Il marketing dei servizi pubblici in corso di privatizzazione: il caso ATL

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I contrasti tra i due arrivarono fino al 1935, quando si giunse 
all’estromissione della SATL secondo un accordo con il Comune che 
prevedeva la liquidazione definitiva della gestione in atto. E fu proprio il 
Comune che, ormai proprietario degli immobili dei mezzi e della rete, 
divenne il protagonista di questa seconda parte del novecento. 
Infatti stipulò una convenzione quindicennale con la FIAT per l’esercizio 
del servizio di trasporto urbano cittadino con facoltà di delega a terzi. 
Contando proprio su quest’ultima possibilità, la FIAT delego l’incarico alla 
STU la società trasporti urbani di Milano. Così la STU progettò e approntò 
la rete filoviaria livornese, i cui mezzi divennero non più i tram ma i filobus, 
tutto questo fino all’insorgere della seconda guerra mondiale. 
Tutto quello che di buono era fin qui stato fatto, venne interamente 
distrutto dai bombardamenti del disastroso conflitto bellico e il servizio di 
trasporto urbano ebbe la possibilità di rinascere solo nel 1949. 
Nel gennaio del 1950, approssimandosi la scadenza della convenzione 
stipulata con la FIAT, il Comune di Livorno attribuì la gestione dei trasporti 
urbani all’ATAM (Azienda Trasporti Autofiloviari Municipali), un’azienda 
municipalizzata appositamente costituita che assunse subito l’esercizio 
della rete filoviaria. 
L’ATAM riuscì’ gradualmente a sistemare l’organizzazione del trasporto 
pubblico, ma si dovette anche confrontare con il problema della 
ristrutturazione dei servizi per renderli adeguati alle esigenze cittadine. 
La nuova situazione fu cosi esaminata e nel 1958 si giunse ad un 
sostanziale aggiornamento della rete, basato principalmente su due linee 
circolari di nuova istituzione e sui collegamenti di ciascun rione con la 
parte della stazione e con quella lungomare. 
Con il passare del tempo anche i problemi riguardanti la manutenzione 
dei mezzi e della rete si fecero sentire, tanto che questi portarono alla 
graduale riduzione, fino alla cessazione, della stazione filoviaria di Livorno. 
Nel 1974 il processo di conversione della rete filoviaria volse al termine 
e l’intero servizio di trasporto urbano fu svolto con veicoli su gomma, cioè 
le avanguardie dei moderni autobus. 
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La gestione attraverso l’azienda municipale ATAM si concluse il 31 
Dicembre 1978, e dal giorno successivo il trasporto urbano venne affidato 
al Consorzio Ferrotranviario Pisa-Livorno costituito nel 1929 tra le due 
provincie e i due comuni capoluogo per la realizzazione e gestione della 
ferrovia Pisa-Tirrenia-Livorno che ne assunse l’esercizio tramite la propria 
azienda speciale ACIT (Azienda Consorziale Interprovinciale Trasporti). 
Questo passaggio voleva dar luogo ad una nuova politica dei trasporti 
che tendeva ad accentrare tutti i servizi in grandi aziende con ampia base 
territoriale, rilevando gradualmente ogni autolinea in concessione a 
soggetti privati. 
ACIT veniva cosi a raccogliere tutti gli autoservizi operanti nelle 
provincie di Pisa e di Livorno. La grande dimensione di questo primo 
consorzio postava con sé, oltre ai vantaggi di essere la concessionaria più 
grande della Toscana, anche dei limiti strutturali notevoli, essendosi 
indebitata molto anche a causa dell’impossibilità di far funzionare 
adeguatamente organi istituzionali che richiedevano il concorso di una 
cinquantina di enti diversi. 
Nonostante questo l’ACIT riuscì ad effettuare un rinnovamento 
completo del parco mezzi apportando un notevole miglioramento rispetto 
al passato, con veicoli nuovi più lunghi e più capienti. 
Ma la quasi inevitabilità di un tracollo finanziario e la predisposizione di 
una nuova normativa regionale nel settore dei trasporti, che ne 
riorganizzava la gestione mediante bacini di traffico a base provinciale, 
determinarono la suddivisione dell’azienda in due diversi soggetti: ATL e 
APT operanti all’interno delle rispettive provincie. 
L’ATL e L’APT (Azienda Trasporti Livornese e Azienda Pisana 
Trasporti) subentrarono dunque all’ACIT a partire dall’1° Aprile 1987 
rilevando quanto di rispettiva competenza territoriale; pochi giorni dopo 
venne attuata la ristrutturazione del servizio urbano di Livorno, in 
conseguenza del nuovo piano del traffico adottato dal Comune. 
Sotto la gestione ATL infatti, la tradizionale rete risalente al 1958 venne 
