Il giudice della legge tra funzione giurisdizionale e funzione politica

Introduzione La doppia funzione della Corte costituzionale è uno dei temi più a lungo dibattuti dal 
diritto costituzionale 1
. Ciò che qui si intende effettuare, da nani sulle spalle di 
giganti, è un approccio casistico alla questione, facendo propria una modellizzazione 
proposta da Zagrebelsky 2
: si può approcciare la Corte ed il suo lavoro distinguendo 
nettamente il ruolo di giudice – esaltandone il << collegamento con la giurisdizione 
comune >> e le << regole che stabiliscono quel collegamento >>
3
 – dal ruolo politico-
legislativo; in alternativa, detti ruoli si possono considerare aspetti differenti della 
giurisprudenza costituzionale. Quest'ultima impostazione - rigettata dallo studioso 4 
- 
considerando la Costituzione come << forza interna, animatrice di tutta quanta 
l'attività legislativa >>, vedrebbe la Corte partecipe << al processo rivolto a rendere 
effettiva tale forza interna, in un processo che […] non ha nulla di giurisdizionale 
[…] ma ha tutto di politico >>
5
, trasformando << il legame genetico tra giudizio a 
quo e processo di costituzionalità […] a mera occasione di intervento della 
Corte >>. L'opposta concezione si basa invece su una << irriducibile diversità di 
funzioni: l'una, quella legislativa, libera sul piano giuridico-costituzionale, fino al 
punto in cui non incontra il limite della Costituzione; l'altra, vincolata e posta là 
dove sta il limite di compatibilità con la Costituzione di tutte le possibili politiche 
che l'attuale quadro costituzionale è idoneo a recepire >>
6
. Il prezzo da pagare, nel 
1
Il pensiero va ovviamente alla primigenia querelle che vide protagonisti H. Kelsen e C. 
Schmitt.
2
Ci si riferisce a G. Z AGREBELSKY , La Corte costituzionale e il legislatore , in P. B ARILE – E. C HELI 
– S. G RASSI (a cura di), Corte costituzionale e sviluppo della forma di governo in Italia , 
Bologna, 1982, pp. 103 e ss.
3
G. Z AGREBELSKY , La Corte costituzionale cit., p. 154.
4
Ed accolta invece da F. M ODUGNO , nel suo Corte costituzionale e potere legislativo , anch'esso in 
P. B ARILE – E. C HELI – S. G RASSI (a cura di), Corte costituzionale cit., pp. 19 e ss.
5
G. Z AGREBELSKY , La Corte costituzionale cit., p. 150.
6
G. Z AGREBELSKY , ibidem , pp. 150 - 151.
1
caso si opti per la concezione fatta propria dall'autore, è la difficoltà – gravante sulla 
Corte - del rispetto delle norme costituzionali programmatiche: << Esse continuano 
a valere come limite esterno invalicabile >>
7
 e non la autorizzano a dettare la propria 
<<unica ed univoca politica attuativa >>
8
 della Costituzione. Il guadagno, invece, è 
costituito dalla effettiva libertà del gioco politico e dalla estraneità della Corte 
costituzionale all'attività legislativa.
In tutto questo è necessario tenere costantemente ben distinte le due concezioni di 
politica come pactum societatis e pactum subiectionis 9
: la prima, più nobile, è 
direttamente espressa nelle pronunce (e nei silenzi) della Corte – organo politico in 
questo senso; la seconda, più utilizzata nel linguaggio comune, indica la 
competizione tra le parti diretta alla gestione del potere.
Basandosi su queste premesse, con l'intento di sottoporre all'attenzione del lettore 
casistiche e spunti disparati, si sono scelti i seguenti argomenti: il Capitolo 1 
analizza un percorso giudiziario durato circa venti anni – e tuttora suscettibile di 
variazioni, offrendo una panoramica storica che permetta di valutare se sia sussistito, 
in argomento, quell'<< esercizio di una funzione di prospettiva >>
10
 indispensabile al 
modello di riferimento fatto proprio da Zagrebelsky. I Capitoli 2 e 3, invece, trattano 
situazioni temporalmente molto circoscritte (quanto ad interventi della Corte 
costituzionale) e concluse; forniscono un quadro di ciò che accade in condizioni di 
stress estremo dell'ordinamento, sia quando la Corte è parte integrante dello 
“scontro” (Capitolo 2), sia quando non ne risulta quasi coinvolta (Capitolo 3). Il 
Capitolo 3 si differenzia inoltre dai precedenti per l'approccio: in carenza di sentenze 
della Corte costituzionale, si analizzeranno tre ordinanze e la reazione 
dell'ordinamento alla “assenza” della Corte stessa, cercando di evidenziare in quali 
