Il leasing pubblico: problematiche e prospettive

Il leasing pubblico: problematiche e prospettive 
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1. Il leasing pubblico: caratteri generali, peculiarità, 
ammissibilità e problematiche connesse  
 
 
 
 
 
1.1 Introduzione 
 
 
 
Il leasing, come noto, è un contratto che viene comunemente considerato atipico, ciò 
significa, che a differenza di altri modelli contrattuali non trova una definizione giuridica e 
una disciplina specifica all’interno del codice civile o di altre leggi ordinarie dello Stato. 
Il leasing, viene quindi introdotto nell’ordinamento attraverso la pratica contrattuale 
che ha importato il modello dall’esperienza anglosassone: questo è reso possibile dal 
principio di autonomia contrattuale di cui all’art. 1322 c.c.
2
. 
Nella prassi, si usa distinguere rispetto alla generica espressione “ leasing”, quella 
specifica, che viene definita “locazione finanziaria” 
La locazione finanziaria è dunque, l’operazione nella quale una parte (concedente) si 
obbliga ad acquistare , su indicazione dell’altra parte (utilizzatore), un determinato bene, lo 
mette a sua esclusiva disposizione alla scadenza prefissata e gli offre l’opportunità di 
poterlo acquisire o di restituirlo , o di rinnovare , a condizioni più favorevoli, la possibilità 
di utilizzazione. In corrispettivo delle prestazioni ricevute (acquisto,messa a disposizione, 
opzione di acquisto, restituzione alla scadenza o rinnovo), l’utilizzatore corrisponde al 
concedente un canone in rate (pari al prezzo di acquisto iniziale del bene, oltre agli interessi 
per la durata del godimento, i costi e gli utili dell’impresa concedente) e assume i rischi 
inerenti al bene (perimento, deterioramento ecc.).Qualora l’utilizzatore, al termine del 
contratto,decida di esercitare il diritto di opzione e di acquisire , quindi la titolarità del bene, 
è tenuto al pagamento di un ulteriore corrispettivo, di norma quasi simbolico.
3
  
Il leasing finanziario nasce nel settore immobiliare nei primi decenni del ‘900 e si 
sviluppa ben presto in Gran Bretagna e negli Stati Uniti. 
Con il tempo sono state introdotte nell’ordinamento italiano diverse disposizioni 
speciali che fanno riferimento alla nozione di leasing, o di locazione finanziaria, o che in 
qualche modo ne assumono come presupposta l’esistenza. 
                                                 
