Il legittimo affidamento: i limiti all'annullamento e alla revoca.

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INTRODUZIONE 
  
 
Il presente lavoro si muove lungo la disamina del principio del 
legittimo affidamento nell’area del diritto amministrativo, ponendosi 
l’obbiettivo, senza pretese di esaustività, di elaborare una panoramica 
di fondo a proposito del ruolo giocato dallo stesso su alcuni aspetti del 
rapporto tra cittadino e Pubblica Amministrazione. 
Nello specifico, si tracceranno i contorni del suddetto principio 
quale limite all’esercizio dei poteri di annullamento d’ufficio e di 
revoca degli atti amministrativi. Tenuto conto dei molteplici contributi 
dottrinali e giurisprudenziali intervenuti sul punto si cercherà di 
effettuare un patchwork in grado di amalgamare le impostazioni 
convergenti e non, al fine di permettere al lettore una vista a tutto 
tondo su uno scenario dalle sfumature concrete, nonché dalla diretta 
incidenza sulle potestà del soggetto pubblico.  
Non mancano i profili problematici che rendono articolata 
l’esposizione: in particolar modo, il difetto di una disciplina normativa 
ad hoc, la quale metta nero su bianco gli elementi cardine 
dell’assioma, e che nondimeno disponga la rilevanza dell’affidamento 
nelle moderne relazioni giuspubblicistiche. 
Notevoli sfumature suggestive sorreggono poi la volontà annessa 
alla disquisizione circa l’eventualità che, tramite i risultati auspicabili, 
si possa contribuire a toccare la sensibilità attorno all’elaborazione di 
una autonoma posizione soggettiva di affidamento dotata di speciale 
considerazione sotto il versante delle tutele attivabili. 
Prima di realizzare un opportuno excursus sui temi principali 
analizzati sarebbe ingeneroso non richiamare la monografia di Fabio 
Merusi, dal titolo “L’affidamento del cittadino” (1970). Unanimemente 
si riconoscono i meriti dell’Autore per aver offerto un lavoro quanto
2 
 
mai organico e compiuto, avente alle spalle un fragile terreno 
dottrinale contaminato da più dubbi che certezze. Nonostante la data 
non più recente, lo scritto ha fornito un rilevante ausilio grazie alla 
perdurante attualità anche a seguito degli interventi legislativi che 
affronteremo in itinere. 
Venendo ad un breve cenno sui punti nevralgici dell’opera, si 
eseguiranno in apertura delle premesse idonee ad integrare lo studio di 
nozioni volte a consentire una piena comprensione delle prospettive 
che lambiscono a monte il concetto di affidamento.  
A tal proposito, si segnalerà da subito la nascita e la valenza del 
legittimo affidamento nell’alveo dell’ordinamento comunitario; in tale 
quadro è sorto quale principio destinato a salvaguardare l’aspettativa 
del cittadino circa la stabilità del comportamento o atto adottato dalle 
Istituzioni. Stante il rinvio ai principi dell’ordinamento comunitario, 
eseguito dall’articolo 1 della legge 241, sarà più che mai utile 
evidenziare i connotati dell’affidamento così come scanditi dalla Corte 
di Giustizia. Si tenga presente che non sussiste alcuna voce in capitolo 
che non sorregga l’analisi dell’istituto in esame partendo dai dettami di 
stampo sovranazionale. 
In successione si affronteranno le dinamiche intestine al nostro 
ordinamento, ove è inevitabile il confronto con la categoria della buona 
fede, sostrato di origine civilistico ma destinata a trovare un florido 
terreno di applicazione nel diritto amministrativo. L’anzidetta 
costituisce il derivato del principio di affidamento ma congiuntamente 
permeano il mondo pubblicistico in guisa di fattori influenzanti il 
dispiegamento dei contatti pubblici-privati. 
L’articolazione abbraccerà profili di giurisprudenza 
costituzionale, soprattutto il leading case raffigurato dalla sentenza 416 
del 1999 dal quale affiora una dimensione autonoma dell’affidamento 
sotto la luce della fonte suprema, per poi sopraggiungere ad una celere 
immersione in seno alla legge sul procedimento amministrativo.
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Seguendo sempre la direttiva logica preferibile per entrare in 
media res, si elencheranno gli elementi fondanti dell’affidamento dalla 
cui esistenza maturerà l’esigenza di prestare una tutela alla posizione 
privata. Precisamente in tale ambito si ravviseranno, al di sopra di 
tutto, due problematiche destinate ad essere rivisitate nel proseguo. 
Dapprima il fattore tempo, ovvero sorgono dubbi circa il quando si 
potrà ritenere consolidato l’affidamento in modo da renderlo tutelabile; 
in secondo luogo si discuterà circa le possibilità di configurare 
autonomamente la posizione giuridica individuale più volte richiamata. 
A questi punti si arriverà al tema centrale, separato in due grandi 
tronconi. In entrambe le direttrici risulterà doverosa una breve 
esposizione dei caratteri peculiari dei due poteri frutto di autotutela 
decisoria. Non saranno risparmiati i riferimenti alla copiosa 
giurisprudenza amministrativa; quest’ultima ha giocato il consueto 
ruolo pretorio ante riforma del 2005, ma continua a consistere in un 
sostegno imprescindibile per il tamponamento delle disposizioni legali 
spesso parziali o dai colori generici. 
Si tratterà poi di entrare in seno alle valutazioni dell’ente 
pubblico, capire il peso dell’affidamento nelle scelte discrezionali, 
nonché discernere i frangenti nei quali si porrà da barriera insuperabile 
pena lo sforamento nella illegittimità. 
In conclusione si ragionerà proprio sul discrimine tra attività 
legittima e illegittima della Pubblica Amministrazione, separando 
anche qui, di conseguenza, l’illustrazione in due distinte linee guida. 
A tenere banco saranno le critiche dottrinali avverso la mancanza 
di interventi tipizzanti accurati strumenti concepiti per proteggere 
l’affidamento nei confronti delle frequenti frustrazioni, a prima vista 
legittime, degli organi pubblici.
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Capitolo I 
 
CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE: 
DALL’ORDINAMENTO COMUNITARIO AL 
NAZIONALE 
 
SOMMARIO: 1 La nascita nel diritto comunitario: l’affidamento come principio      
generale non scritto dell’ordinamento dell’Unione Europea – 2 Le radici nel diritto 
civile – 2.1 L’applicazione della buona fede nel diritto amministrativo – 3 Studio 
sulla giurisprudenza costituzionale in materia di legittimità dell’azione legislativa – 
4  L’affidamento nel diritto amministrativo: i richiami (impliciti) nella legge 241 del 
1990 – 4.1 Analisi della legge 241 nell’ottica dell’affidamento 
                                  
1 La nascita nel diritto comunitario: l’affidamento come 
principio generale non scritto dell’ordinamento 
dell’Unione Europea 
 
La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, stante la continua 
evoluzione del sistema giuridico europeo, ha svolto un ruolo da 
protagonista nella enucleazione di una lunga serie di principi generali 
non scritti. La attività interpretativa effettuata sui Trattati, nel corso dei 
casi concreti a Lei giunti, ha fornito il materiale per tale elaborazione 
creativa
1
.  
Nella formazione di tali principi, la Corte, segue un determinato 
iter
2
: in primis, mediante un’analisi comparativa, giunge a valutare la 
configurazione del principio in questione nei vari ordinamenti degli 
Stati membri, in un secondo momento passa a modellare il risultato nel 
panorama dell’ordinamento comunitario. In questo percorso non 
effettua una mera sommatoria dei caratteri tratti dai vari ordinamenti, 
bensì assembla un’opera di “integrazione selettiva”, scegliendo solo 
                                                                    
1
 Reggio D’Aci A., Il principio di tutela del legittimo affidamento tra attività 
legittima e illegittima, in Riv. amm. repub. it., 2005, 593 ss. 
2
 Lorello L., La tutela del legittimo affidamento tra diritto interno e diritto 
comunitario, Torino, 1998, 124 ss.
5 
 
