Il governo delle carceri. Organizzazione e funzioni dell'Amministrazione Penitenziaria.

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Introduzione 
Sommario: 1. L’oggetto della tesi; 2. Le motivazioni legate alla scelta 
dell’argomento; 3. Gli obbiettivi dello studio; 4. La metodologia 
utilizzata; 5. La struttura del lavoro. 
1. L’oggetto della tesi 
Per poter definire con precisione l’oggetto di questo lavoro si rende 
necessario dire qualcosa a proposito del processo di razionalizzazione 
dell’esecuzione penale. Razionalizzare significa qualificare una serie di 
comportamenti rivolti verso specifici obbiettivi ed inquadrarli in procedure 
sistematiche e in un apparato organizzativo. Ciò è stato fatto anche per 
l’esecuzione penale, così come per molti altri settori, con l’avvento della 
modernità. L’esito di un sempre più incisivo processo di razionalizzazione 
dell’esecuzione penale ha dato vita nel tempo all’Amministrazione 
penitenziaria, al Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità e ad 
un’altra serie di organismo aventi ad oggetto servizi connessi alla procedura 
penale.  
La presente esposizione si può dire che abbia ad oggetto l’analisi di una 
sola parte dell’esito del processo di razionalizzazione dell’esecuzione penale, 
ovvero del governo delle carceri. Nel momento in cui si è arrivati a definire 
come oggetto di studio l’Amministrazione penitenziaria, si è imposta una 
scelta: capire se ampliare lo studio, oltre che ad un’analisi delle funzioni e 
dell’organizzazione penitenziaria in termini statici, anche ad un esame delle 
reazioni dello stesso apparato agli stimoli imprevisti e, dunque, passare da uno 
studio mono-disciplinare in Diritto amministrativo ad uno interdisciplinare a 
cavallo tra quest’ultimo e l’Analisi delle organizzazioni (per la parte attinente 
allo studio del medesimo oggetto, ma in termini dinamici). Per motivi legati, 
oltre che all’estrema complessità di un lavoro di tal genere, al limitato tempo 
a disposizione, la scelta è caduta sulla prima opzione. 
In definitiva, il lavoro qui presentato vorrebbe rappresentare una sorta di 
planimetria delle funzioni e dell’organizzazione dell’Amministrazione 
penitenziaria in condizioni nella sua dimensione statica.
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2. Le motivazioni legate alla scelta dell’argomento 
Dovrebbe essere la cosa più semplice del mondo individuare uno o più 
motivi che hanno condotto ad una determinata scelta, tuttavia spesso non lo è: 
in molti casi nelle scelte di ciascuno entrano in gioco dinamiche diverse, a 
volte legate a fattori esterni, altre volte, invece, a questioni attinenti alla 
propria personalità. In tal senso si può dire che alla base della scelta 
dell’oggetto di questo studio vi siano tante motivazioni, tutte diverse tra loro, 
tutte legate a fattori vari.  
Sicuramente ha giocato un ruolo fondamentale la specificità 
dell’argomento, dunque la particolarità e la sua poca popolarità. È risaputo 
che l’interesse spesso si posiziona laddove vi sia la possibilità di essere 
curiosi: siccome le questioni più attuali, più conosciute in quanto tali non 
destano molta curiosità, per via di un automatismo quest’ultima si concentra 
solitamente sui fatti meno noti, sulle questioni di cui non si parla 
frequentemente. Questa volta è andata così.  
Tuttavia la specificità dell’argomento da sola realisticamente non si può 
dire sia bastata. Infatti, una spinta verso l’interessamento alla questione 
penitenziaria si può tranquillamente affermare che sia venuta da un forte 
desiderio di fare del mondo penitenziario la strada per una soddisfacente 
carriera professionale, che sarebbe tale nel momento in cui si dovesse 
coronare con la qualifica di dirigente penitenziario nelle vesti di direttore di 
uno degli istituti di prevenzione e pena della Repubblica. L’interesse 
professionale è inevitabilmente collegato ad un altro, quello per le istituzioni 
totali in generale, nonché per la loro organizzazione, il loro funzionamento e 
il loro management.      
