Il "Governo del Presidente": patologia o fisiologia del parlamentarismo italiano?

Introduzione
La realizzazione di un elaborato sulla prassi del cd. “Governo del Presidente” comporta  studiare 
analiticamente una delle prassi del Capo dello Stato di maggior rilievo istituzionale e mediatico, che 
ha caratterizzato nel corso della storia repubblicana e degli ultimi anni l'evoluzione della complessa 
figura del Presidente della Repubblica e più in generale del concreto funzionamento della forma di 
governo italiana. La prassi in questione ha quindi segnato in modo profondo più nello specifico 
l'evoluzione della “vita istituzionale” degli organi costituzionali di indirizzo politico.
Gli effetti che questa prassi ha avuto sono stati molteplici ed hanno investito gran parte degli istituti 
costituzionali afferenti alla nostra forma di governo. Obiettivo del presente lavoro è, in primo luogo, 
tentare di fornire una ricostruzione teorica della prassi in questione e cioè delineare in cosa essa 
“consiste”, come si è sostanziata e si sostanzia, e cercare di cogliere de facto le implicazioni 
maggiori che la prassi di cui trattasi ha avuto sulla nostra forma di governo. In secondo luogo, si 
tenterà di fornire in sede di conclusioni la risposta al quesito di base, enunciato nel titolo del 
presente elaborato: il cd. “Governo del Presidente” rappresenta una patologia o una fisiologia del 
parlamentarismo italiano?   
In base all'obiettivo prefissato in questo quesito(per quanto possa sembrare sul piano linguistico un 
quesito di semplice fattura) ed al grande rilievo costituzionale dell'argomento, lo studio su di esso 
deve essere impostato nelle sue linee direttrici sul piano contenutistico e sul piano metodologico, in 
modo da poter offrire al lettore la giusta comprensione di cosa si discorrerà. A tal fine, è' opportuno 
in primis configurare la posizione del Presidente della Repubblica quale risulta dalla Costituzione, 
facendo riferimento ai lavori della Assemblea Costituente; in secundis poi si cercherà di porre in 
rilievo come da questa particolare disciplina sono scaturiti numerosi effetti in relazione ad alcune 
prerogative presidenziali, che incidono direttamente sul concreto funzionamento della forma di 
governo parlamentare. Terminata questa prima disamina, si illustreranno infine le linee direttrici sul 
piano metodologico, che verranno utilizzate nello svolgimento centrale del presente elaborato in 
modo da fornire al lettore un'impostazione di base del lavoro il più esauriente possibile.
L'approvazione dell'ordine del giorno Perassi il 4 Settembre 1946 ha comportato, come è ben noto, 
l'adozione di un sistema di forma di governo parlamentare con “dispositivi costituzionali idonei a 
tutelare le esigenze della stabilità di governo ed evitare le degenerazioni del parlamentarismo”
1
. 
L'obiettivo dei Costituenti era quello quindi di inquadrare la figura del Capo dello Stato in primis 
come  “garante” del pluralismo politico “parlamentare” derivante dalla dialettica maggioranza-
opposizione ed in secundis di inserirlo concretamente nel circuito degli organi di indirizzo politico 
1 Cfr. Lavori Assemblea Costituente-Ordine del giorno Perassi 4 Settembre 1946 www.camera.it
5
in ottica di prevenzione delle possibili “degenerazioni” che un sistema parlamentaristico avrebbe 
potuto comportare:1. Presidente della Repubblica come figura garante di un sistema di governo in 
modo che esso non si esplichi in una sorta di “dittatura”
2
della maggioranza di governo 2.  Prevedere 
come limite per la figura garante prescelta, il Presidente della Repubblica, che egli non potesse far 
prevalere i propri indirizzi politici su quelli espressi dalla maggioranza parlamentare. 
