Il mandato d'arresto europeo e la sua attuazione nell'ordinamento italiano

differenza di quanto previsto dalle procedure di estradizione, si 
svolge interamente a livello giurisdizionale. Viene in tal modo 
eliminata la fase politico-amministrativa che caratterizzava la 
procedura di estradizione e che la rendeva lenta e difficoltosa da 
attuare. Inoltre, la decisione quadro prevede deroghe a principi 
universalmente applicati in materia estradizionale, quali ad 
esempio quelli della doppia incriminazione e di specialità
3
. 
Il mandato d’arresto europeo costituisce la prima 
concretizzazione del principio del reciproco riconoscimento delle 
decisioni giudiziarie tra Stati membri nel settore del diritto 
penale. La necessità di attuare il principio del mutuo 
riconoscimento anche in tale campo
4
, avvertita dall’Unione per la 
prima volta nell’ambito del Consiglio di Cardiff del 1998, e poi 
ribadita nel corso del Vertice di Tampere (15 e 16 ottobre 1999), 
muove dall’esigenza di facilitare la cooperazione fra le autorità 
attraverso la creazione di uno spazio di libera circolazione delle 
                                                 
3
 Sul tema si veda A. BARAZZETTA, I principi di specialità e doppia incriminazione: loro 
rivisitazione nel mandato d’arresto europeo, in Mandato d’arresto europeo e garanzie 
della persona, a cura di M. PEDRAZZI, Milano, 2004, p. 91 ss. 
4
 Il principio del mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie si è da tempo affermato 
nella Comunità europea al fine di garantire la libertà di circolazione di merci, persone, 
servizi e capitali, attraverso la giurisprudenza della Corte di Giustizia nota come “Cassis de 
Dijon”. Si tratta della sentenza del 20 febbraio 1979, nella causa 120/78 (Rewe-Zentral), in 
Racc., p. 1923. In questa causa la Corte ha sancito il principio per cui un prodotto 
legalmente fabbricato e immesso sul mercato in uno Stato membro della Comunità deve 
essere accettato negli altri Stati membri. 
 
 2
decisioni giudiziarie, per far sì che possano essere realizzati gli 
obiettivi prefissati dal Trattato sull’Unione europea, ed in 
particolare quello concernente la conservazione e lo sviluppo 
dell’Unione quale spazio di libertà, sicurezza e giustizia
5
. Il 
perseguimento di tale obiettivo implica che sia posta in essere 
dagli Stati membri un’efficace opera di prevenzione e repressione 
della criminalità, al fine di compensare il “deficit di sicurezza” 
che trae origine dall’abolizione degli ostacoli alla libera 
circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali.  
Oggetto del presente lavoro è il mandato d’arresto 
europeo, al fine di mettere in luce i contenuti della decisione 
quadro 2002/584/GAI e di fornire una rappresentazione di come 
l’Italia abbia dato attuazione nel proprio ordinamento giuridico 
alle disposizioni in essa contenute. In tale analisi occorre 
innanzitutto tenere presenti due punti di riferimento: lo spazio 
giudiziario europeo e l’estradizione. Infatti, il mandato d’arresto 
europeo costituisce un’alternativa semplificata all’estradizione, 
realizzata in attuazione dello spazio giudiziario europeo. 
A tal fine, nel capitolo primo verrà descritta l’evoluzione 
                                                 
5
 Cfr. art. 2 TUE. 
 3
che ha investito gli strumenti della cooperazione giudiziaria in 
materia penale, mettendo in luce i principali motivi che hanno 
spinto l’Unione europea a favorire i processi di snellimento delle 
procedure di ricerca e di consegna delle persone sottoposte a 
restrizione della libertà personale a fini penali. Sarà pertanto 
descritta la base giuridica della collaborazione degli Stati membri 
nei settori della giustizia, fornendo una visione della costruzione 
europea fino alla decisiva trasformazione di essa, avvenuta con il 
Trattato di Amsterdam, concluso nel 1997 ed entrato in vigore il 
1° maggio 1999. Verrà inoltre sottolineata l’importanza del 
Vertice europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, le cui 
conclusioni hanno posto le basi per l’adozione di nuovi e più 
incisivi strumenti di cooperazione giudiziaria, tra cui il mandato 
d’arresto europeo. 
Nel capitolo secondo verrà esaminato il tradizionale 
strumento di ricerca e consegna delle persone che si sottraggono 
alla giustizia, consistente nella estradizione. Si parlerà della 
disciplina predisposta in tale materia dal principale strumento 
convenzionale elaborato in seno al Consiglio d’Europa, la 
 4
Convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957
6
, di 
alcune innovazioni in materia, introdotte dalla Convenzione 
europea per la repressione del terrorismo del 27 gennaio 1977 e 
dalla Convenzione di applicazione degli accordi di Schengen del 
19 giugno 1990
7
, nonché dei tentativi posti in essere dal 
Consiglio dell’Unione di semplificare la relativa procedura, con 
la Convenzione di Bruxelles del 10 marzo 1995
8
 e con la 
Convenzione di Dublino del 27 settembre 1996
9
. 
Oggetto del capitolo terzo sarà la decisione quadro 
2002/584/GAI. Sarà messa in luce la particolare natura di questo 
strumento e i motivi che stanno alla base della scelta del 
Consiglio GAI di utilizzare questo particolare atto normativo per 
disciplinare il  nuovo strumento di cooperazione giudiziaria. Una 
volta viste le tappe del percorso relativo all’adozione della 
decisione quadro, verranno esaminate le relative disposizioni, 
con particolare riguardo agli elementi più innovativi che rendono 
                                                 