3. Gli obbiettivi dello studio 
Il presente lavoro, avente l’oggetto poc’anzi definito, come obbiettivo 
principale ha quello di disegnare un quadro dettagliato delle funzioni e 
dell’organizzazione del governo delle carceri, ovvero di raccogliere in un 
unico luogo ideale l’ordinamento dell’Amministrazione penitenziaria. Un 
obbiettivo rilevante, complesso, forse ambizioso, che si è scelto di realizzare 
attraverso l’attenta definizione di alcuni quesiti a cui dare una risposta, con la
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convinzione che le risposte fornite, incastrandosi tra loro come i pezzi di un 
puzzle, possano restituire un quadro rispondente al macro-obbiettivo prima 
descritto. Tali quesiti sono cinque: 
 In quale contesto storico, politico e sociale si è sviluppata 
l’Amministrazione penitenziaria? 
 In quale contesto giuridico è incardinata? 
 Quali sono le sue funzioni ed in che modo è organizzata? 
 Quali sono le risorse umane che le conferiscono la professionalità 
di cui necessità per il proprio corretto funzionamento? 
 Come si relaziona tale amministrazione con il contesto 
penale/penitenziario internazionale? 
4. La metodologia utilizzata 
Questo studio è stato portato avanti nell’arco di un periodo oscillante tra i 
dieci ed i dodici mesi, durante i quali si è seguito un preciso percorso di 
ricerca, analisi e scrittura. 
In modo particolare, all’intero lavoro è stata premessa un’ampia fase 
d’indagine conoscitiva del contesto relativo al tema affrontato, ferme restando 
le conoscenze generali basilari nell’ambito del Diritto amministrativo. La 
scelta dell’argomento, legata alle motivazioni poc’anzi specificate, non 
includeva una conoscenza profonda dello stesso, pertanto all’interesse per 
l’Amministrazione penitenziaria si è dovuta affiancare una solida base di 
conoscenze preliminari, acquisite essenzialmente attraverso due modalità: a) 
la partecipazione ad un corso di formazione per operatori volontari in carcere, 
tenuto da professionisti del settore e composto da circa dodici incontri su temi 
quali la giustizia, la pena e la vita in carcere; b) lo svolgimento di circa 
ventiquattro colloqui vis a vis con soggetti operanti nell’ambito 
dell’Amministrazione penitenziaria, nonché con detenuti di vario genere. Si 
può, dunque, parlare di oltre sessanta ore spese in formazione iniziale, 
fondamentale per il buon esito del lavoro. 
All’acquisizione delle conoscenze preliminari ritenute necessarie è 
seguita una fase di ampia ricognizione di materiale bibliografico in diversi
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archivi e biblioteche italiane, nonché in quelle dello stesso D.A.P., alle quali 
mi è stato consentito di accedere. Tale fase di ricognizione bibliografica ha 
riguardato anche numerosi siti web del settore, nonché diverse tesi conclusive 
di master e di corsi di formazione dell’Amministrazione penitenziaria e 
numerosissime fonti normative (sia nazionali che internazionali). 
Soltanto dopo aver delineato un quadro chiaro del contesto relativo 
all’oggetto di studio ed aver raccolto diverse fonti, si è avviata la fase di 
elaborazione del lavoro, la quale non si è mai sganciata del tutto dalle fasi 
precedenti: durante la stesura del presente scritto sono stati mantenuti i 
contatti con i soggetti coinvolti nei colloqui, nonché con l’ambiente 
penitenziario. Per ciascun capitolo, infatti, sono stati ripetuti gli incontri con: 
volontari ex art. 17 O.P., appartenenti alla Polizia penitenziaria, dirigenti 
penitenziari, operatori sanitari distaccati in carcere, dirigenti R.E.M.S. (ex 
O.P.G.), cappellani penitenziari, garante dei detenuti, esponenti 
dell’associazione Antigone ed altre figure professionali quali, ad esempio, i 
funzionari amministrativi del D.A.P..  Sono state, inoltre, effettuate visite 
presso la Residenza per l’esecuzione delle misure di sicurezza (REMS) di 
Ceccano (FR), che in Italia rappresenta una delle prime strutture di tal genere 
ed un modello studiato anche fuori dai confini nazionali, oltre che ad alcuni 
istituti del polo penitenziario di Rebibbia ed alle sedi del D.A.P., del 
Provveditorato Lazio-Abruzzo-Molise e della DG formazione. In linea con 
questo approccio, per ciascuno dei capitoli che compongono questo scritto è 
stata approfondita la ricognizione bibliografica. 