Enunciati questi obiettivi generali da parte dei Costituenti, il dibattito sulla figura, che avrebbe 
rappresentato i meccanismi di “check and balances” negli equilibri della ventura forma di governo 
parlamentare, si è spostato sulla modalità di elezione: era mediante la scelta del metodo di elezione 
del Capo dello Stato che si sarebbe conferita la giusta legittimazione politica-istituzionale per 
adempiere alle funzioni di garanzia e di equilibrio sopra citate. Dalla proposta di Costantino Mortati 
di un'elezione ad opera di un collegio elettorale, composta da un lato da rappresentanti delle forze 
parlamentari e dall'altro da membri autorevoli delle categorie professionali e dell'economia 
nazionale, si è giunti a delineare un sistema di elezione “indiretta” diverso. L'elezione sarebbe stata 
operata dal Parlamento in “seduta comune”(nel senso di seduta unica con tutti i membri delle due 
Camere) con l'inclusione di un numero limitato di “delegati regionali”in rappresentanza delle 
autonomie territoriali della Repubblica. I quorum di ogni scrutinio si sarebbero sostanziati nella 
previsione del raggiungimento dei 2/3 degli aventi diritto al voto nei primi tre e dal quarto in poi 
sarebbe invece bastata la maggioranza assoluta degli aventi diritto per eleggere il Capo dello Stato. 
Dall'insieme delle previsioni costituzionali riguardanti il metodo di elezione del Presidente si può 
cogliere profondamente come su quali intenti di massima la figura presidenziale sia stata 
effettivamente configurata: da un lato come rappresentante e “garante”dell'integrazione politica di 
tutto l'arco parlamentare(vale a dire dell'unità nazionale), mentre dall'altro come tutore e 
stabilizzatore dell'unità politica della maggioranza di governo
3
, ma in entrambe queste 
configurazioni esso avrebbe dovuto tendere al fine ultimo di essere il “supremo arbitro ed 
equilibratore fra tutti i poteri e gli organi dello Stato”
4
.
Ciò che però ora emerge è la difficoltà nel poter definire unitariamente quello che è il ruolo effettivo 
del Capo dello Stato nel dispiegarsi degli equilibri istituzionali: difficoltà ed ambiguità che sono 
state riconfermate in Costituente nella previsione costituzionale delle prerogative del Capo dello 
Stato. In Costituente al riguardo si è tentato di confermare l'indirizzo di massima sopra citato sul 
2 Cfr. BALDASSARE-MEZZANOTTE “Gli Uomini del Quirinale” pag.13 Laterza editore Bari 1985
3 Cfr.  BALDASSARRE “Il Presidente della Repubblica nella evoluzione della forma di governo” Rivista AIC n.1 
2011, cfr. LIPPOLIS-SALERNO “La Repubblica del Presidente” pag. 14  Saggi Il Mulino 2012 e cfr. RESCIGNO 
“Il Presidente della Repubblica e la crisi del sistema” in “Il Presidente della Repubblica nella evoluzione della forma 
di governo” (a cura di) BALDASSARRE-SCIACCA Atti del Convegno 26 Novembre 2010 Roma
4 Cfr. Lavori Assemblea Costituente- seduta 17 Settembre 1947 intervento del Presidente Ruini, cfr. LIPPOLIS-
SALERNO “La Repubblica del Presidente” pag. 13 
6
ruolo generale che il Capo dello Stato avrebbe rappresentato tramite l'enunciazione delle 
disposizioni costituzionali riguardanti i suoi poteri. Le previsioni costituzionali in questione hanno 
assegnato al Presidente della Repubblica una posizione cruciale, di equilibrio all'interno della forma 
di governo(sulla scorta dell'indirizzo di massima espresso “nell'ordine del giorno Perassi”) , ma 
hanno conferito altresì una certa “elasticità” ed un notevole margine di interpretazione a favore di 
chi ne detiene i poteri. Ai fini dell'elaborato si focalizzerà brevemente l'attenzione su alcune di 
queste prerogative, a parere di chi scrive, maggiormente esemplificative del complesso ruolo svolto 
dal Capo dello Stato nel sistema costituzionale italiano e sulle quali lo svolgimento dell'elaborato 
sarà sostanzialmente incentrato: 1. Potere di formazione del governo ex art.92 comma 2 
Costituzione 2. Potere di scioglimento anticipato delle Camere 3. Potere cd. “comunicativo”4. 