6
 Ratificata e resa esecutiva in Italia con l. 30 gennaio 1963, n. 300, in G.U.R.I. n. 84 del 28 
marzo 1963. 
7
 Ratificata dall’Italia con l. n. 388 del 30 settembre 1993. Il testo della Convenzione è 
pubblicato in G.U.C.E. n. L 239 del 22 settembre 2000, p. 19. 
8
 Convenzione relativa alla procedura semplificata di estradizione tra gli Stati membri 
dell’Unione europea, adottata il 10 marzo 1995 e pubblicata in G.U.C.E. n. C 78 del 30 
marzo 1995, p. 1. 
9
 Convenzione relativa all’estradizione tra gli Stati membri dell’Unione europea, adottata il 
27 settembre 1996 e pubblicata in G.U.C.E. n. C 313 del 23 ottobre 1996, p. 11. 
 
 5
la procedura del mandato d’arresto europeo diversa da quella 
dell’estradizione. Inoltre, si darà un’idea delle reazioni suscitate 
dall’adozione della decisione quadro nel mondo politico e 
dottrinale, evidenziando le principali critiche sollevate sulla 
relativa disciplina, e i pareri di coloro che, invece, confidano 
nella natura garantistica del nuovo strumento di cooperazione 
giudiziaria. 
Nell’ultimo capitolo, infine, si parlerà della legge 22 aprile 2005, 
n. 69
10
, che costituisce l’atto normativo attraverso il quale il 
nostro ordinamento ha dato attuazione alla decisione quadro 
2002/584/GAI. Verranno descritte le fasi del travagliato iter 
parlamentare che ha condotto all’approvazione della legge e sarà 
analizzata la disciplina di attuazione. L’analisi sarà condotta alla 
luce dei rilievi critici di cui tale legge è stata oggetto, ed inoltre 
attraverso l’esame delle prime decisioni giurisprudenziali in 
materia. 
 
 
                                                 
10
 Pubblicata in G.U.R.I. n. 98 del 29 aprile 2005. 
 
 6
CAPITOLO PRIMO 
 
IL QUADRO DELLA COOPERAZIONE       
GIUDIZIARIA PENALE NELL’UNIONE 
EUROPEA 
 
 
1.1  Premessa 
 
 Il mandato d’arresto europeo, nuovo strumento di 
cooperazione fra le autorità giudiziarie degli Stati membri 
dell’Unione europea, si innesta nel solco di un percorso in atto da 
alcuni decenni, e nell’ambito del quale si è andati incontro, nel 
tempo, a notevoli sviluppi. 
 Ciò che emerge dall’analisi di tale contesto è che alla base 
della tensione verso il continuo miglioramento e la più piena 
realizzazione della cooperazione nel settore del diritto penale vi 
 7
sono, fondamentalmente, due esigenze, entrambe avvertite dagli 
Stati membri.  
 Innanzitutto, la cooperazione giudiziaria penale ha come 
obiettivo quello della lotta alla “criminalità transnazionale”. È, 
infatti, un’osservazione ricorrente quella che le frontiere sono 
cadute per i criminali ma non anche per la polizia e per le autorità 
giudiziarie
11
. In effetti, la realtà giudiziaria testimonia come siano 
sempre più frequenti i reati che interessano più Stati e i 
procedimenti penali che richiedono il compimento di atti 
all’estero. Si tratta di un fenomeno che trae origine dal 
consolidamento dell’integrazione nei più importanti settori 
istituzionali, e segnatamente dall’abolizione degli ostacoli alla 
libera circolazione. L’abbattimento delle frontiere per la 
circolazione delle persone e dei beni, ed il sostanziale 
annullamento delle distanze, hanno fatto sì che la criminalità 
organizzata potesse muoversi disinvoltamente tra diversi Stati; 
viceversa, per gli apparati di polizia e per quelli giudiziari  le 
frontiere hanno continuato a costituire ostacoli rilevanti, che 
                                                 
11
 In tal senso G. LATTANZI, La nuova dimensione della cooperazione giudiziaria, in 
Documenti giustizia, 2000, n. 6, p. 1037. 
 