5. La struttura del lavoro 
La tesi si sviluppa attraverso cinque capitoli, rispondenti ognuno ad un 
singolo quesito tra quelli rappresentanti gli obbiettivi dello studio. Ciascun 
capitolo è articolato per specifici paragrafi e sotto-paragrafi, i quali 
suddividono il macro-argomento in diversi periodi logici, con lo scopo di 
semplificare l’esposizione della questione, nonché di dare al lettore la 
possibilità di potersi costruire uno schema mentale preciso relativo alla 
questione trattata.
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Il primo capitolo rappresenta una premessa a tutto il lavoro: delinea il 
contesto storico, sociale e politico esistente attorno alla questione penale ed in 
modo particolare a quella penitenziaria. Rifacendosi agli studi di Cesare 
Beccaria, Michel Foucault, Guido Neppi Modona, Massimo Pavarini, Dario 
Melossi e molti altri, il primo capitolo traccia un filo storico dell’evoluzione 
del concetto di pena, della nascita del carcere moderno e dei cambiamenti 
legislativi collegati, partendo dalla storia antica ed arrivando fino agli ultimi 
decreti legislativi adottati dal governo ora in carica, passando per il periodo 
dei Lumi. Un resoconto storico-sociale e politico del contesto, per linee 
essenziali, è qualcosa da cui nessuno studio di carattere giuridico può 
prescindere, se è vero che il diritto è qualcosa che ha origine nella società. 
Il secondo capitolo rappresenta un completamento alla premessa posta col 
primo: si concentra sul contesto giuridico esistente attorno al governo delle 
carceri. Descrive, dunque, la rete delle fonti normative in materia di 
esecuzione penale, nonché il relativo procedimento al fine di chiarire in quale 
posizione giuridica agisce l’Amministrazione penitenziaria, quali sono i limiti 
a cui è sottoposta e qual è il suo raggio d’azione. Si pensi ai capitoli di questo 
studio come una serie di cerchi concentrici il cui centro è dato dall’oggetto di 
analisi: ebbene, il secondo capitolo è un anello importantissimo, il cui 
posizionamento contribuisce in misura rilevante all’avvicinamento verso il 
centro.  
Il terzo capitolo è il vero e proprio cuore di questo lavoro: analizza in 
modo puntuale le funzioni e l’intero apparato organizzativo del D.A.P., 
andando a chiarirne gli aspetti salienti e prestando estrema attenzione agli 
istituti di prevenzione e pena, di cui è offerta una disamina completa. 
L’analisi in questione è preceduta da una esposizione delle fonti normative in 
materia di organizzazione penitenziaria e della struttura del Ministero della 
Giustizia e prosegue, oltre che rilevando l’importanza dello status 
dipartimentale per l’Amministrazione penitenziaria, disegnando la planimetria 
di questa partendo dal suo nucleo centrale fino alle unità decentrate 
(provveditorati, istituti di pena e prevenzione, scuole di formazione).   
Il quarto ed il quinto capitolo contengono ulteriori specificazioni su 
questioni particolari relative all’Amministrazione penitenziaria. Vengono,
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infatti, sottoposti ad esame le risorse umane operanti nell’ambito del governo 
delle carceri e i rapporti internazionali del D.A.P. . In particolare il quarto 
capitolo dà conto dell’assetto e della disciplina normativa delle risorse umane 
che operano nell’ambito dell’organizzazione penitenziaria, offrendo una 
trattazione delle specifiche procedure di reclutamento e dei rapporti di lavoro 
delle diverse categorie di personale interessate.