2
 Questo articolo infatti, attribuisce alle parti la facoltà di strutturare rapporti contrattuali indipendentemente  
dal fatto che ne esista un  modello tipizzato nel codice o nella legge, “purché siano diretti a realizzare interessi  
meritevoli di tutela secondo l’ordinamento giuridico”. 
3
 Perlingieri P. , Manuale di diritto civile  Napoli , 2001,ESI  p. 500. 
Il leasing pubblico: problematiche e prospettive 
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Il legislatore italiano ne ha dato una definizione soltanto negli anni’70
4
, l’art 17, 
comma 2 , della legge 2 maggio 1976 n. 183, nell’ambito della previsione di un intervento 
straordinario per il Mezzogiorno per il quinquennio 1976-1980, stabilisce che “ per operazione 
di locazione finanziaria si intendono le operazioni di locazione di beni mobili e immobili, acquistati o fatti 
costruire dal locatore su scelta e indicazione del conduttore,che ne assume tutti i rischi e con facoltà per 
quest’ultimo di divenire proprietario dei beni locati al termine della locazione dietro versamento di un prezzo 
prestabilito”. 
La consacrazione giurisprudenziale del leasing è avvenuta nel 1989, quando la prima 
sessione civile della Corte di Cassazione ( Cass. nn. 5569-5574 e Cass. Ss. Uu., 7 gennaio 
1993, n. 65) ha emesso nello stesso giorno ben sei pronunce , destinate a creare nell'unitario 
concetto di locazione finanziaria, la bipartizione tra leasing di godimento e traslativo. La 
giurisprudenza, infatti, ha chiarito che:” Nel leasing tradizionale  o di godimento l’utilizzazione del 
bene da parte del concessionario si inquadra in una funzione  di finanziamento a scopo di godimento per la 
durata del contratto conforme alla potenzialità  economica del bene stesso. I canoni ,quindi, costituiscono 
esclusivamente il corrispettivo del godimento nel leasing traslativo, invece, le parti prevedono che il bene sia 
destinato a conservare alla scadenza del contratto un valore residuo per l’utilizzatore nettamente superiore al 
prezzo di opzione. Il trasferimento del bene all’utilizzatore, non costituisce come nel leasing tradizionale 
un’eventualità marginale, ma fa parte della stessa causa del contratto”
 5
. 
       Inoltre, il testo unico in materia bancaria e creditizia (d. lgs 1 settembre 1993, n. 385) 
pur non definendo il leasing finanziario, lo ha incluso tra le attività ammesse al mutuo 
riconoscimento a livello comunitario e ne ha disciplinato gli aspetti soggettivi. In 
particolare, il testo unico del credito riserva l’esercizio nei confronti del pubblico di attività 
finanziarie alle banche iscritte all’albo di cui all’art. 13, ai soggetti appartenenti ai gruppi 
creditizi iscritti all’albo di cui all’art. 64, e agli intermediari iscritti nell’elenco generale di cui 
all’art. 106. 
Per il leasing, quindi, la necessità che il contratto sia stipulato da un soggetto 
qualificato e sottoposto alla sorveglianza di determinate autorità incide sulla sua stessa 
qualificazione. 
Il consolidamento della prassi applicativa e il moltiplicarsi di disposizioni di natura 
speciale in cui vengono operati riferimenti di vario genere al leasing, inducono ad ipotizzare 
in dottrina che il leasing, definitivamente radicato nell’uso comune , non possa essere ormai 
più trattato alla stregua di un contratto atipico.
6
 
                                                 
4
 La prima definizione del contratto di leasing risale all’ormai storica decisione del Tribunale di Vigevano in 
data 14 dicembre 1972. All’interno di questa importantissima sentenza, le parti “hanno stipulato un contratto 
atipico, bilaterale, consensuale, a titolo oneroso, conosciuto nella prassi commerciale con il nome di leasing 
operativo o finanziario”. Com’è evidente da questa semplice citazione, la sentenza accomuna insieme in una 
sola definizione due fenomeni negoziali diversissimi ( il leasing operativo e il leasing finanziario), anche se è 
condividibile che l’uno e l’altro debbano essere ascritti alla categoria dei contratti atipici (ma la disgiunzione 
“o” lascia intendere che nella mente dei giudici di Vigevano tra il leasing operativo e il leasing finanziario la 
differenza dovesse essere solo terminologica). Da www.ilforo.it . 
 
5
Cass. 7 gennaio 1993, n. 65, e in tal senso si vedano anche Cass. 11 luglio 1992, n. 8454; Cass. 22 febbraio 
1994, n. 1731. Da  AA.VV. , Il leasing finanziario nella Pubblica Amministrazione. Milano , 2002, Il Sole 24 ore, p. 9 
6
 Buonocore V., Il leasing , in Contratti del commercio, dell’industria e del mercato finanziario Torino 1998, p. 605, 
Clarizia R., I contratti nuovi, in Trattato di diritto privato, Giappichelli 1999 . 
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Il conseguimento di ottimi risultati nel mondo dell’imprenditoria privata ha , 
pertanto, spinto gli operatori del settore all’applicazione del leasing nell’ambito della 
Pubblica Amministrazione nella convinzione che un utilizzo virtuoso di questo strumento 
rappresenti una delle opzioni, a disposizione degli attori del sistema pubblico, per 
organizzare e finanziare la globalità dei servizi
7
. 
Alla luce di quanto affermato, per leasing pubblico si intende l’operazione in cui parte 
del rapporto di leasing è una Pubblica Amministrazione, in veste di utilizzatore del bene. 
Questa definizione comporta una serie di complesse e correlate problematiche dalle quali 
non può prescindere la trattazione; la P.A. come è noto nello svolgimento della sua attività 
contrattuale, è soggetta ad una serie di vincoli operativi, e pertanto le due questioni che 
immediatamente balzano all’evidenza sono: cosa debba intendersi per Pubblica 
Amministrazione, e l’ammissibilità del ricorso al leasing per l’Amministrazione 
Pubblica. 
 