Rappresentanza dell'unità nazionale ex art.87 comma 1 Costituzione
5
. Complessivamente questi 
profili portano il Presidente a porre la sua sfera decisionale nelle vicende politico-istituzionali più 
importanti sotto l'egida della funzione generale di arbitro ed equilibratore dei poteri e degli organi 
dello Stato. Più nello specifico i primi due punti citati, come si vedrà nel corso dell'elaborato, 
presentano possibilità di un loro esercizio in senso estensivo, dovuta al fatto che il dettato 
costituzionale degli art. 92 comma 2 e 88 presenta una disciplina, che si limita a a conferire le dette 
prerogative al Capo dello Stato senza disciplinare nel dettaglio modalità, presupposti e limiti.
Con riguardo al primo punto il Presidente ha il compito di valutare discrezionalmente le possibili 
personalità politiche in grado nel contesto politico contingente di poter formare una maggioranza di 
governo in seno al Parlamento: nel contesto politico italiano, caratterizzato da sempre nel corso 
della sua storia da un sistema partitico notevolmente frammentato e composto da una pluralità di 
forze e in un dettato costituzionale estremamente scarno e suscettibile di interpretazioni “estensive”, 
il Presidente della Repubblica ha goduto spesso di una certa “ampiezza” nel suo margine di 
apprezzamento, ponendosi l'obiettivo di comporre i contrasti e riuscire a formare un governo capace 
di esprimere in raccordo con il Parlamento un solido indirizzo politico
6
. Stesso discorso vale per la 
prerogativa dello scioglimento anticipato delle Camere, che alla luce del rilievo svolto sulla natura 
del dettato costituzionale a riguardo, mostra ben poca chiarezza sull'effettiva titolarità del potere 
presidenziale
7
 e ( allo stesso maniera del potere di formazione del governo) il ruolo del Capo dello 
Stato necessita di essere letto in “raffronto” con le situazioni contingenti del sistema politico. 
Il terzo potere citato è in realtà un potere “atipico”, che trova la sua fonte di legittimazione nello 
sviluppo dell'importanza della “comunicazione politica”nello svolgimento dei propri compiti 
5 Cfr. BALDASSARE-MEZZANOTTE “Gli Uomini del Quirinale” pag.17 e cfr. MORRONE “ Il Presidente della 
Repubblica in trasformazione” Rivista  AIC n.2 2013
6 Cfr. ELIA “Appunti sulla formazione del governo” vol. 2 Giurisprudenza Costituzionale Giuffrè Milano 1957  e cfr. 
CRISAFULLI “L'interpretazione dell'art.92 Costituzione “ in La V oce Repubblicana 1960
7 Cfr. CARLASSARE “Art.88” Commentario alla Costituzione (a cura di ) BRANCA Zanichelli Bologna 1983
7
istituzionali da parte delle maggiori cariche dello Stato e dei mass media. Con questi poteri atipici 
(a dispetto di quello “tipico” rappresentato dal potere di messaggio alle Camere ex art.87 comma 2, 
che è stato utilizzato poco anche perché non ha mai costituito grande presa politica verso le due 
Camere) il Presidente ha potuto sino ad oggi progressivamente consigliare, stimolare gli organi di 
indirizzo politico a seguire determinati orientamenti o a dissuadere dall'adozione di alcuni 
provvedimenti o dall'assumere certi comportamenti nelle sedi istituzionali.
8
 La prerogativa in 
questione ha ricevuto poi di recente una diretta consacrazione da parte della Corte Costituzionale 
nella sentenza 1 del 2013, di cui si tratterà in sede di conclusioni. Infine vi è il discusso inciso di 
“rappresentante dell'unità nazionale”che apre l'art.87 Costituzione. Come si vedrà ampiamente nel 
corso dell'elaborato questo concetto ha assunto ed assume tutt'oggi una connotazione 
polifunzionale: da un lato verso un'integrazione delle istanze dialettiche tra maggioranza e 
opposizione parlamentare, e dall'altro verso un ruolo di portavoce e di integrazione dell'opinione 
pubblica. Anche in questo caso, come nei precedenti esaminati, il ruolo del Presidente, data 
l'evidenza dello scarno dettato costituzionale e delle delicate implicazioni sull'assetto istituzionale, 
ha ricevuto una notevole “elasticità” ed uno stretto legame con le  vicende politico-istituzionali
9
. Da 
questa disamina di massima di alcuni degli importanti profili, che costituiranno le colonne portanti 
dell'intero elaborato, si possono tracciare ulteriori linee guida.