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L’Amministrazione penitenziaria, un profilo storico-giuridico 
Sommario: 1. Il problema del governo delle carceri e lo sviluppo della 
prigione; 2. Le soluzioni italiane, nel tempo, al problema; 2.1 Il sistema 
zanardelliano e la Direzione Generale delle carceri; 2.2 Il sistema 
Rocco e la Direzione Generale per gli istituti di prevenzione e pena; 2.3 
Il sistema repubblicano ed il Dipartimento dell’Amministrazione 
Penitenziaria (D.A.P.). 
1. Il problema del governo delle carceri e lo sviluppo della prigione 
La materia penitenziaria non rappresenta sicuramente qualcosa di 
semplice da studiare. Esistono diverse prospettive attraverso cui è possibile 
esaminarla, per ognuna di esse diversi sono i fatti che si possono porre in 
rilievo rispetto ad altri, il tutto dipende chiaramente dall’esaminatore. In 
questo caso il titolo assegnato al presente paragrafo dice già qualcosa: si vuole 
affrontare la trattazione di un problema e si vuole agganciare quest’ultima allo 
sviluppo del carcere. Ma viene da chiedersi, per avere ben chiara la 
situazione, di quale problema s’intende parlare? La materia penitenziaria offre 
innumerevoli questioni complesse e colme di problematiche, ma in questa 
sede l’attenzione la si vuole porre sul governo delle carceri. Ecco perché si 
vuole instaurare un collegamento tra l’analisi del problema ed il racconto 
dello sviluppo delle prigioni, è chiaro: laddove un’azienda muta nella sua 
sostanza, è necessario che a mutare sia anche la sua gestione e lo stesso 
concetto è valido per il sistema delle prigioni, che nel tempo ha subito diversi 
cambiamenti. Proprio il mutare della gestione di un sistema che cambia vuole 
essere l’oggetto da studiare in questa sede. Per poter affrontare il problema del 
governo delle carceri è necessario che si sciolga il nodo del significato che 
s’intende attribuire del termine pena e dunque dello scopo con cui la si 
concepisce. Proprio a questo concetto è agganciato lo sviluppo della prigione 
e dunque il cambiamento della gestione penitenziaria.   
La parola pena in linea generale indica quei “motivi sensibili” (Beccaria 
1764) che fanno desistere dal compiere violazioni della norma coloro che 
vorrebbero far precipitare di nuovo la società nel caos dell’anarchia. Dunque
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la pena nasce con la legge
1
 come strumento del sovrano, utile affinché sia 
garantito il mantenimento dell’ordine sociale costituito. Prima della legge, la 
pena non esisteva, dunque non si poneva alcun problema di natura penale. La 
prima interpretazione che nella storia l’umanità ha attribuito alla pena risiede 
nel binomio vendetta-deterrenza. Lo stesso termine implica una connotazione 
afflittiva
2
 ed il fatto stesso che affligge dovrebbe renderla spaventosa. È 
quindi ben evidente che la funzione della pena sicuramente è quella di 
mantenere inalterato l’ordine costituito, ma attraverso un’azione successiva 
alla violazione commessa, in grado di punire uno ed insegnare a cento. 
L’ottica in cui l’autorità ha sempre agito, fino al XVIII secolo, è quella che 
segue la c.d. dottrina assoluta o retributiva e la teoria dell’intimidazione. 