sostituita da un’altra concettualmente diversa che abbandonando le 
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cosiddette circolari adottò il criterio detto unilinea, secondo il quale ogni 
direttrice di traffico viene servita da una sola linea ad alta frequenza di 
passaggi invece che da una somma di linee (le circolari appunto) con 
basso numero di passaggi per ora. 
Negli anni novanta la struttura dell’azienda è andata sempre più 
organizzandosi e ampliandosi. Il cammino è stato scandito da vari 
provvedimenti normativi che tendevano a staccare le aziende speciali dai 
Comuni di appartenenza per dotarle via via di sempre maggiore 
autonomia, con l’obiettivo di arrivare a delle vere e proprie società per 
azioni. 
La giovane età non è stata di ostacolo, poiché in pochi anni ATL è 
riuscita a consolidarsi e diversificarsi nei vari settori nei quali poteva 
operare. 
Attualmente ATL opera nella provincia di Livorno e in altri 19 Comuni 
consorziati delle provincie di Livorno e Pisa, servendo un territorio che 
corrisponde all’intera provincia, escluso Piombino e la Val di Cornia, più 
alcuni Comuni dell’alta Val di Cecina in provincia di Pisa. 
Oltre alla provincia di Livorno il consorzio è costituito dai Comuni di 
Livorno, Collesavetti, Rosignano Marittimo, Cecina, Bibbona, Santa Luce, 
Castellina Marittima, Guadistallo, Montescudaio, Riparbella, Casale 
Marittimo, Portoferraio, Campo Elba, Capoliveri, Marciana, Marciana 
Marittima, Porto Azzurro, Rio Elba e Rio Marina. 
Vediamo quindi quali sono le caratteristiche dell’azienda, cominciando 
da quello che è stato il cammino normativo che all’azienda stessa forniva 
possibilità e limiti. 
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1.2. L'evoluzione della normativa 
Quando parliamo di ATL, parliamo prima di tutto di un consorzio di 
aziende speciali di servizi e in particolare di trasporto pubblico. Nella sua 
definizione vengono introdotti due concetti importanti: quello di consorzio e 
quello di servizio pubblico. Entrambi sono stati caratterizzati da una lunga 
evoluzione sia normativa che pratica. 
Il concetto di servizio, e di servizio pubblico, ha subito profondi 
mutamenti soprattutto negli ultimi anni, quando cioè si è ritagliato uno 
spazio sempre più rilevante e ampio all’interno degli molti settori del 
mondo economico. Anche parlare di consorzio e di azienda speciale 
significa parlare di una realtà che è stata scandita da diversi cambiamenti i 
quali ne hanno allargato sempre più la competenza e l’autonomia. 
Per quanto riguarda il servizio rimando l’analisi alla seconda parte, 
quando affronterò l’evoluzione del marketing dei servizi nell’aria pubblica; 
adesso mi soffermerò su quello che è stato il cammino normativo di ATL, 
un'azienda speciale che, come le altre, è stata caratterizzata dai 
provvedimenti legislativi che nel corso degli anni ne hanno dettato 
l’indirizzo. 
A mio giudizio due sono stati i crocevia per la vita della suddetta 
azienda: il Testo Unico del 1925 e gli anni ’90. 
Cominciamo dal Testo Unico del 1925 sull’assunzione diretta dei 
pubblici servizi da parte dei comuni e delle provincie. Esso si rese 
necessario per disciplinare e organizzare l’assunzione dei servizi da parte 
dei comuni e delle provincie, prima governati da una vecchia legge di 
inizio secolo. Questo provvedimento si segnala perché elenca una serie di 
servizi municipalizzabili da affiancare a tutti i servizi pubblici che i comuni 
possono assumere. 
Ma l’importanza del Testo Unico del1925 si ha soprattutto per quanto 
riguarda l’aspetto organizzativo. Infatti non essendo ancora ben definito il 
concetto di servizio pubblico si ritenevano pubblici tutti i servizi che un 
ente si assume o per obbligo di legge o per atto di propria volontà; quindi 
non è tanto l’elencazione dei servizi, che ha quindi un carattere 
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meramente esemplificativo, ma piuttosto il modo con cui si cercava di 
organizzare l’erogazione degli stessi. 
Tre in particolare furono le forme di gestione amministrativa con le quali 
un comune poteva esplicare un attività di trasporto così come qualsiasi 
altra attività di carattere economico: due di tipo diretto e una di tipo 
indiretto. 
Le forme dirette avevano per fine l’espletamento da parte dell’Ente 
pubblico (Stato, Regioni, Comuni, ecc.) di un’attività economica rivolta 
all’esecuzione di servizi, le forme indirette invece miravano a redigere, 
controllare o incoraggiare le attività economiche esercitate da privati. 
 
