Il mandato di arresto europeo: le problematiche connesse alla tutela dei diritti fondamentali della donna e del bambino

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1. La decisione quadro 584/2002/GAI. 
La decisione quadro sul mandato d’arresto europeo (da adesso anche MAE) 
è il frutto di una proposta presentata il 20 settembre 2001 dalla Commissione 
europea al Consiglio dell’Unione europea, a seguito dei tragici eventi 
verificatisi l’11 settembre dello stesso anno
1
. In realtà, gli attacchi terroristici 
del 2001 non furono altro che l’occasione per presentare la proposta che era 
già in fase di studio dal Consiglio di Tampere del 1999, una riunione 
straordinaria tenuta dal Consiglio europeo sulla creazione di uno spazio di 
libertà, sicurezza e giustizia nell’Unione europea che pose le basi per gli 
obiettivi più ambiziosi mai intrapresi dalla comunità europea
2
.  
La riunione, in particolare, aveva individuato il caposaldo della cooperazione 
giudiziaria (sia civile che penale) nel principio del mutuo riconoscimento 
delle decisioni giudiziarie
3
. Inoltre, le conclusioni del vertice di Tampere 
avevano posto come obiettivo principale, anche, e soprattutto, il superamento 
dello strumento dell’estradizione
4
: ed infatti, la Relazione che accompagna 
la proposta di Decisione quadro del Consiglio ha sottolineato come «Essendo 
spesso lenta e complessa, questa procedura non è più adeguata ad uno spazio  
senza frontiere quale quello europeo, caratterizzato da un alto livello di 
fiducia e di cooperazione reciproca tra Stati che condividono una concezione 
esigente dello Stato di diritto»
5
.  La fiducia e la cooperazione alle quali il 
Consiglio si riferisce riguardano due aspetti fondamentali della disciplina sul 
 
1
PEDRAZZI, M., (a cura di), Mandato d’arresto europeo e garanzie della persona, Giuffré, 2004, 
p. 27. 
2
 Così lo definisce DI PASCALE, A., A vent’anni dal Programma di Tampere quali prospettive per 
le politiche di immigrazione e asilo dell’Unione europea?, in www.rivista.eurojus.it, 2019. 
3
 Per un approfondimento sull’iter del mandato d’arresto europeo v. BARGIS, M., Il mandato 
d’arresto europeo dalla decisione quadro alle prospettive di attuazione, in Pol. Dir., Bologna, Il 
mulino, 2004, 1: p. 49 ss. 
4
 Sul superamento dello strumento estradizionale e le principali differenze con il mandato d’arresto 
europeo v. BARGIS, M. – SELVAGGI, E., Mandato d’arresto europeo: dall’estradizione alle 
procedure di consegna, Torino, G. Giappichelli, 2006. 
5
 Proposta di Decisione quadro del Consiglio relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure 
di consegna tra Stati membri, in Gazzetta ufficiale n. 332 E, 27 novembre 2001, p. 0305 – 0319.
2 
 
mandato d’arresto europeo: il primo attiene alla fiducia reciproca in tema di 
tutela dei diritti fondamentali, fondata sull’affidamento che ciascuno dei 
sistemi all’interno dell’UE assicuri un livello minimo di garanzie alla persona 
destinataria del MAE; il secondo, riguarda l’importanza rivestita dal 
principio del mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie, di cui la 
Decisione quadro sul mandato d’arresto europeo rappresenta la prima e 
significativa applicazione
6
. 
A loro volta, la fiducia reciproca ed il mutuo riconoscimento poggiano su un 
progetto più ampio dell’Unione europea, sancito all’art. 3 del TUE e al quale 
è dedicato tutto il titolo V del TFUE, inerente ad uno «Spazio di libertà, 
sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera 
circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne 
i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della 
criminalità e la lotta contro quest’ultima»
7
. 
Senza non poche iniziali incomprensioni – alimentate in particolar modo dal 
Governo italiano -
8
, e sulla base dei principi finora esposti, il mandato 
d’arresto europeo viene approvato definitivamente il 13 giugno del 2002 con 
la Decisione quadro 2002/584/GAI.  
La definizione del MAE è contenuta all’art. 1 par. 1, della Decisione quadro 
584/2002, che recita: «Il mandato d’arresto europeo è una decisione 
giudiziaria emessa da uno Stato membro in vista dell’arresto e della consegna 
da parte di un altro Stato membro di una persona ricercata ai fini 
dell’esercizio di un’azione penale o dell’esecuzione di una pena o una misura 
 