7
G. Z AGREBELSKY , ibidem , p. 152.
8
G. Z AGREBELSKY , ibidem , p. 151.
9
Si veda a riguardo G. Z AGREBELSKY , Principi e voti , Torino, 2005, in particolare pp. 38 – 39.
10
G. Z AGREBELSKY , ibidem , p. 155.
2
modi ne emerga la duplice natura persino in mancanza di pronunciamenti.
Lungo l'intero svolgimento saranno naturalmente sfiorate questioni estranee al tema 
portante: molti aspetti del diritto costituzionale sono così strettamente concatenati da 
risultare pressoché impossibile una trattazione avulsa da rimandi e riferimenti 
incrociati.
3
CAPITOLO I
L'insindacabilità dei parlamentari ex articolo 68 della 
Costituzione: l'evoluzione della giurisprudenza della Corte dalla 
sentenza n. 1150 del 1988 ad inizio 2011
<<Non si può più, insomma, muovere dal presupposto che le attività dei parlamentari possano anche essere illecite, ma costituzionalmente degne di tutela >>
1
.
PREFAZIONE. Un inizio tardivo.
La giurisprudenza costituzionale ha numerose volte affrontato la prerogativa posta 
dal primo comma dell'articolo 68 della Costituzione. Trattare le questioni attinenti 
tale prerogativa consente di evidenziare la natura duale della Corte Costituzionale, 
quale che sia la concezione delle sue funzioni accolta dal lettore 2
. 
Gli spunti forniti dalla giurisprudenza in questione permettono, in realtà, di 
sviscerare molti e differenti aspetti della giustizia costituzionale, costringendo, per 
ovvi motivi, a ridurre l'analisi a quei passi strettamente attinenti l'argomento in 
oggetto; necessaria alla comprensione del sistema è comunque la lettura completa ed 
attenta di quanto offerto da più di un ventennio di interventi in merito.
Un ventennio, si diceva: desta stupore che la prima sentenza riguardante l'art. 68 
Cost. comma 1 sia giunta solamente nel 1988, nonostante l'importanza del tema ed il 
suo saltuario imporsi persino all'attenzione dei non addetti ai lavori. Perché, dunque, 
bisogna attendere così a lungo prima che la Corte venga chiamata in causa?
1
A. G IORGIS , La legge di attuazione dell’art.68 Cost.: un'occasione perduta dal Parlamento per 
iniziare ad arginare un uso distorto delle prerogative dei propri membri? , su 
costituzionalismo.it .
2
Si vedano le contrapposte tesi di Modugno e Zagrebelsky nella Introduzione.
4
Si tratta, probabilmente, di un mero fatto pratico. Allargando la visuale e prendendo 
in considerazione anche il comma secondo dell'articolo 68 Cost., si nota che 
l'applicazione delle immunità parlamentari, fino all'avvento della legge 
costituzionale n. 3 del 1993, si è svolta secondo uno schema facilmente 
rappresentabile: il p.m., nel caso in cui debba esercitare azione penale nei confronti 
di un parlamentare in carica, chiede alla camera di appartenenza di quest'ultimo 
l'autorizzazione a procedere. Se questa viene accordata, nulla quaestio : il processo si 
sviluppa normalmente. Nei casi – tutt'altro che infrequenti – nei quali 
l'autorizzazione sia invece negata, il p.m. chiede al giudice di dichiarare di non 
doversi procedere per tale motivo, e la sentenza, di portata meramente processuale, 
non ostacola in alcun modo l'ulteriore esercizio dell'azione nel momento in cui la 
ragione alla base della improcedibilità sia venuta meno 3
. Tornando al comma 1 
dell'articolo 68 Cost., problemi si sono manifestati - al di là delle rare ipotesi 4
 di 
applicazione spontanea di tale norma da parte di un giudice in un giudizio penale o 
civile o amministrativo riguardante la responsabilità di un parlamentare per atti per i 
quali venisse rivendicata la qualità di opinioni espresse o voti dati 5
 - solo nelle 
occasioni in cui una Camera, cui fosse stata chiesta l'autorizzazione a procedere in 
ambito penale nei confronti di uno dei suoi componenti, abbia ravvisato nei fatti 
posti alla sua attenzione una ipotesi di irresponsabilità ex art. 68 comma 1
6
.