 
        1.1.1 La Pubblica Amministrazione 
 
 
 La dottrina classica, mancando una definizione generale nel diritto positivo, ha 
individuato il concetto di P.A. in senso oggettivo, come tutte quelle “persone giuridiche 
pubbliche” oltre allo Stato, che si occupano delle attività di amministrazione diretta e 
indiretta dello Stato, anche attraverso l’esercizio di pubblici poteri.
8
 
Ai fini di questo lavoro risulta utile e pertinente l’individuazione, in modo mirato, di 
quei soggetti operativamente tenuti all’osservanza della normativa che disciplina l’attività 
contrattuale della Pubblica Amministrazione, infatti anche i soggetti non riconducibili alle 
categorie della P.A. in senso proprio ,possono ritrovarsi vincolati all’applicazione dei 
principi di evidenza pubblica e alle norme comunitarie nell’aggiudicazione di contratti. 
Questo avviene, ad esempio, nel caso di privati concessionari; ma anche in tutti quei 
casi individuati dalla normativa comunitaria , che ponendosi al di fuori della categoria delle 
amministrazioni dello Stato, si collocano a margine della categoria generale degli “organismi 
di diritto pubblico”. 
Interessante è a tal proposito l’art. 1 comma 2 del D.Lgs 23 febbraio 1993, n. 29 
dettato in materia di      “Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni 
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego”; esso offre una 
definizione di Pubblica Amministrazione , che sembra posta in termini generali: la norma 
afferma : “ Per amministrazione pubbliche si intendono tutte le amministrazioni della Stato, ivi compresi 
gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e amministrazioni dello Stato 
ad ordinamento autonomo, regioni, le province, i comuni, le comunità montane, e loro consorzi e 
associazioni, le istituzioni universitarie,gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, 
artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, 
le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale”. 
                                                 
7
 Moro E., Il leasing Pubblico, in “Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza” 2004 Fasc. 17 p. 1979. 
8
 Forti U. Iaccarino S., in “Novissimo Digesto Italiano”. 
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8
 
Ad ogni modo appare più opportuno riferirsi alle disposizioni più specifiche, dettate 
dalla normativa in materia di appalti di opere, forniture e servizi.
9
 
Nell’ambito di tali specifiche normative, in modo più mirato si fa riferimento al 
concetto di “soggetti aggiudicatori” o di “amministrazioni aggiudicatici”, al fine di 
individuare con maggior precisione quei soggetti tenuti all’applicazione delle norme di 
selezione del contraente.
10
 
Analizzando i tratti comuni di tali discipline, è possibile mettere a fuoco i soggetti 
certamente tenuti all’applicazione di tali disposizioni. 
Certamente si considerano amministrazioni pubbliche, o comunque soggetti tenuti 
all’applicazione dei principi in materia di aggiudicazione con procedure ad evidenza 
pubblica: 
 ξ  Le amministrazioni dello Stato 
 ξ  Le province autonome di Trento e Bolzano 
 ξ  Gli enti locali, vale a dire regioni, province, comuni ecc. 
 ξ  Aziende Sanitarie pubbliche; quindi aziende Sanitarie Locali, aziende 
ospedaliere, istituti di ricerca ricovero e cura, ecc. 
 
In relazione a casi dubbi , per l’identificazione dei soggetti da considerare 
amministrazioni pubbliche, si fa riferimento ad alcuni indici costituiti da: 
 ξ  La finalizzazione del soggetto alla soddisfazione di bisogni di 
carattere generale; 
 ξ  Il possesso della personalità giuridica; 
 ξ  Un vincolo di stretta dipendenza da una Pubblica Amministrazione. 
 