Le due forme di gestione di tipo diretto erano: 
y gestione mediante azienda speciale municipalizzata: costituivano la 
forma tipica dell’intervento comunale nella vita economica per la 
volontà di snellezza nella loro organizzazione, e di una relativa 
autonomia funzionale amministrativa e contabile . La specialità deriva 
dal fatto che dette aziende non possono essere costituite con atto 
amministrativo nei casi non previsti dalla legge, cioè un ente pubblico 
non può costituire organi con funzioni esterne per l’esercizio di 
attribuzioni affidate per legge ad altri organi dell’ente stesso; 
y gestione in economia: cioè a carico del soggetto economico. Era 
prevista nei casi in cui per le modeste dimensioni o per le 
caratteristiche del servizio non era opportuno creare un’azienda a se 
stante. Non era il caso ad esempio dei trasporti pubblici che, per 
quanto territorialmente limitati, difficilmente potevano essere catalogati 
come attività dalle dimensioni modeste e dalla struttura semplice. 
 
La forma indiretta di gestione era la gestione a mezzo terzi: cioè in 
appalto. In questo caso l’ente pubblico, pur mantenendo la titolarità del 
servizio, ne affidava l’esercizio ad un privato mediante una gara d’appalto. 
 
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La forma più interessante era sicuramente quella dell’azienda speciale. 
L’intenzione del legislatore, era quella di creare un’azienda che avesse le 
caratteristiche per gestire un'attività di tipo industriale basata sui principi di 
produttività, efficienza ed efficacia; legata si’ al comune, ma distinta dalla 
sua gestione. 
L’azienda speciale godeva dei seguenti gradi di autonomia: 
 
y autonomia amministrativo-giuridica: cioè aveva propri organi 
amministrativi, sottratti all’ingerenza del comune, con la capacità di 
svolgere tutti gli atti e i negozi giuridici necessari per il raggiungimento 
del loro fine e di stare in giudizio per le azioni che ne conseguono. 
Questa autonomia era però limitata ai negozi necessari per il 
raggiungimento dei fini aziendali, cioè a quei rapporti dell’azienda con 
terzi diretti ad assicurarle i mezzi per lo svolgimento del servizio o a 
realizzare a favore degli utenti il servizio stesso; 
y autonomia economico-patrimoniale: con essa l’azienda, sia pure con 
dotazione da parte del comune, ha propri beni e proprio patrimonio, 
viene amministrata in base ad un proprio bilancio preventivo ed in base 
ad un proprio conto consuntivo, separati dal bilancio del suo ente. 
 
Oltre a questi l’azienda godeva di una limitata autonomia gestionale, 
aveva cioè propri organi di amministrazione; ma la caratteristica forse più 
rilevante era la mancanza di personalità giuridica. Questo significa che le 
aziende speciali non avevano la possibilità di assumere contratti per loro 
stesse, ma in nome o per conto di chi avevano alle spalle, cioè del 
comune o della provincia; inoltre erano impossibilitate ad accedere al 
credito ordinario o straordinario e ai mutui. La mancanza di personalità 
giuridica era quindi la caratteristica più importante delle aziende regolate 
dal testo unico. 
Il Testo Unico introdusse anche i Consorzi, cioè l’unione di più enti che 
si mettono insieme per gestire una certa attività.  
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A quell’epoca nella legislazione esistevano due figure di Consorzi: 
consorzi di funzione tra gli enti locali regolati dal testo unico della legge 
comunale e provinciale del 1934 e i consorzi detti aziende consorziali 
previsti dagli articoli 21 e seguenti del testo unico sulla municipalizzazione. 
Nella legge il termine consorzio e il termine azienda consorziale sono 
usati con lo stesso significato, e questo può portare a un po’ di confusione 
perché il consorzio, secondo l’articolo 21 e seguenti, non è una cosa 
distaccata dall’azienda, è semplicemente l’assemblea consortile, cioè 
l’organo che esprime l’unione degli enti; assemblea consortile che ha 
determinate competenze di approvazione e controllo sulla gestione. La 
gestione è a sua volta impersonata dalla commissione amministratrice, dal 
presidente e dal direttore. 
Quindi ATL nasce come consorzio-azienda consortile il 1° aprile del 
1987 secondo questa che è l’unica legge che all’epoca regola la 
municipalizzazione. Questa era un tipo di organizzazione che seguiva 
comunque le norme della azienda speciale con le relative autonomie e la 
mancanza di personalità giuridica. 
L’altra tappa che ha portato notevoli cambiamenti nello scenario della 
gestione dei servizi pubblici è rappresentata dagli anni ’90, che portarono 
con sé numerosi cambiamenti a cominciare dalla famosa legge 142. 
L’importanza di questo provvedimento e’ stata non solo razionalizzare e 
organizzare ancora di più il mondo degli enti locali ma anche e soprattutto 
imprimergli un indirizzo più vicino al mondo privato che a quello pubblico. 
Infatti l’importanza della nuova normativa introdotta dalla 142/90 sta in 
modo particolare nell’aver ridisegnato le forme sotto le quali possono 
essere gestiti i servizi pubblici locali; alcune conservandole dal precedente 
Teso Unico, altre invece introducendole per la prima volta.  
La suddetta ha infatti conservato: 
y gestione in economia: nei modi che abbiamo visto precedentemente; 
y gestione in concessione: nei modi e nelle condizioni prima enunciati; 
 