 8
generalmente ritardano e a volte addirittura bloccano le indagini. 
È dunque proprio per questo motivo che la lotta alla “criminalità 
transnazionale” costituisce un’esigenza imprescindibile per 
l’Unione europea, al fine di evitare che il crimine organizzato 
possa continuare a sfruttare le diversità presenti nei sistemi 
giuridici dei vari Stati membri. Si è resa quindi necessaria, a 
latere delle politiche economiche, un’azione tesa ad assicurare 
una protezione uniforme ed effettiva contro la criminalità 
organizzata. 
 In secondo luogo, si può rilevare come a muovere l’azione 
dell’Unione in questo settore non sia solo la logica delle misure 
compensative, vale a dire delle misure destinate a colmare il 
“deficit di sicurezza” correlato alla caduta dei controlli alle 
frontiere
12
. In effetti, l’obiettivo degli Stati membri – così come 
si è delineato nell’ambito delle esperienze di cooperazione 
maturate dagli anni ’70 ad oggi – riveste caratteri più generali, e 
si configura come volontà di realizzare una vera e propria Unione 
                                                 
12
 Cfr. L. SALAZAR, La cooperazione giudiziaria in materia penale, in Giustizia e affari 
interni nell’Unione europea. Il “terzo pilastro” del Trattato di Maastricht, a cura di N. 
PARISI e D. RINOLDI, Torino, 1996, p. 133 ss. Sul punto l’Autore ritiene che un tale 
approccio potrebbe rischiare di apparire eccessivamente limitativo, in quanto non terrebbe 
in conto adeguato le esperienze in tema di cooperazione giudiziaria in materia penale tra gli 
Stati membri maturate precedentemente agli accordi di Schengen. Su tali accordi v. infra, 
pp. 15-16. 
 
 9
politica fondata su una comunanza di intenti e di azione in 
materia penale e di politica criminale. 
 Tuttavia, se da un lato appare evidente come gli Stati 
membri abbiano rivolto un’attenzione sempre crescente nei 
confronti di queste tematiche, dall’altro lato è necessario tenere 
in debita considerazione gli ostacoli che, purtroppo, continuano a 
frapporsi in tale percorso. Tali ostacoli derivano dal fatto che nel 
settore del diritto penale si fa notevolmente sentire il 
nazionalismo giuridico, poiché si tratta di un campo che 
costituisce rilevante espressione della sovranità statale. Infatti, 
come è noto, l’esercizio del potere punitivo repressivo è 
tradizionalmente considerato l’estrinsecazione massima del 
principio di sovranità di ogni singolo Stato
13
. Pertanto, la 
creazione di uno spazio giudiziario, e non solo giuridico, europeo 
comporta, inevitabilmente, da parte di ogni Stato, una parziale 
rinuncia al principio di sovranità. A ciò si aggiunga che 
all’effettiva possibilità di una regolamentazione del settore a 
                                                 
13
 La Commissione ha infatti puntualizzato in talune occasioni che il diritto penale “è una 
materia che non entra nella sfera di competenza della Comunità, ma appartiene ad ogni 
Stato membro” (Commissione delle CE, VIII Rapporto sull’attività, 1974). 
 
 10
livello sovranazionale osta l’obiettivo contrapporsi, nei diversi 
Stati membri, di differenti concezioni e filosofie di intervento. 
 Premesse tali considerazioni, l’analisi dello sviluppo della 
cooperazione giudiziaria in materia penale sarà svolta nel quadro 
di alcune tappe fondamentali che rappresentano importanti punti 
di riferimento rispetto agli sviluppi che hanno condotto fino 
all’adozione della decisione quadro 2002/584/GAI relativa al 
mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati 
membri.                                                                                   
 
1.2  Le origini dello “spazio giudiziario europeo”: dal 
Consiglio europeo di Bruxelles al Trattato di 
Maastricht 
 
 I primi passi verso la realizzazione di una comunanza di 
intenti e di azioni in materia penale e di politica criminale sono 
stati mossi negli anni ’70, quando l’emersione di alcuni diffusi 
problemi di sicurezza interna ha evidenziato la necessità di una 
risposta concertata da parte degli Stati membri, pur non 
 11
esistendo, nell’ambito delle Comunità europee, strutture adatte ad 
intraprendere un’azione collettiva in tale settore.  
 L’attivazione di una cooperazione di questo genere nasce 
dall’idea della creazione di uno “spazio giuridico europeo”, 
lanciata dal presidente francese Giscard d’Estaing in occasione 
del Consiglio europeo dei Capi di Stato e di Governo tenutosi a 
Bruxelles nel 1977
14
. Sorgeva così il progetto di aprire un 
capitolo nuovo, e non contemplato dal sistema comunitario allora 
esistente, nelle relazioni tra gli Stati membri della Comunità. 
L’aspirazione dichiarata in tale occasione era quella 
dell’affiancamento di una nuova dimensione a quella puramente 
economico-commerciale dei Trattati istituitivi delle Comunità 
europee. Accanto ad un “mercato comune” doveva essere 
costruito uno “spazio giudiziario”: cadute le frontiere nel primo, 
si dovevano far cadere anche le frontiere nel secondo, superando 
così, dopo quello commerciale, il “protezionismo” giuridico e 
                                                 