E’ importante sottolineare che la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che: “I tre 
parametri costitutivi della nozione di organismo pubblico hanno carattere cumulativo, e pertanto devono 
essere congiuntamente presenti perché un ente possa essere qualificato come organismo di diritto pubblico” 
(TAR Milano, 23 dicembre 1999, n. 5049).
11
 
Si è concretamente posto, tuttavia il problema su alcuni soggetti non espressamente 
elencati e di non immediato inquadramento. 
In merito a casi la cui natura ha dato luogo a controversa interpretazione la 
giurisprudenza non ha mancato di offrire indicazioni incisive. 
E’ stato stabilito ad esempio che un Consorzio tra comuni “rientri nel novero  delle 
Amministrazioni aggiudicatici indicate dalla lett. b) dell’art.1 terzo comma, del D.Lgs. n. 358 del 1992 e 
dall’art. 13 della legge n. 142 del 1992”
12
 
                                                 
9
 AA.VV. , Il leasing finanziario nella Pubblica Amministrazione. Milano , 2002 Il Sole 24 ore. 
10
 Art 2, comma 1  lett. a),Dlgs 157/95 in materia  di  servizi; art 2 comma 1, lett. a) , Dlgs 17 marzo 1995, n. 
158 sui settori speciali; art. 2 , comma 2 ,lett. a) ,  legge 109/94 legge quadro sui lavori pubblici per quanto 
riguarda le opere. 
11
 AA.VV. , Il leasing finanziario nella Pubblica Amministrazione. Milano , 2002 Il Sole 24 ore, p. 17. 
 
12
 C. St. sez. V, 20 dicembre 1996, n. 1557 confermata da Cass.Ss.U.u. 5 febbraio 1999, n. 24 in una fattispecie 
relativa ad un appalto di forniture e servizi informatici indetto da un consorzio tra comuni della provincia di 
Bolzano, costituito in forma di cooperativa a responsabilità limitata. Da AA.VV. , Il leasing finanziario nella 
Pubblica Amministrazione. Milano , 2002, Il Sole 24 ore, p. 17. 
Il leasing pubblico: problematiche e prospettive 
9
 
Ancora, è stato stabilito con riferimento ad un ente costituito in forma di Azienda 
Territoriale con legge regionale, che “ Ai fini dell’applicabilità del D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 157, 
di attuazione della direttiva Cons. Cee n. 95/50 in materia di appalti pubblici di servizi, all’Azienda 
territoriale per l’edilizia residenziale pubblica, costituente ente pubblico economico secondo la Legge reg. 
Veneto 9marzo 1995, n. 10, compete la qualifica di organismo di diritto pubblico; ne consegue la 
rilevanza comunitaria dell’appalto riconducibile dal punto di vista oggettivo, nella concorrenza del requisito 
relativo all’importo, alla disciplina del citato D.Lgs. , e quindi la giurisdizione esclusiva del giudice 
amministrativo per le controversie relative all’impugnazione dell’aggiudicazione e degli atti procedimentali 
prodomici”.
13
 
In relazione ad un caso riferito ad Azienda speciale per la gestione di servizi pubblici 
comunali :” Ai sensi dell’art. 23, Legge 8 giugno 1990, n. 142, l’azienda speciale è ente strumentale del 
comune e da esso istituzionalmente dipendente, in quanto ne approva lo statuto e ne determina le finalità e 
gli indirizzi, sicché essa, facendo parte dell’apparato amministrativo comunale, assume natura e connotati 
pubblici che l’attribuzione legislativa della personalità giuridica non ha mutato, configurandola soltanto 
come nuovo centro di imputazione di situazioni e rapporti giuridici distinto dal comune; pertanto, anche per 
essa, come per tutti i soggetti pubblici, la negoziazione privatistica è regolata da procedure di diritto pubblico  
e i relativi atti e provvedimenti vengono ad essere conosciuti dal giudice amministrativo”.
14
 
Merita peraltro di essere segnalata una decisione in cui è affermato che:” Gli atti di 
scelta del contraente posti in essere da un’azienda municipalizzata in epoca antecedente l’entrata in vigore 
del nuovo statuto che le assegna natura di Ente Pubblico economico sono soggetti alla giurisdizione del 
giudice amministrativo. In ambito comunitario , la nozione di Ente Pubblico  è irrilevante ai fini 
dell’applicabilità della disciplina pubblicistica in tema di contrattazione con la Pubblica Amministrazione, 
in quanto in tal materia viene invece in rilievo la ben più estesa nozione di Impresa aggiudicatrice, 
comprensiva di soggetti sia pubblici che privati , individuabili secondo criteri sostanziali, preordinati alla 
garanzia della garanzia della libera concorrenza nelle attività economiche, e la nozione di organismo di 
diritto pubblico è elaborata settore per settore, preordinandosi la disciplina ad evitare che le legislazioni degli 
Stati membri possano favorire le Imprese nazionali , nel rispetto invece della massima concorrenza  
percepita come mezzo per il miglior soddisfacimento dell’interesse pubblico al conseguimento dell’offerta 
migliore al prezzo più basso”.
15
 