3
Tralascio volutamente le varie amnistie succedutesi, che di fatto hanno spesso reso il diniego di 
autorizzazione a procedere sufficiente ad eliminare definitivamente questo tipo di contenzioso: 
trattasi di questione che meriterebbe una dettagliata analisi a sé stante.
4
G. Z AGREBELSKY , Le immunità parlamentari. Natura e limiti di una garanzia costituzionale , 
Torino, 1979, pp. 66 e ss., o anche R. MORETTI , Sui limiti delle immunità parlamentari , in Giur. 
cost. , 1976, p. 751.
5
Peraltro, prima della sentenza in oggetto, una sola volta ( Atti Sen. , XI leg., doc. XVI n. 10, sen. 
Ricci, disc. 6 maggio 1987) era successo che una camera adottasse una delibera di 
insindacabilità con riferimento ad opinioni costituenti l'oggetto di processi civili, senza quindi 
optare per il metodo “indiretto”, strumentale al diniego dell'autorizzazione a procedere in sede 
penale.
6
G. L ASORELLA indica come primo caso di questo tipo una decisione del 13 marzo 1969 relativa 
5
LA SENTENZA N. 1150 DEL 1988. Potere politico, non arbitrario.
Il primo intervento della Corte in argomento si è dunque avuto con la sentenza n. 
1150 del 1988
7
, sotto la vigenza della originaria formulazione dell'articolo 68, 
comma 1: I membri del Parlamento non possono essere perseguiti per le opinioni 
espresse e per i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni .
Nella fattispecie, la Corte Costituzionale interviene in un conflitto sorto tra il Senato 
e la Corte di Appello di Roma 8
 e definisce il contenuto ed i limiti del controllo sul 
corretto esercizio del potere attribuito all'organo parlamentare dalla norma in 
questione: <<[...] valutare la condotta addebitata ad un proprio membro con 
l'effetto, qualora sia qualificata come esercizio delle funzioni parlamentari, di 
inibire una difforme pronunzia giurisdizionale >>
9
, laddove il giudice costituzionale 
al deputato Cottone, in Procedimento e deliberazioni parlamentari in materia di immunità 
dopo la riforma dell'art. 68 Cost. , in Bollettino inf. cost. e parl. , 1994, fasc. 3.
7
“Storica” sentenza, secondo A. P ACE: << non si deve comunque dimenticare che prima di essa 
era tutt'altro che pacifica la possibilità di sollevare un conflitto di attribuzione tra poteri non 
tanto contro una delibera d'insindacabilità ex art. 68 comma primo (di questa nemmeno si 
parlava!), quanto, piuttosto, contro il diniego di autorizzazione a procedere ex art. 68 comma 
secondo >>, in Giurisdizione e insindacabilità parlamentare nei conflitti costituzionali, da 
Immunità e giurisdizione nei conflitti costituzionali: atti del Seminario svoltosi in Roma, 
Palazzo della Consulta, nei giorni 31 marzo e 1 aprile 2000 , Milano, 2001.
8
Il ricorso della Corte di Appello - che denunciava la illegittima lesione della propria prerogativa 
a giudicare su una richiesta di risarcimento dei danni, proposta da alcuni magistrati a seguito di 
dichiarazioni, ritenute gravemente diffamatorie, rilasciate alla stampa da un senatore nel 
commentare una interrogazione parlamentare – nasceva dalla pretesa del Senato di interdire la 
prosecuzione del processo a fronte della delibera di insindacabilità pronunciata in sede di 
autorizzazione a procedere; tale delibera, oltre ad impedire l'azione giudiziaria penale, cui 
peraltro si riferiva la richiesta in questione, impediva anche quella civile di risarcimento dei 
danni.