14
 La dichiarazione fatta in tale occasione precisava, tra l’altro, che “Les traités de Paris et 
de Rome ont jeté les bases d’un espace economique, le Marché commun, et aussi d’un 
espace commercial […]. La construction de l’Europe devrait s’enrichir d’un nouveau 
concept, celui de l’espace judiciaire. Je suggère donc que, par l’adoption d’une convention 
d’extradition automatique assortie des garanties appropeiées pour les cas de crimes 
particulièrement grave, quels qu’en soient les mobiles, les Neuf mettent en place le premier 
élément d’un espace juridiciare unique”. Si veda la dichiarazione di Giscard d’Estaing in 
CRABIT, Recherches sur la notion d’espace judiciaire européen, Bordeaux, 1988, p. 1. 
 
 12
giudiziario. È stato rilevato come, in quel momento, l’esigenza 
ispiratrice fosse prima di tutto quella di impedire che le frontiere 
costituissero un vantaggio per la criminalità, soprattutto per 
quella terroristica, in quanto occasione di rifugio in paesi diversi 
dal proprio: la dimensione prioritaria era, dunque, quella penale. 
Ciò è testimoniato dal fatto che Giscard d’Estaing proponeva, 
quale primo passo verso l’auspicato “spazio giudiziario 
europeo”, l’adozione di una convenzione di estradizione 
“automatica”
15
. 
Tuttavia, i primi tentativi di cooperazione in campo penale 
furono segnati da scarsi risultati sul piano pratico, poiché i  lavori   
sfociarono in un affastellarsi di gruppi operativi a vari livelli
16
. Si 
trattava di iniziative dalle quali non derivava alcuna norma, né 
precisi impegni di carattere giuridico. Il metodo seguito era di 
carattere intergovernativo, ed inoltre i processi decisionali erano 
dotati di scarsa trasparenza, poiché la Commissione risultava, in 
                                                 
15
 R. ADAM, La cooperazione nel campo della giustizia e degli affari interni: da Schengen 
a Maastricht, in Riv. dir. eur., 1994, n. 2, p. 225 ss. 
16
 Nonostante il Trattato di Roma non fornisse alcuna base giuridica per la loro creazione, 
vennero ugualmente poste in essere una serie di strutture ad hoc, quale ad esempio il 
gruppo TREVI. TREVI è l’acronimo di “Terrorism, Radicalism, Extremism et Violence 
International”. Tale gruppo era inizialmente limitato al problema del terrorismo, ed ha 
successivamente esteso la propria competenza alle questioni di ordine pubblico, alla grande 
criminalità ed al traffico di droga. 
 
 13
taluni casi, del tutto esclusa. L’unico prodotto di rilievo di quei 
primi anni fu l’accordo di Dublino del 4 dicembre 1979, relativo 
all’applicazione tra gli Stati membri della Comunità della 
Convenzione europea di Strasburgo del 27 gennaio 1977 per la 
repressione del terrorismo. Tale accordo mirava a facilitare 
l’adozione della Convenzione del Consiglio d’Europa da parte di 
quegli Stati membri che non ne erano parti
17
. 
 Gli anni seguenti furono segnati da una battuta di arresto 
delle iniziative riguardanti la cooperazione penale fra gli Stati 
membri: il dibattito sul punto riemerse solo nella metà degli anni 
ottanta, quando l’adozione dell’Atto unico europeo del 1986 
contribuì alla ripresa effettiva dell’attività degli Stati membri in 
questo campo.  
 Con l’Atto unico europeo si è assistito 
all’istituzionalizzazione della cooperazione politica europea
18
; 
ciò ha fatto sì che le iniziative in materia di cooperazione penale 
potessero trovare un quadro di riferimento capace di 
                                                 
17
 F. MOSCONI, L’accordo di Dublino del 4 dicembre 1979, le Comunità europee e la 
repressione del terrorismo, in Leg. pen., 1986, p. 543 ss. Per il testo dell’accordo si veda 
Boll. CE, 12/79, p. 99 ss. 
18
 Si tratta, come è noto, del titolo III dell’Atto unico europeo, contenente disposizioni sulla 
cooperazione europea in materia di politica estera, e composto da un solo articolo (art. 30). 
 
 14