In conclusione, bisogna affermare che, allo stato attuale, la nozione di pubblica 
amministrazione, o comunque soggetto alla normativa di diritto pubblico è estremamente 
elastica, e varia, sia in relazione alla tipologia del settore in cui tale soggetto è destinato ad 
operare, sia in relazione alla specifica tipologia dell’operazione che si vuole approntare. 
 
                                                 
13
 Cass. civ. S.s. Uu. 21 dicembre 1999, n. 916. Da AA.VV. , Il leasing finanziario nella Pubblica Amministrazione. 
Milano , 2002, Il Sole 24 ore, p. 17. 
14
 C. St. Sez. V, 15 maggio 2000, n. 2735. Da Clarizia, Realfonzo, Galtieri, 
Appalti pubblici e leasing, Il Sole 24 Ore, Milano 2001. Da AA.VV. , Il leasing finanziario nella Pubblica 
Amministrazione. Milano , 2002, Il Sole 24 ore, p. 18. 
  
15
 Tar Milano, 18 febbraio 1998, n. 370 in una fattispecie relativa ad apalto per la progettazione e costruzione 
di un impianto di smaltimento rifiuti con produzione di energia. Da www.Il foro.it   
Il leasing pubblico: problematiche e prospettive 
10
 
 
1.1.2. Limiti e Ammissibilità del leasing pubblico 
 
 
 
 
  La dottrina e la giurisprudenza sono attualmente concordi ad ammettere il ricorso 
degli enti pubblici a strumenti negoziali atipici, e in particolar modo il leasing; per le teorie 
maggioritarie è ormai un dato acquisito che la persona giuridica sia essa privata o pubblica, 
ha nel nostro ordinamento una capacità giuridica generale. 
Per offrire, però una panoramica più completa è utile analizzare le varie teorie 
sull’ammissibilità del leasing pubblico da quelle contrarie a quelle più pragmatiche:
16
 
Quando si affronta la questione degli ostacoli che si frappongono ad un più esteso 
ricorso al leasing da parte della P.A., la si affronta sempre con riferimento a tutti quegli Enti 
pubblici per i quali sussistono limiti di spesa e vincoli nello svolgimento dell’attività 
contrattuale. 
Che la scelta del ricorso all'operazione di locazione finanziaria non possa e non 
debba comportare un’elusione delle norme di contabilità pubblica che impongono i 
predetti vincoli è indiscutibile. 
Può essere interessante soffermarsi su alcuni di questi limiti per verificare la 
compatibilità con l’operazione oggetto di questa analisi. 
Ai sensi del R.d. 2440/23 “ i contratti con onere continuativo per lo Stato non possono essere 
stipulati se non per ragioni di assoluta convenienza o necessità da indicarsi nel decreto di approvazione del 
contratto”. 
Specifica della problematica in esame è appunto la critica secondo la quale il leasing, 
almeno apparentemente comporta costi maggiori dell’indebitamento con istituti di credito, 
laddove la gestione dell’ente pubblico deve essere ispirata alla convenienza nel senso che la 
valutazione del maggior ricavo e/o della minore spesa deve costituire un passaggio 
essenziale nel procedimento di formazione delle decisioni discrezionali. 
Il criterio di economicità, tuttavia non può assurgere ad interesse primario rispetto a 
quello perseguito attraverso la realizzazione dell’opera pubblica (ad esempio maggiore 
viabilità, istruzione, sanità ecc.) il quale spesso si concretizza non solo nell’opera in sé, ma 
anche nel tempo necessario per rendere l’opera utilizzabile. 
La convenienza è un interesse secondario che deve essere oggetto della valutazione e 
che solo in via eventuale può prevalere sull’interesse primario oppure affievolirlo. Il 
maggior costo di un opera, in sostanza, deve essere inteso non come un limite assoluto 
posto dalle norme di contabilità bensì come un limite relativo. L’economicità deve essere 
parte della valutazione discrezionale dell’amministrazione, ma non è il primo e più 
importante degli interessi in gioco.
17
 