9
Caustica, a riguardo, buona parte della dottrina, in particolar modo nelle analisi d'insieme 
successive alla “svolta” delle sentenze nn. 10 e 11 del 2000. Per tutti, A. P ACE, Giurisdizione e 
insindacabilità parlamentare  cit., pp. 31-32: <<[...] deve essere ricordato che l'efficacia 
“inibitoria” della delibera parlamentare d'insindacabilità costituisce il frutto di una 
“invenzione” della Corte Costituzionale. […] ad esse [delibere] non avrebbe potuto essere 
6
deve limitarsi a sindacare i << vizi del procedimento >> e la << omessa o erronea 
valutazione dei presupposti di volta in volta richiesti per il valido esercizio >> del 
potere del Parlamento 10
. Il problema è pertanto determinare quali valutazioni si 
possano riferire ad un controllo esterno e quali invece siano riservate alla 
discrezionalità degli organi parlamentari 11
. In altri termini: dove si esaurisca la 
funzione di controllo giurisdizionale, a garanzia del sistema, e da che punto in poi si 
sconfini nell'intervento politico 12
. Non manca chi ritiene che quanto statuito dalla 
Corte costituisca <<[...] mera petizione di principio, priva di ogni riscontro nel testo 
della Costituzione 13
 e smentita da tutta la dottrina e giurisprudenza precedenti (e 
collegato alcun effetto impeditivo poiché questo era specificamente previsto solo con 
riferimento ai processi penali del vecchio art. 68, comma secondo, Cost. >>.
Di altro genere, ma ancora più netta, la critica proveniente da R. R OMBOLI , La "pregiudizialità 
parlamentare" per le opinioni espresse ed i voti dati dai mebri delle camere nell'esercizio delle 
loro funzioni: un istituto nuovo da ripensare (e da abolire) , in Foro it. , 1994, I, p. 997, in nota 
alla sentenza n. 443 del 1993: << Il 1° comma dell'art. 68 [...] sembrerebbe rivolgersi 
principalmente e direttamente ai giudici, ai quali pertanto dovrebbe spettare il compito di 
interpretare la disposizione costituzionale, al fine di verificare quando debbano procedere nel 
loro giudizio e quando invece ciò sia loro impedito dalla garanzia della insindacabilità. Alle 
Camere […] dovrebbe riconoscersi la possibilità di tutelare le proprie prerogative sollevando 
un conflitto tra poteri davanti alla corte, nel caso ritengano che il cattivo uso, da parte del 
giudice, dei poteri ad esso riconosciuti venga a menomare proprie attribuzioni o garanzie 
costituzionalmente riconosciute >>. Dello stesso avviso: F. P OSTERARO , alla voce Prerogative 
parlamentari , in Enc. giur. Treccani , XXIV, Roma, 1991, pp. 5 e ss.; F. P ETRANGELI , Sulla 
sindacabilità giurisdizionale degli “ Sgarbi quotidiani ” , in Giur. cost. , 1996, pp. 2005-2006;  S. 
P ANIZZA , La disciplina delle immunità parlamentari tra Corte e legislatore (costituzionale e 
ordinario) , in Giur. cost. , 1994, p. 615.
10
Il principio della supremazia parlamentare che viene qui legittimato dalla Consulta era, per 
vero, già consolidato nella prassi.
11
La Corte, nella sentenza in analisi, non affronta la questione, limitandosi a rilevare nella 
delibera del Senato un vizio in procedendo, determinato dal divario tra i fatti sottoposti al 
vaglio dell'organo parlamentare e quelli oggetto del giudizio civile dal quale era sorto il 
conflitto 12
Intervento politico nel senso più immediato e diretto.
13
Tant'è che G. Z AGREBELSKY , La riforma dell'autorizzazione a procedere , in Corriere giuridico , 
7
del resto non motivata in alcun modo neppure dalla stessa Corte costituzionale) >>
14
. 
Per costoro, quindi, la Corte ha adottato, in un'ottica di non interferenza con la 
decisione politica adottata caso per caso dalle Camere – pertanto di mantenimento di 
una funzione prettamente giurisdizionale - una decisione “politica”.