6
 Per un approfondimento sul principio del mutuo riconoscimento e la fiducia reciproca tra Stati v. 
GIORGI, E., Il principio del mutuo riconoscimento nell’ordinamento dell’Unione europea, 
https://media.fupress.com/files/pdf/24/4409/4153_26345; IUZZOLINO, G., Contenuto e forma del 
mandato di arresto europeo. L’eurordinanza come forma eminente della cooperazione basata sul 
mutuo riconoscimento (Nota a Cass. 4 settembre 2007, Dobos, e 28 agosto 2007, Bilan) II, in Foro 
it., Roma, 2008. 
7
 Per un’analisi approfondita sul tema v. RINOLDI, D., Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia 
del diritto dell’integrazione europea. I. Principi generali ed aspetti penalistici, Napoli, 2012. 
8
 Sulle iniziali riserve italiane, v. SALAZAR, L., Il mandato d’arresto europeo: un primo passo 
verso il mutuo riconoscimento delle decisioni penali, , in Dir. pen. Proc., 2002, pp. 1041 ss.
3 
 
di sicurezza privative della libertà», mentre il successivo art. 2 ne definisce 
il campo d’applicazione, stabilendo che: «Il mandato d’arresto europeo può 
essere emesso per dei fatti puniti dalle leggi dello Stato membro emittente 
con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza privative 
della libertà della durata massima non inferiore a dodici mesi oppure, se è 
stata disposta la condanna a una pena o è stata inflitta una misura di sicurezza, 
per condanne pronunciate di durata non inferiore a quattro mesi». In altre 
parole, il MAE è uno strumento che, a differenza di quello estradizionale, si 
caratterizza per una procedura altamente giurisdizionale, che giunge ad una 
decisione sulla consegna di una persona ricercata solo a seguito di un 
procedimento di matrice giudiziaria; infatti, è l’autorità giudiziaria a decidere 
se dare luogo o meno al mandato d’arresto
9
. 
 
2. (segue) I consideranda a tutela dei diritti fondamentali. 
Detto ciò, è necessario analizzare i consideranda della Decisione quadro 
2002/584/GAI che, in particolare, sembrano essere dedicati al rispetto dei 
diritti fondamentali
10
. L’analisi si rivela importante se si considera che 
l’obiettivo dietro la sostituzione del modello estradizionale con quello del 
mandato d’arresto europeo, è sempre stato quello di ottenere una procedura 
più celere e snella, caratteristiche di per sé valide se considerate soltanto alla 
luce dell’efficacia a cui deve rispondere la disciplina, ma preoccupanti se 
proiettate sui diritti fondamentali della persona ricercata.  
Di tali diritti si occupa innanzitutto il decimo considerandum della DQ 
2002/584, il quale stabilisce espressamente la possibilità di sospendere il 
 
9
 Così viene definito dal Dott. Andrea Chelo in una intervista di CONCAS, A., Il mandato di arresto 
europeo: intervista al Dott. Andrea Chelo, dottore di ricerca, assegnista in diritto processuale 
penale presso la facoltà di giurisprudenza dell’università degli studi di cagliari e avvocato, in 
www.diritto.it, 17 settembre 2012.  
10
 Sull’analisi dei consideranda della Decisione quadro 2002/584/GAI v. BARGIS, M., Il mandato 
d’arresto europeo dalla decisione quadro alle prospettive di attuazione, in Pol. Dir., Bologna, Il 
mulino, 2004, pp. 65-68;
4 
 