Sulla base della prima teoria, la pena riguarda unicamente il male compiuto e 
cioè la sanzione di un comportamento del passato. Possiamo riassumere 
questo concetto nella formula: occhio per occhio, dente per dente. Dunque il 
male chiama male ai fini di una retribuzione in primo luogo morale, ma in 
secondo luogo anche giuridica, in quanto l’autorità non può tollerare la 
violazione di una norma che potrebbe riportare la società nel caos, e quindi ha 
la necessità di mettere in campo un’azione mirata a ristabilire l’ordine: 
quest’azione è la condanna ad una pena, che appunto rappresenta la 
retribuzione. Un’accezione, questa, tutta kantiana: “la legge penale è un 
imperativo categorico e pertanto la pena deve essere inflitta al colpevole 
semplicemente perché egli ha commesso un delitto […]” (Kant 1797) 
Si accompagna alla prima dottrina una seconda teoria, che alla punizione 
di uno associa l’insegnamento per cento. Secondo i fautori della teoria 
dell’intimidazione, la pena nel momento in cui affligge il reo non cessa i suoi 
effetti su di lui, ma li espande sul resto degli individui che compongono la 
società in quanto questi, vedendo la sofferenza che scaturisce dalla pena, 
dovrebbero desistere dal compiere violazioni. Si tratta di un meccanismo di 
coazione psicologica secondo cui tutte le violazioni sono mosse dalla volontà 
di un soggetto di procurarsi un piacere, e tale stimolo può essere eliminato 
andando a dimostrare al soggetto in questione che alla sua azione segue 
                                                           
1
In questo caso l’interpretazione da conferire al termine legge non ha a che vedere col diritto, bensì 
con l’autorità, ovvero con la fine dell’anarchia.  
2
pena=poena, dal latino e cioè castigo, molestia, sofferenza.
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certamente un male maggiore del rammarico che egli avrebbe non compiendo 
la violazione che vorrebbe compiere. L’interpretazione appena descritta 
implica un sistema penale sicuramente diverso da quello che conosciamo 
oggi. Tuttavia l’idea “[…] della segregazione dell’uomo malvagio, violento, 
delinquente, criminale, anarchico, in appositi locali, è vecchia come lo è il 
mondo […]” (A. Parente 2007), e con il passare degli anni è mutata a seconda 
di come è mutata la società e dunque l’ordine da difendere. Chiaramente le 
prigioni dei tempi passati non erano quelle di oggi, per ovvi motivi di diversa 
interpretazione del concetto di pena, per le diversità del sistema penale e per 
ragioni anche legate alle conoscenze tecniche. Si utilizzavano come prigioni 
edifici di diversa natura: cisterne, conventi, pozzi, torri. Ciò accadeva perché 
la pena non era la detenzione stessa, bensì un qualcosa di successivo ad essa, 
e quindi non occorrevano particolari strutture adatte a lunghe prigionie. 
L’imprigionamento, per molti secoli, è stata una pratica concepita 
semplicemente come il trattenimento forzato del reo in attesa che risarcisse in 
denaro la propria vittima evitando così la pena di morte, in attesa di condanna 
o, diversamente, in attesa di giudizio ai fini cautelari e dunque per evitarne la 
fuga dal castigo. Nel caso del trattenimento di un soggetto condannato ed in 
attesa di esecuzione della punizione, la custodia in prigione poteva anche 
avere un senso logico. Tuttavia ciò che appare curioso è la sistematica 
carcerazione anche dei presunti rei, cioè di quelle persone non ancora 
condannate e quindi in attesa di giudizio, che si presumevano colpevoli e che 
spesso venivano torturate al fine di ottenere una confessione, che ovviamente 
oggi non si riterrebbe attendibile essendo estorta mediante la tortura. Questo 
punto appena sottolineato è un tratto importante di un sistema penale che è 
stato in vigore per secoli e secoli: dall’antichità fino poi ai tempi 
dell’Illuminismo.  
Un’eccezione, in tema di carcerazione, è rappresentata dall’Impero 
Romano, di gran lunga all’avanguardia rispetto a ciò che la storia ha 
conosciuto in precedenza e successivamente ad esso. Nell’antica Roma 
esisteva un sistema di carceri, che servivano come luoghi in cui rinchiudere 
pazzi, prostitute, condannati ed accusati. Talvolta, se la giustizia si presentava 
lenta nel suo corso, i prigionieri restavano tali per molto tempo. Per alcuni 
specifici reati, il diritto romano prevedeva anche l’istituto degli arresti