In primo luogo emerge con chiarezza dall'insieme dei rilievi di massima svolti che queste 
prerogative, che rappresentano non soltanto quelle più importanti ai fini dell'elaborato ma che sono 
maggiormente indicative e sintomatiche del ruolo cruciale che ha il Capo dello Stato nella forma di 
governo parlamentare italiana, rappresentano settori del diritto costituzionale dominati dalla 
“prassi”: quest'ultima verrà intesa, così come ampiamente sostenuto da autorevole dottrina, nel 
corso del presente lavoro come espressione di “fonte di produzione” del diritto e come criterio di 
interpretazione di norme, che l'impianto costituzionale ha lasciato aperte a più soluzioni
10
. Nella 
prima accezione rientrano le varie soluzioni che i Capi di Stato hanno escogitato per risolvere le 
crisi di governo politicamente più difficili, mentre nella seconda accezione vengono ricondotte le 
prassi in tema di formazione del governo e di scioglimento anticipato delle Camere.
Ma vi è poi un'ulteriore considerazione da fare, che costituirà un'altra grande linee direttrice del 
successivo impianto dell'elaborato e che si intreccia in maniera stretta sul piano logico-giuridico con 
8 Un utilizzo maggiore di questa prerogativa lo si riscontrerà con Gronchi, ma riceverà dalla Presidenza Pertini un 
decisivo enlargement che al giorno d'oggi ancora (secondo settennato Napolitano) presenta notevoli margini di 
utilizzo.
9 Cfr. LIPPOLIS-SALERNO “La Repubblica del Presidente”pag. 12-13 I Saggi Il Mulino Bologna 2013 e cfr. 
BALDASSARE-MEZZANOTTE “Gli Uomini del Quirinale”pag.289.Laterza Bari 1985
10 Cfr. BARBERA “Intorno alla prassi” pag.13 in “La Prassi degli Organi Costituzionali” (a cura di ) BARBERA-
GIUPPONI Bononia University Press 2008 e cfr. MORRONE “Il Presidente della Repubblica in trasformazione” 
n.2 Rivista AIC 2013
8
la considerazione precedente sul rilievo della “prassi”: vale a dire il contesto di forma di governo 
parlamentare, in cui tutte le considerazioni di base svolte vanno ad inserirsi. 
Come detto precedentemente il dibattito in seno alla Costituente sulla funzione e il ruolo del Capo 
dello Stato si è andato a plasmare in un contesto generale di forma di governo parlamentare: per 
questa denominazione di “parlamentare” ci si riferisce sul piano formale ad un sistema imperniato 
su un “rapporto fiduciario” tra Parlamento e governo, dove quest'ultimo è tendenzialmente inteso 
come diretta emanazione o proiezione della maggioranza politica espressa nel primo.
11
 Questa 
ricostruzione, che sul profilo teorico-formale si riscontra nella previsione della fiducia parlamentare 
ex art. 94 Costituzione come “condicio sine qua non”  della costituzione del governo, deve fare i 
conti con un altro tipo di rilievo di natura “fattuale”. Se infatti si assume che nella nostra forma di 
governo l'istituzione centrale è rappresentata dal Parlamento e che essa sul piano strutturale e sul 
piano funzionale è composta interamente dalle componenti del sistema dei partiti politici(alla luce 
della prassi e della storia politica-istituzionale italiana), le dinamiche del detto sistema partitico 
costituiscono un elemento fondante “imprescindibile” per qualificare correttamente una data  forma 
di governo parlamentare. Il sistema partitico, che ha da sempre formato il Parlamento e il governo, 
nello specifico si è fondato nelle istituzioni, e tutt'ora vi si fonda, in base a meccanismi 
convenzionali volti ad adempiere la funzione che la Costituzione stessa riserva loro all'art.49, 
“determinare la politica nazionale”
12
: questi meccanismi convenzionali si sono poi tradotte in vere e 
proprie consuetudini istituzionali nella gestione di varie situazioni di delicato rilievo costituzionale 
(e importantissimi ai fini dell'elaborato) come la formazione di un governo, nei meccanismi di 
intermediazione politica, nelle consultazioni con il Premier incaricato, approfittando delle cd. 