Quindi, ogni volta che un ente pubblica sia privo di liquidità immediata e vi sia un 
esigenza di finanziamento, l’operazione di locazione finanziaria può trovare giustificazione 
                                                 
16
 Addis A., Il leasing immobiliare pubblico  . www.diritto2000.it da Diritto-Consorzi &Professioni. 
17
Capitani M. , Il contratto di leasing pubblico: caratteri generali e problematiche connesse alla sua utilizzazione per la 
realizzazione di opere pubbliche, in Comuni d’Italia 2000 p. 1055. 
Il leasing pubblico: problematiche e prospettive 
11
 
nell’intento di perseguire tempestivamente il fine pubblico e nella necessità di assicurare il 
buon andamento della pubblica amministrazione. 
Altro vincolo all’azione contrattuale della pubblica amministrazione è l’art. 3, comma 
2 della legge di contabilità generale dello Stato (r.d. 2440/23), che recita: ”I contratti dai quali 
derivi una spesa per lo Stato debbono essere preceduti da gare mediante pubblico incanto o licitazione 
privata a giudizio discrezionale dell’amministrazione”, salvo le ipotesi di appalto concorso o 
trattativa privata. 
Si è sostenuto
18
che l’art.3 della suddetta legge abbia una portata limitata e vada 
interpretato alla luce di quanto stabilito nell’art.36 del regolamento di attuazione della legge 
stessa (r.d. 837/24), nel senso che i contratti dai quali deriva una spesa per lo Stato e ai 
quali si applica il r.d. 2440/23 sono soltanto quelli di fornitura, trasporto, acquisti, 
alienazioni, affitti o lavori riguardanti le amministrazioni ed i vari servizi dello Stato, con 
esclusione di  tutti gli altri. 
Se si abbraccia tale interpretazione, il combinato disposto dell’art.3 del r.d. 2440/23 e 
dell’art. 36 del r.d. 827/24 non rende applicabile alla locazione finanziaria la normativa 
contenuta nella legge di contabilità generale dello Stato. 
Secondo la maggior parte della dottrina, invece, l’art 3 del r.d. 2440/23 ha una 
portata generale e trova applicazione ogni volta che lo Stato conclude contratti dai quali 
deriva una spesa , mentre l’art. 36 del regolamento rappresenta una semplice specificazione 
del predetto articolo.  
E’ ovvio che, accogliendo quest’ultima tesi sulla portata dell’art.3 del r.d. 2440/23, la 
scelta del contraente da parte della pubblica amministrazione deve essere determinata 
automaticamente attraverso pubblico incanto o licitazione privata al fine di garantire la 
necessaria trasparenza e concorsualità. 
Al contrario, gran parte della dottrina che si è occupata di leasing pubblico ha cercato 
di giustificare la scelta della società di leasing senza gara. 
Vi è stato chi
19
, ad esempio, ha sostenuto che nel procedimento di scelta della società 
di leasing da parte della P.A. assume un ruolo primario il rapporto di fiducia tra le parti: la 
scelta del finanziatore privato dipende soprattutto dall’intuitus personae.  
Alcuni studiosi hanno posto in dubbio che la Pubblica Amministrazione possa 
ricorrere al leasing, indicando una serie di ragioni tutte ispirate alla stessa idea di fondo 
secondo cui , essendo una delle parti un soggetto pubblico , non sarebbe consentito 
l’utilizzazione di un contratto atipico. 
Il problema sarebbe quello della capacità della Pubblica Amministrazione di adottare 
uno strumento contrattuale , il leasing, rispetto al quale la legge, essendo atipico, non 
prevede alcuna abilitazione né esplicita, né implicita. 
Secondo queste voci critiche, la P.A. potrebbe compiere solo gli atti di diritto privato 
per i quali sia espressamente abilitata. Ciò in virtù del principio “per cui l’attività di diritto 
pubblico della P.A. è circoscritta e limitata a quella chela legge l’autorizza a compiere 
(principio di tipicità) ; così che sarebbe contraddittorio ritenere l’amministrazione pubblica 
abilitata a raggiungere un risultato con strumenti privatistici , quando lo stesso risultato le è 
                                                 