Il punto focale della decisione sta nella rivendicazione, da parte della Consulta, della 
competenza a giudicare sui conflitti tra Magistratura e Parlamento circa le delibere 
parlamentari di insindacabilità: << il potere valutativo delle camere non è arbitrario 
o soggetto soltanto ad una regola interna di self-restraint>>. Si tratta di un esplicito 
avallo delle teorie di quella parte della dottrina 15
 secondo le quali la politicità delle 
delibere parlamentari in questione non comporta la loro arbitrarietà e, pertanto, la 
loro insindacabilità. Lo strumento indicato dalla Corte a tali fini è il conflitto di 
attribuzione 16
.
1994, p. 284, ritiene che <<l'interpretazione e l'applicazione delle norme attinenti ai 
presupposti della punibilità e della procedibilità non possono che rientrare nella giurisdizione 
piena dell'autorità giudiziaria >>.
14
Netto il giudizio di A. P IZZORUSSO in Immunità parlamentari e diritti di azione e difesa , in Foro 
it. , 2000, p. 310. S. B ARTOLE , in Immunità e giurisdizione nei conflitti costituzionali , atto 
dell'omonimo seminario svoltosi in Roma, Palazzo della Consulta, nei giorni 31 marzo e 1° 
aprile 2000 , Milano, 2001, p. 45, giunge ad affermare che << non può essere lasciata 
facilmente senza menzione la constatazione frequente in dottrina che le Camere hanno preso 
ad adottare dichiarazioni di pregiudizialità parlamentare senza la copertura di una espressa 
attribuzione normativa di potere. Che vi sia stato al riguardo un intervento creativo della 
Corte non è pertanto agevolmente contestabile >>. Lievemente diversa la posizione di M. 
PERINI, Il seguito e l'efficacia delle decisioni costituzionali nei conflitti tra poteri dello Stato , 
Milano, 2003, pp. 279 e ss, secondo il quale si è trattato della “apparizione” nel diritto 
costituzionale italiano di un potere, non previsto in Costituzione, che si è affermato per prassi 
degli organi costituzionali interessati – Corte compresa: una norma di derivazione 
consuetudinaria, dunque.
15
Per tutti, G. Z AGREBELSKY , Le immunità parlamentari cit., pp. 95 e ss.
16
Ancora critico a riguardo A. P IZZORUSSO , Immunità parlamentari cit., che rileva le mancanze di 
questa impostazione, la quale << [...] trascurava di osservare che il diritto all'onore ed alla 
reputazione sono propri del danneggiato, mentre il diritto di ricorrere alla Corte per conflitto 
8
E' inoltre pacifico che i confini del sindacato esercitabile in materia non siano 
chiaramente delineati dalla sentenza in oggetto, così come la distinzione tra le 
competenze delle Camere e quelle della Corte: pare potersi affermare che la Corte 
sia legittimata a fare riferimento anche alla motivazione della delibera parlamentare, 
senza però poter toccare il merito delle scelte politiche sottese alla decisione della 
Camera di appartenenza, argomentando quindi solo sotto il profilo della 
ragionevolezza e non arbitrarietà 17
. Tutto ciò purché si tratti di vizi della valutazione 
della Camera che si ripercuotono sul rapporto tra tale giudizio e l'attività della 
magistratura 18
, distinguendo tra i rilievi consentiti alla Corte (sui modi d'esercizio 
del potere) e quelli riservati agli organi parlamentari. Ma come fare? Un diniego di 
autorizzazione a procedere va sempre e comunque a tangere la sfera di attribuzioni 
della giurisdizione: se si ritiene che la Corte debba esaminare in modo approfondito 
la legittimità dell'atto col quale le Camere affermano l'immunità di un loro membro, 
si rischia di comprimere eccessivamente l'autonomia del Parlamento.
fra poteri è proprio del giudice, […] che la condotta del processo per conflitto spetta al 
giudice e non al danneggiato sul quale ricadono le conseguenze pratiche >> ecc. Ancora più 
attento ai risvolti processuali, il “fermo dissenso” di F. S ORRENTINO << sulla legittimità (e 
opportunità) di siffatto modello procedimentale >>, in Immunità e giurisdizione nei conflitti 
costituzionali , dagli omonimi atti del Seminario già citati.
