore economico
che sostituiva i certificati rilasciati dalle autorità pubbliche o da terzi, e
favoriva quindi la velocizzazione delle procedure di richiesta di
partecipazione alle gare.
Nell’ottica di una maggiore trasparenza e pubblicità, il D.Lgs
50/2016 prevedeva anche il graduale passaggio a procedure gestite
interamente in modalità digitale, e la razionalizzazione delle banche
dati, che diventavano due, una presso l’ANAC per quanto riguarda la
vigilanza e il controllo, e l’altra presso il MIT per quanto riguarda i
requisiti generali di qualificazione degli operatori economici.
Venne per la prima volta disciplinato anche l’istituto del
“Partenariato Pubblico Privato” (PPP), una forma di cooperazione tra
soggetti pubblici e privati avente l’obiettivo di finanziare, costruire e
gestire infrastrutture o servizi pubblici
93
.
92
Nel vecchio codice del 2006 era previsto solo un tipo di garanzia, la “garanzia globale” (art. 29 c. 3).
93
Nell’ambito dei PPP rientravano gli “interventi di sussidiarietà orizzontale”, cioè la partecipazione
della società civile ad attività di recupero di beni immobili inutilizzati o alla valorizzazione e cura di aree
urbane pubbliche, e anche il “baratto amministrativo” cioè interventi a cura di gruppi di cittadini, senza
oneri per l’ente, per la realizzazione di opere di interesse della cittadinanza con finalità sociali e culturali.
27
Il Codice previde anche un sistema finalizzato a semplificare le
procedure di contenzioso amministrativo e fornì dei rimedi alternativi
alla tutela giurisdizionale come l’accordo bonario, l’arbitrato, la
transazione, l’istituzione del collegio tecnico consultivo e i pareri del
precontenzioso dell’ANAC
94
1.7.3 Provvedimenti attuativi e modifiche al Codice del
2016. Criticità.
Nonostante la conclamata volontà di semplificazione e snellimento
normativo, al Codice del 2016 seguì l’emanazione di un buon numero di
provvedimenti attuativi e di modifiche
95
. Gli anni successivi alla sua
emanazione videro una iper-produzione di norme e direttive il cui obiettivo
primario era fondamentalmente quello di semplificare e snellire l’attuazione
di un Codice che, come evidenziato nella Relazione annuale 2020 al
Parlamento da parte dell’ANAC, costituiva “un cantiere sempre aperto” che
aveva subìto troppe correzioni derogatorie e finiva per rappresentare
un’opera incompiuta
96
.
Nell’impossibilità di accennare a tutte le modifiche apportate al
D.Lgs. n. 50/2016, citeremo il cosiddetto D.L. 32/2019, cosiddetto “Sblocca
Cantieri” che, con l’obiettivo di intraprendere una serie di misure di
semplificazione al regime ordinario del Codice, previde la sospensione di
alcune disposizioni molto importanti, come il ritorno a tempo delle stazioni
94
Per approfondimenti vedasi l’articolo “Focus codice contratti pubblici - Sintesi e principali
innovazioni del nuovo codice degli appalti pubblici”, in sentenzeappalti.it, 16 aprile 2016
(https://www.sentenze.appalti.it/2016/04/16/approvato-il-nuovo-codice-degli-appalti-e-delle-
concessioni).
95
Il Decreto Lgs 19 aprile 2017 n. 56, Il Decreto-Legge 24 aprile 2017, n. 50 convertito dalla legge 21
giugno 2017, n. 96; la Legge 27 dicembre 2017, n. 205; il Decreto-Legge 14 dicembre 2018, n. 135
convertito dalla Legge 11 febbraio 2019, n. 12; il Decreto Legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; il Decreto-
Legge 18 aprile 2019, n. 32 (c.d. Sblocca Cantieri) convertito dalla Legge 14 giugno 2019 n. 55; il
Decreto-Legge 30 aprile 2019, n. 34 (c.d. Decreto Crescita) convertito dalla Legge 28 giugno 2019, n.
58; la Legge 3 maggio 2019, n. 37; il Decreto-Legge 26 ottobre 2019, n. 124 (c.d. Decreto Fiscale)
convertito dalla legge 19 dicembre 2019, n. 15, D.L. 31 maggio 2021 n. 77, D.L. 27 gennaio 2022 n. 4
art. 29, D.L. 1 marzo 2022 n. 17 art. 25, D.L. 21 marzo 2022 n. 21 art. 23.
96
ANAC, Relazione annuale al Parlamento per l’anno 2020, in anticorruzione.it., 2 luglio 2020
(https://www.anticorruzione.it/-/relazione-annuale-del-2020-1).
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