18
 Barettoni Arleri, Profili amministrativo contabili del leasing finanziario dalla Pubblica Amministrazione utilizzatrice, in 
Riv. It. Leasing ,1985, p. 31. 
19
 Fischione G., Il leasing per la realizzazione di opere pubbliche. Ed Simone p. 331. 
Il leasing pubblico: problematiche e prospettive 
12
 
precluso, esplicitamente o implicitamente, dalle norme che regolano la sua attività nel 
campo pubblicistico
20
” 
Ad esempio , per quanto riguarda la persone giuridiche pubbliche , la stessa 
formulazione dell’art. 11 c.c. sembra circoscrivere la capacità a quegli atti che le leggi e “gli 
usi osservati come diritto pubblico” riconoscono. L’art. 3 della l. n. 70 del 1979 dispone che 
le persone giuridiche possano essere istituite solo per legge, quindi si dovrebbe dedurre il 
principio per cui tutta l’attività dell’ente pubblico deve essere condizionata al 
raggiungimento di uno specifico fine pubblico; ciò si giustificherebbe in funzione del 
divieto per la persona giuridica pubblica di perseguire fini che non le siano stati assegnati 
dal legislatore
21
. 
È stato, tuttavia, posto in rilevo come, anche a voler accogliere la tesi del vincolo di 
scopo, inteso come limite della capacità delle persone giuridiche pubbliche basato sulla 
tipicità dei fini delle stesse, non sia determinante ai fini di determinare l’ammissibilità del 
leasing pubblico . Infatti, non è necessario indagare se la capacità degli enti pubblici è 
illimitata, salvo deroghe, oppure al contrario è una capacità limitata dalle norme che 
espressamente prevedono le funzioni degli enti stessi o se trattasi di legittimazione 
negoziale limitata. In ogni caso , infatti, si ammette che l’ente possa esplicare attività 
negoziale osservando il principio dell’“aderenza allo scopo” o comunque perseguendo le 
finalità assegnategli dall’ordinamento. Per cui se il contratto di leasing è rivolto al 
godimento di beni che concorrono al soddisfacimento dei fini dell’ente la sua legittimità 
non è controvertibile. Ma, poiché il fine perseguito con il leasing immobiliare pubblico è 
quello di realizzare opere pubbliche, esso è certamente assegnato dall’ordinamento allo 
Stato, agli enti territoriali e alle altre persone giuridiche pubbliche, non fosse altro per 
realizzare la sede dei propri uffici.  
È anzi da notare come il contratto di leasing sia utilizzabile sia per soddisfare le 
esigenze organizzative degli uffici (ad. es. per le dotazioni di arredi, macchinari ecc.) sia al 
fine di realizzare direttamente i fini pubblici della p.a. in alternativa o sostituzione 
all’esercizio di poteri pubblici.  
Le voci contrarie alla ammissibilità del ricorso al leasing da parte della pubblica 
amministrazione sono, tuttavia, circoscritte, essendo la dottrina e la giurisprudenza 
prevalenti favorevoli ad ammettere il ricorso degli enti pubblici a strumenti negoziali atipici 
.  
Innanzitutto, per la dottrina e la giurisprudenza maggioritarie è ormai un dato 
acquisito che la persona giuridica, sia essa privata o pubblica, ha nel nostro ordinamento 
una capacità giuridica generale. E’ possibile ricostruire in modo diverso da quello appena 
proposto, il rapporto fra principio di tipicità dell’attività amministrativa e ricorso a figure 
contrattuali atipiche.  
È stato messo in evidenza come il principio di tipicità dell’attività amministrativa – 
portato come si è visto, a giustificazione della inammissibilità dei contratti atipici da parte 
della pubblica amministrazione – sia posto, in realtà, in funzione di garanzia del cittadino. 
Ma è chiaro che esso ha un senso là dove la pubblica amministrazione si serva degli 
                                                 