17
N. Z ANON , La Corte e la <<giurisprudenza>> parlamentare in tema di immunità: affermazioni 
di principio o regola del caso concreto? , in nota a sentenza n. 1150 del 1988, Giur. cost. , 1988, 
pp. 5603 e ss.
18
<<Dunque non ogni vizio di legittimità della delibera parlamentare sarebbe rilevante ai fini 
del conflitto di attribuzione, bensì soltanto quel vizio che risulti idoneo a ledere la sfera di 
attribuzioni del potere giudiziario >>. Così A. V ALASTRO , La prerogativa parlamentare della 
insindacabilità all'indomani della l. cost. n. 3 del 1993 , in Giur. cost. , 1994, p. 3108.
9
LA SENTENZA N. 443 DEL 1993 E LE CONSEGUENZE DELLA LEGGE 
COSTITUZIONALE 29 OTTOBRE 1993, N. 3. La mancanza di una “regola del 
caso concreto” e la nascita della “pregiudiziale parlamentare” .
La seconda sentenza in argomento statuisce che la prerogativa di cui all'art. 68 
comma 1 Cost. attribuisce alla Camera di appartenenza del parlamentare il potere di 
accertare le condizioni di insindacabilità senza che le sue valutazioni possano essere 
condizionate da criteri suggeriti da orientamenti giurisprudenziali dell'ordine 
giudiziario, dato che è proprio nei confronti di questo che è posta la garanzia 
dell'insindacabilità. Sia chiaro: garanzia, intesa come privilegium causae - e non 
privilegio ( privilegium personae )
19
 – riconosciuta in deroga alle norme di carattere 
generale per ipotesi ben determinate e non opinabili, attinenti alla funzione esercitata 
dalla persona per la cui tutela viene disposta una differenza di trattamento rispetto 
alla generalità dei consociati.
Le argomentazioni della Corte si sviluppano nel solco già tracciato dalla sentenza n. 
1150 del 1988, ma non mancano delle precisazioni 20
.
Il caso di specie 21
 pone dei dubbi riguardo quali siano gli atti definibili come “posti 
19
In tale ultimo caso, il principio di parità sarebbe sì vulnerato, poiché verrebbe meno la ratio di 
protezione della sfera di autonomia delle Camere, la quale invece giustifica, secondo la 
prevalente dottrina costituzionale e per voce della stessa Corte, la disparità di trattamento.
20
Va innanzitutto ribadita la posizione di assoluta indipendenza ed autonomia delle commissioni, 
sostenuta fin dalla sentenza n. 13 del 1975, rispetto ad ogni indebita ingerenza, anche da parte 
del potere giudiziario; dato che la disciplina costituzionale (art. 64, comma 1; art. 66; art. 68, 
comma 1) è direttamente applicabile alle commissioni, in quanto articolazioni interne delle 
Camere, la loro attività rientra agevolmente nella nozione di funzione parlamentare in senso 
stretto.
21
Il Tribunale di Roma solleva conflitto di attribuzione nei confronti del Senato, in relazione ad 
una delibera con la quale si stabiliva che le dichiarazioni, ritenute di contenuto diffamatorio dal 
signor Falde, formulate dal senatore Ricci in veste di relatore ad un convegno sul tema “I poteri 
occulti nella Repubblica: mafia, camorra, P2, stragi impunite” e pubblicate nel volume che 
riportava gli atti del convegno, ricadevano nella prerogativa di insindacabilità ex art. 68 Cost. 
10
in essere nell'esercizio dell'attività parlamentare”. Sul punto si contrappongono due 
tesi: una, più restrittiva, secondo la quale << l'immunità copre gli atti strettamente 
inerenti alla funzione, e perciò solo quelli che si effettuano in seno ai vari organi 
parlamentari o para-parlamentari, non fuori di essi (a meno che non si compiano 
nell'adempimento di missioni inerenti alla carica) >>
22
, sostenuta dalla dottrina 
maggioritaria 23
 e dalla giurisprudenza ordinaria. L'altra, più estensiva, afferma che 
nella previsione costituzionale possano farsi rientrare tutte le attività di natura 
politica svolte da deputati e senatori in esplicazione del loro mandato 24
. C'è in realtà 
un terzo orientamento, generalmente fatto proprio dalla giurisprudenza parlamentare 
e, nella fattispecie, dal Senato: si ritiene che siano coperti dalla prerogativa anche gli 
atti non tipici della funzione parlamentare ma connessi (secondo i criteri oggettivo, 
soggettivo e temporale)
25
 con questa 26 
(o, in altri termini, connessi ad una opinione 
sicuramente insindacabile)
27
. Quest'ultima tesi si fonda sul fatto che l'attività di chi 
comma 1.