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Ha introdotto invece queste nuove forme: 
y gestione mediante azienda speciale: quando i servizi hanno una 
rilevanza economica e sociale. Questa volta l’azienda non è più ente 
strumentale del Comune, in quanto è dotata di personalità giuridica, e 
ha delle caratteristiche in più rispetto al passato che tra poco vedremo; 
y gestione mediante istituzione: per i servizi sociali senza rilevanza 
imprenditoriale (teatri, musei, ecc.) si crea una forma di gestione ad 
hoc, nella logica del no profit; 
y gestione mediante S.p.A. a prevalente capitale pubblico locale: nei casi 
in cui si renda necessaria, in relazione alla natura del servizio, la 
partecipazione di altri soggetti pubblici o privati; 
y gestione mediante convenzioni con altri Comuni 
 
Questa legge riformò anche i consorzi: tale possibilità era prevista nei 
casi in cui gli enti locali intendessero assumere il servizio congiuntamente, 
con le stesse norme delle aziende speciali, cosiddetti consorzi-impresa 
aventi natura di ente economico pubblico per distinguerli dagli altri (i 
consorzi di funzione). Essi dovevano essere gestiti appunto secondo le 
norme per le aziende speciali, tranne delle differenze per alcuni organi 
interni come l’assemblea consortile (caratteristica appunto dei consorzi), 
nella quale si possono rappresentare tutti i comuni aderenti. 
 
Nel caso ATL sicuramente le innovazioni più interessanti furono quelle 
che riguardarono le norme per la gestione tramite azienda speciale. 
Quest’ultima forma di gestione determinò un grande salto in avanti rispetto 
al passato, poiché essa era per certi versi sempre ente strumentale del 
comune ma aveva in più la personalità giuridica. 
Questo comportava, oltre alla possibilità di assumere contratti in proprio 
conto, anche l’obbligo di iscriversi nel registro delle imprese e ciò le faceva 
allargare la propria autonomia facendola diventare impresa a tutti gli 
effetti. Infatti iscriversi nel registro delle imprese implica cominciare a dare 
notorietà a terzi degli atti fondamentali della propria gestione. 
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La completa trasformazione in impresa, nell’impresa regina a tutti gli 
effetti si ha con la trasformazione in società di capitali, S.r.l. o S.p.a., che 
le leggi successive hanno poi introdotto in particolare per il settore dei 
trasporti. 
Inoltre l’azienda speciale era dotata di autonomia a livello 
imprenditoriale e in particolare aveva un proprio statuto e propri 
regolamenti approvati dal consiglio comunale o provinciale. 
Gli enti locali approvando il nuovo statuto che contiene i principi di 
autonomia, di rilevanza imprenditoriale che la legge 142 vuole inserire 
nella gestione degli enti locali, trasformano così le aziende municipalizzate 
o consortili nella forme previste dalla nuova legge. L’ente locale conferisce 
il capitale di dotazione, determina gli indirizzi, approva gli atti 
fondamentali, esercita la vigilanza, verifica i risultati della gestione, 
provvede alla copertura degli oneri impropri. 
Ma la vecchia azienda municipalizzata del testo unico è stata sostituita 
dalla nuova azienda speciale che ha l’importante differenza della 
personalità giuridica, che gli consente di essere completamente distinta 
agli effetti giuridici economici, patrimoniali, e quindi anche gestionali, 
dall’ente che l’ha prodotta; avvicinandosi ad essere una vera e propria 
impresa, regolata secondo le norme del codice civile. 
La legge 142/90 quindi è stata importante perché ha dato inizio a un 
nuovo modo di considerare  la gestione dei servizi pubblici, un modo che 
strizzava l’occhio più al mondo privato che a quello pubblico e che voleva 
fare in modo che criteri di economicità si facessero strada al posto 
dell'eccessivo immobilismo e complessità che caratterizzavano la gestione 
pubblica. 
Negli anni novanta lo scenario muta rapidamente: il cambiamento 
tecnologico è più che mai veloce, cadono i grandi monopoli, aumenta la 
possibilità di fare delle comparazioni qualitative tra aziende e servizi 
diversi in stati diversi, si guarda sempre più a 360 gradi e la domanda è 
più che mai variabile.