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 Marrone, L’ammissibilità del leasing finanziario per la realizzazione di opere pubbliche,in Rass. Cons. Stato,1988II p. 
375 ss. 
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 Addis A., Il leasing immobiliare pubblico , in   www.diritto2000.it da Diritto-Consorzi &Professioni. 
Il leasing pubblico: problematiche e prospettive 
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strumenti amministrativi, cioè principalmente dei provvedimenti. Questi ultimi sono tipici e 
nominati, nel senso che sono solo quelli prefissati dall’ordinamento e, inoltre, con essi 
possono essere perseguiti soltanto i fini previsti dalla legge come concretizzazione e 
specificazione dell’interesse pubblico generale.  
I provvedimenti hanno la fondamentale caratteristica di potere incidere 
unilateralmente, ossia senza il consenso dell’interessato, sulla sfera giuridica altrui. È per 
questo che si pone nei loro confronti un esigenza di legalità (in funzione di garanzia), vale a 
dire di aderenza dei provvedimenti adottati sia ai tipi legislativamente previsti, che ai fini 
che attraverso di essi la legge prevede siano perseguiti. Ma questa esigenza di tipicità – 
espressione del principio di legalità-garanzia – si pone soltanto quando la pubblica 
amministrazione adotta questi invasivi strumenti amministrativi, e costituisce per i privati 
una forte difesa verso l’esercizio arbitrario dei pubblici poteri che hanno il carattere della 
autoritatività, ovvero la possibilità di incidere sulle posizioni giuridiche soggettive dei privati 
indipendentemente dalla volontà di questi ultimi.  
Quando invece la pubblica amministrazione fa ricorso agli strumenti di diritto 
privato, questa esigenza di tutela non si pone poiché al contratto in cui è parte un ente 
pubblico, il privato aderisce con un proprio atto di consenso, liberamente adottato, senza 
nessun condizionamento da parte dei pubblici poteri ancorché, attraverso la fase della 
evidenza pubblica, il contenuto del contratto sia stato per la maggior parte deciso dalla 
stessa pubblica amministrazione.  
L’ente pubblico nasce e permane in vita per la necessità di realizzare i fini concreti 
che la legge all’atto della sua costituzione individua e determina, affidandogli la cura di 
interessi collettivi, e che l’ente non può non perseguire poiché, diversamente, verrebbe 
meno la giustificazione della propria esistenza.  
Per questo motivo il perseguimento dell’interesse pubblico è per l’ente obbligatorio.  
Quando la pubblica amministrazione opera con gli strumenti negoziali, tipici o atipici, 
non viene meno l’esigenza che questi siano rispondenti ai fini istituzionali, né viene meno 
un esigenza di verifica di questa corrispondenza ed, eventualmente, di reazione 
dell’ordinamento agli atti che tale rispondenza non hanno, ma a tal fine non è necessario 
ipotizzare che gli enti pubblici abbiano una capacità giuridica limitata agli atti inerenti 
all’oggetto della propria attività. È sufficiente, al contrario, rilevare che, se la verifica della 
corrispondenza fra gli scopi concretamente perseguiti col contratto atipico e gli scopi che la 
legge impone all’ente di perseguire avesse esito negativo, il negozio sarebbe illecito, ai sensi 
dell’art. 1322 c.c. in quanto diretto perseguire interessi non meritevoli di tutela secondo 
l’ordinamento giuridico. 
Infine, i dubbi sull’ammissibilità del ricorso da parte dell’operatore pubblico al leasing 
possono essere agevolmente superati ove si considerino i dati provenienti da molte 
disposizioni normative . 
Ed, infatti, l’art. 2 del d. lgs. n. 358/92, ad esempio, adottato in recepimento delle 
direttive comunitarie in materia di pubbliche forniture, assoggetta espressamente le 
amministrazioni aggiudicatrici di cui all’art. 1 nella conclusione dei contratti a titolo oneroso 
aventi per oggetto la “locazione finanziaria”, alle procedure previste dalla disciplina ivi 
stabilita, e, quindi, alle regole di matrice comunitaria improntate alla libera e trasparente 
circolazione dei fattori della produzione.