22
C. M ORTATI , Istituzioni di diritto pubblico , Padova, 1991, p. 492.
23
A titolo di esempio: G. Z AGREBELSKY , Le immunità parlamentari , cit.; G. BALLADORE P ALLIERI, 
Diritto costituzionale , Milano, 1972, p. 240; G. V ASSALLI , Punti interrogativi sulla estensione 
dell'irresponsabilità dei membri del Parlamento , in Giust. pen. , 1973, I, p. 194; M ORETTI , 
Osservazioni sulla sindacabilità delle commissioni parlamentari d'inchiesta , in nota a Cass. 
Pen., ss. uu., 12 marzo 1983, Cass. Pen. , 1984, pp. 826 e ss.
Provocatore, ma non avventato, F. P ETRANGELI , Sulla sindacabilità giurisdizionale cit., p. 2011, 
laddove afferma che << anche nel caso di espressioni contenute in atti tipici, come un 
intervento in Assemblea, dovrebbe ammettersi la necessità, per considerarle insindacabili, di 
verificarne la funzionalità allo svolgimento dell'attività parlamentare >>.
24
Di questo parere, ad es. P. B ARILE, Corso di Diritto Costituzionale , Padova, 1962, p. 95; 
C APOLOZZA , L'immunità parlamentare e l'art. 68 (comma 1) Cost. , in Montecitorio , 1949, III, 7, 
18.
25
I tre criteri devono sussistere in contemporanea: si vedano SENATO DELLA REPUBBLICA, IX leg., 
Doc. IV 7a e Assemblea, 14 marzo 1984.
26
Si vedano, tra gli altri, G. L ASORELLA , Procedimenti e deliberazioni parlamentari cit., p. 76; F. 
DONATI , Interrogativi vecchi e nuovi sulle immunità parlamentari , in Giur. cost ., 1988, II, p. 
2400.
27
In tal senso va inteso il Doc. IV n. 136-B della Camera dei Deputati, V Legislatura.
11
rappresenta i cittadini si può estrinsecare in vari modi 28
; corollario, questo, del 
principio posto dall'articolo 67 Cost. nella parte in cui prevede che “ ogni membro 
del Parlamento rappresenta la Nazione ”. La stessa dottrina riconduce poi la tesi 
estensiva anche alla volontà dell'Assemblea Costituente, la quale, invece che 
riproporre il criterio spaziale previsto dallo Statuto Albertino 29
, ha optato per la 
funzionalità dell'atto del parlamentare.
Forte di questa interpretazione, la giurisprudenza parlamentare ha progressivamente 
ampliato l'operatività della garanzia; posto però che interrogazione, interpellanza, 
mozione, iniziativa legislativa ecc. sono pacificamente espressione di opinioni 30
, 
cosa accade laddove tali atti diventino veicolo di reato diffamatorio in danno di 
persone estranee al Parlamento? Possono costoro agire in giudizio a difesa della 
propria onorabilità? Parte della dottrina ritiene che in tali casi la copertura ex art. 68 
Cost. comma 1 possa essere invocata solo allorquando venga << esattamente 
riprodotto il testo della interpellanza o della interrogazione senza ulteriori 
commenti che sottolineino o facciano comunque proprie le affermazioni 
diffamatorie ed oltraggiose >>
31
. Storicamente, però, si è avuta una << sostanziale 
scriminazione dei possibili reati di opinione dei parlamentari >> la quale ha dato 
vita alla << c.d. insindacabilità impropria o indiretta, ovvero una sorta di immunità 
assoluta […] per le opinioni extraparlamentari integranti estremi di reato >>
32
.