meccanismo d’arresto europeo «Solo nel caso di grave e persistente 
violazione da parte di uno Stato membro dei principi sanciti all’articolo 6 par. 
1, del trattato sull’Unione europea»; in realtà, il testo del decimo 
considerandum non appare rilevante ai fini della tutela dei diritti 
fondamentali del ricercato, quanto più attinente ad una generalizzata 
violazione dei diritti umani che può verificarsi in uno Stato membro e, a 
seguito della quale, è possibile sospendere il procedimento in applicazione 
dell’articolo 7 par. 1 TUE
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 e con le conseguenze previste al paragrafo 2 dello 
stesso articolo.  
Più individualizzanti, in questo senso, sono il dodicesimo e il tredicesimo 
considerandum: il primo stabilisce come la Decisione quadro sul mandato 
d’arresto europeo «rispetta i diritti fondamentali ed osserva i principi sanciti 
dall’articolo 6 del trattato sull’Unione europea e contenuti nella Carta dei 
diritti fondamentali dell’Unione europea», per cui sarebbe possibile rifiutare 
l’esecuzione del MAE qualora sussistano degli elementi oggettivi per ritenere 
che il mandato d’arresto sia svolto per perseguire atti discriminatori legati al 
sesso, la razza, la religione, l’origine etnica, la nazionalità, la lingua, 
l’opinione politica o le tendenze sessuali del ricercato; il secondo, stabilisce 
che non si dovrebbe allontanare, espellere od estradare la persona richiesta in 
consegna se da questa deriva il rischio di essere sottoposta a pena di morte, 
alla tortura o a trattamenti o pene inumani o degradanti. 
Sebbene la portata del preambolo della Decisione quadro sia da ritenersi 
indubbiamente ampia e vincolante per gli Stati membri, la formulazione 
“condizionale”
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 presente, ad esempio, nel tredicesimo considerandum nella 
parte in cui espressamente stabilisce che: «Nessuna persona dovrebbe essere 
allontanata, espulsa o estradata verso uno Stato allorquando sussista un serio 
 
11
 La procedura contenuta all’art. 7 TUE permette di sospendere i diritti di adesione all’Unione 
europea di uno Stato membro, nel caso in cui il Consiglio constati la violazione (o il rischio) grave 
e persistente dei diritti fondamentali sui quali si poggia la comunità europea. 
12
 Sul punto v. LUGATO, M., La tutela dei diritti fondamentali rispetto al mandato d'arresto 
europeo, 2003, in Riv. dir. intern., 1: pag. 27.
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rischio che essa venga sottoposta alla pena di morte, alla tortura o ad altri 
trattamenti o pene inumani o degradanti», accresce i dubbi sull’effettiva 
volontà di concepire la violazione dei diritti umani quali limite di 
applicazione del MAE. E in effetti, le regole sul rifiuto  d’esecuzione (sia 
obbligatorio che facoltativo) del mandato d’arresto europeo previste agli artt. 
3, 4 e 4-bis della DQ 2002/584/GAI, non danno alcun rilievo alla possibilità, 
per lo Stato membro di esecuzione, di rifiutare la consegna del ricercato per 
la violazione, o per il rischio di violazione, dei suoi fondamentali diritti.  
Ancor più chiaro è allora perché, come avremo modo di vedere, il 
bilanciamento tra la tutela dei diritti fondamentali e l’efficacia del mandato 
d’arresto europeo sia stato operato, più che dalla stessa Decisione quadro, 
dalla prassi giurisprudenziale sia interna che sovranazionale. 
 
3. (segue) I punti fondamentali della Decisione quadro. 
Veniamo adesso ad affrontare un’analisi generale della disciplina sul 
mandato d’arresto europeo sulla base di quanto stabilito dalla Decisione 
quadro 584/2002/GAI
13
.  
Si è già detto degli artt. 1 e 2 della DQ, che rispettivamente delineano la 
definizione ed il campo di applicazione del MAE: i paragrafi 2 e 3 
dell’articolo 1, poi, stabiliscono che l’esecuzione del mandato di arresto si 
svolge sulla base del principio del mutuo riconoscimento, oltre che sulle 
disposizioni della Decisione stessa e che, per effetto di quest’ultima, non è 
consentito modificare l’obbligo di rispettare i diritti ed i principi 
fondamentali sanciti dall’art. 6 TUE; l’art. 2 par. 2, invece, contiene l’elenco 
 
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 Per un’analisi più schematica della Decisione quadro 2002/584/GAI v. PAOLUCCI, M.C., Il 
mandato di arresto europeo (MAE) – Scheda elaborata da Maria Chiara Paolucci, componente 
della Commissione ANM in materia di cooperazione internazionale, in 
www.associazionemagistrati.it, 13 febbraio 2014.