“fattispecie a schema aperto”lasciate dal dettato costituzionale in merito a questi profili, o come 
anche la risoluzione di una crisi di governo (in senso “extraparlamentare” o “parlamentare”)
13
. 
Emerge quindi con particolare chiarezza come la prassi del cd. “Governo del Presidente” non possa 
prescindere dall'essere esaminata sotto questa linea direttrice, rappresentata dal costante raffronto 
con le “dinamiche concrete” del sistema politico-partitico, su cui si fonda la vera essenza della 
forma di governo parlamentare. Risulta altresì imprescindibile quest'ultimo dato per poter tentare di 
fornire una risposta convincente al quesito impostato nel titolo: solo se si ha chiaro che cosa si 
11 Cfr. ELIA “Governo” (forme di) voce Enciclopedia del Diritto IXI pag.634-675 Giuffrè Milano 1970 e LUCIANI 
“Governo” (forme di) voce Enciclopedia del Diritto Giuffrè Milano 2010
12 Cfr. ELIA “Governo” (forme di) voce Enciclopedia del Diritto IXI paragrafo 4 in cui si configurano questi 
meccanismi convenzionali come vere e proprie fonti di produzione del diritto in molti punti lacunosi del dettato 
costituzionale.
13 Cfr. GIUPPONI “Il Governo nel sistema bipolare” pag.51 e ss. in “La Prassi degli Organi Costituzionali”(a cura di) 
BARBERA-GIUPPONI Bononia University Press 2008 In cui si spiega che queste particolari fattispecie consentono 
agli operatori politici e alle cariche istituzionali di poter operare tramite prassi come criterio “interpretativo”delle 
possibili soluzioni lasciate dal Costituente.
9
intenda per parlamentarismo italiano, si potrà pervenire a questa risposta.
Alla luce di questi primi rilievi di base, che saranno ampiamente trattati e sviluppati nel corso 
dell'elaborato sino alle conclusioni, occorre infine fornire alcune indicazioni sull'impianto 
metodologico adoperato per lo sviluppo del presente lavoro. Ogni capitolo sarà impostato secondo 
questo schema di massima: 1. Iniziale disamina sul piano “storico” delle vicende politico-
istituzionali più importanti ai fini dell'elaborato 2.  Riflessioni di natura giuridico-costituzionale 
sulle vicende enunciate nei paragrafi precedenti. L'utilizzo di questa particolare metodologia è stato 
ritenuto il più “consono”con gli obiettivi prefissati e con i rilievi di base svolti nelle pagine 
precedenti della presente introduzione. Infatti il fulcro della scelta di questo apparato metodologico 
risiede nel fatto che corretti rilievi sul piano giuridico-costituzionale sull'argomento del cd. 
“Governo del Presidente”possono essere ottenuti solo se si premette ad essi una altrettanto corretta 
indagine storica delle vicende politico-istituzionali maggiormente rilevanti.  La scelta di paragrafi, 
in cui si svolgeranno le analisi sul piano storico, è infatti dettata dall'esigenza di tentare di 
ricostruire compiutamente le prassi di maggior rilievo del Presidente della Repubblica e delle forze 
politiche di governo negli ambiti sopra citati: come rilevato precedentemente, la prassi delle varie 
Presidenze della Repubblica e quelle delle forze politiche costituiscono sul piano contenutistico 
linee guida imprescindibili per poter tentare di inquadrare correttamente la prassi del cd. “Governo 
del Presidente”e di rispondere al quesito impostato nel titolo. Un'indagine condotta con metodo 
storico lungo tutto l'arco dei settennati delle varie Presidenze(da De Nicola a Napolitano) mette poi 
in maggior rilievo le citate prassi non solo staticamente, cioè prese in considerazione solo sul 
periodo storico contingente, ma anche “dinamicamente” facendo evincere dalla trattazione le 
evoluzioni della carica del Capo dello Stato e del sistema politico in un unico filo conduttore. 
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