quegli elementi in armonia con il complesso comunitario ed in grado di 
far affiorare una  “comune dimensione giuridica”
3
.  
I principi generali divengono fattori di saldatura e identificazione 
per raggiungere una coerenza generale del sistema. Tale prodotto 
immette la Corte in una posizione che sta a metà tra il legislatore 
europeo e l’interprete del diritto.  
Effettuata questa imprescindibile premessa possiamo giungere a 
introdurre il principale oggetto di studio, ovvero il principio del 
legittimo affidamento cercando di ripercorrere i passi che hanno 
portato alla sua emersione nell’ordinamento sovranazionale europeo.  
Precisiamo che, la Corte, in più tornate, ha asserito come il 
rispetto dei principi generali si impone a ogni autorità nazionale 
nell’applicazione del diritto comunitario. Il trascorrere del tempo ha 
indotto  la consolidazione di tali assiomi e, alcuni di essi, hanno 
causato la nascita di un diritto amministrativo comune; ciò è di  palese 
evidenza proprio con riferimento alla tutela dell’affidamento.  
Durante la sua manovra realizzatrice il giudice europeo ha 
individuato il principio di buona fede oggettiva intesa come necessaria 
correttezza nei rapporti tra soggetti
4
. Proprio su tale base giuridica 
poggia il concetto di affidamento.  
La delineazione di tale postulato non è stata agevole, in quanto 
molti ordinamenti nazionali tutelavano tale posizione solo nei rapporti 
tra privati. Considerando tale ragione, si è riallacciata al già richiamato 
procedimento di “integrazione selettiva”, traendo dal suo studio 
comparatista gli elementi utili per modellare il principio in armonia al 
sistema comunitario.  
Secondo l’interpretazione offerta, il suddetto assioma impone, 
alle Istituzioni che intendano adottare un provvedimento, la 
                                                                    
3
 Ivi, p. 127. 
4
 A tal fine rilevante ausilio è stato dato dall’ordinamento tedesco ove, tra l’altro, il 
principio del legittimo affidamento è sancito ex lege (artt. 48-49 legge sul 
procedimento amministrativo). Cfr. Massera A., I principi generali dell’azione 
amministrativa, in (a cura di) Cerulli Irelli V., La disciplina generale dell’azione 
amministrativa, Napoli, 2006, 50 ss.
6 
 
salvaguardia delle aspettative legittime maturate in capo ai destinatari 
dell’atto a non vedere modificata, in peius, la propria posizione 
soggettiva.  Ragionando per macro categorie si tratta di un corollario 
del più vasto principio della certezza del diritto
5
, anche se, in talune 
pronunce, la Corte li individua come interscambiabili
6
. 
Il principio di certezza del diritto costituisce un caposaldo di ogni 
ordinamento giuridico ed è connesso alla regola della irretroattività. 
Spesso viene richiamato insieme all’affidamento come limite al libero 
perseguimento dell’interesse pubblico da parte delle Istituzioni nella 
adozione dei nuovi atti normativi. Da qui il “doppio” ruolo 
dell’affidamento: protezione della legittima aspettativa (legittimate  
expectation), barriera avverso la retroattività degli effetti giuridici
7
. 
L’istituto esaminato può essere affiancato al <<diritto ad una 
buona amministrazione>> codificato dalla Carta di Nizza; tuttavia, è 
fondamentale una interpretazione di tal diritto in senso oggettivo, ossia 
quale canone che informa la condotta complessiva dell’apparato 
amministrativo
8
. 
Per dare maggior colore alla trattazione si può richiamare la 
sentenza Töpfer et Co. contro Commissione delle Comunità Europee
9
, 
ove nella massima si legge: “Il motivo di gravame concernente la 
violazione del principio di tutela del legittimo affidamento è 
ammissibile  nell’ambito di un ricorso ex art. 173 CE [attuale 263 
T.F.U.E.], giacché il principio in questione fa parte dell’ordinamento 
giuridico comunitario e la sua inosservanza costituirebbe, ai sensi del 
                                                                    
5
 Lorello L., op. cit., p. 154; vedi Corte Giust., VI, 27 febbraio 2003, causa C-327/00. 
6
 Vedi Gigante M., Il principio della tutela del legittimo affidamento, in (a cura di) 
Sandulli M.A., Codice dell’azione amministrativa, Milano, 2011, p. 135 e 
giurisprudenza richiamata. 
7
 Giani L, Funzione amministrativa ed obblighi di correttezza. Profili di tutela del 
privato,  Napoli, 2005, p. 154. 
8
 Ardito A., Autotutela, affidamento e concorrenza nella giurisprudenza comunitaria, 
in Dir. Amm., 2008, pp. 650-651. 
9
 Corte Giust., 3 maggio 1978, causa 112/77, Töpfer et Co. v. Comm. C.E., in 
www.eur-lex.europa.eu; cfr. Corte giust., V, 18 gennaio 2001, causa C-83/99, 
Commission v. Spain; id., VI, 17 dicembre 1998, causa C-186/96, Stefan Demand v. 
Hauptzollamt Trier.