Vi è un'altra precisazione da fare, solo apparentemente ovvia: la Corte può solo 
<<verificare se ai fini dell'esercizio in concreto del potere che ha condotto alla 
dichiarazione di insindacabilità […] da parte della Camera di appartenenza, sia 
28
M. OLIVIERO , in nota a sent. 443/1993, Giur. cost. , 1994, p. 443.
29
Statuto Albertino , art. 51.
30
Acquisizione, questa, ben più risalente della sentenza in oggetto: si veda, a titolo di esempio, P. 
V IRGA , Diritto costituzionale , Milano, 1971, p. 208.
31
M. OLIVIERO , in nota a sent. 443/1993, Giur. cost. , 1994, p. 445.
32
In questi termini si esprime A. V ALASTRO , La prerogativa parlamentare cit., p. 3079.
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stato seguito un procedimento corretto oppure se mancassero i presupposti di detta 
dichiarazione […] o se tali presupposti siano stati arbitrariamente valutati >>; essa 
non compie valutazioni nel merito, le quali spettano, nella fattispecie, alla sola 
Camera di appartenenza del parlamentare.
Restano, nuovamente, dei punti oscuri.
Innanzitutto, in piena sintonia con la precedente sentenza n. 1150 del 1988, la Corte 
non fornisce alcuna “regola del caso concreto” riguardante l'estensione della 
insindacabilità prevista ex art. 68 Cost. comma 1: l'atteggiamento prudenziale 
perdura, lasciando agio alla dottrina di interrogarsi sul punto 33
. Altro segnale di 
continuità con la suddetta sentenza, anch'esso in chiave negativa, è la mancata 
specificazione di vizi – diversi dalla “palese illogicità” e dall' “arbitrio” 
nell'esercizio della funzione - idonei ad essere sindacati dalla Corte in sede di 
conflitto di attribuzione.
Un deciso passo in avanti, invece, è racchiuso nell'affermazione che << la 
prerogativa dell'art. 68, 1° comma, Cost. riconosce alle camere il potere di valutare 
le condizioni dell'insindacabilità, potendo e dovendo sul punto, specie se il 
parlamentare la eccepisca in giudizio, pronunciarsi il giudice ordinario ove manchi 
ogni pronuncia della camera di appartenenza del parlamentare >>: fino al momento 
in cui la Camera di appartenenza del parlamentare sottoposto a procedimento 
giudiziario non si sia pronunciata riguardo l'applicabilità o meno della garanzia ex 
art. 68 Cost. comma 1, il giudice ordinario può e deve legittimamente esercitare la 
propria funzione giurisdizionale 34
. Si tratta di una svolta: pur mancando una 
disciplina idonea a sollecitare il Parlamento affinché si pronunci in merito 
33
E di malignare: la Corte si sta sottraendo ai propri doveri giurisdizionali? O è forse il 
legislatore a dover intervenire sul punto, onde permettere corretta e completa attuazione al 
dettato costituzionale?
34
Emerge qui, chiaramente, la funzione di indirizzo esercitata dalla Corte: essa si adopera per la 
certezza del processo.
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all'insindacabilità, non è più preclusa la possibilità di portare in giudizio un suo 
membro in assenza – o forse sarebbe meglio dire: in attesa – della delibera di 
insindacabilità. Ancora più importante è la conseguenza che ciò vale anche nei casi 
di opinioni espresse al di fuori dell'esercizio delle funzioni parlamentari: l'art. 24 
Cost. torna ad essere così efficacemente rispettato. Resta però un problema: non 
sono stabiliti i termini concreti entro i quali una eventuale delibera della Camera 
possa sopraggiungere; ciò può tramutarsi in un grave vulnus alle esigenze di certezza 
ed economia processuale.
La dottrina spinge per un tempestivo intervento del legislatore, il quale, 
effettivamente, si attiva, nel tentativo di riassestare il sistema, modificato dalla 
suddetta riforma dell'art. 68 Cost., la quale, pur lasciando pressoché inalterato il 
comma 1
35
, va a << spezzare quell'equilibrio viziato che si era creato tra le due 
prerogative dell'insindacabilità e dell'immunità ed eliminando in radice la 
possibilità di ricorrere all'escamotage della c.d. “insindacabilità indiretta o 
impropria” (per cui l'impunità, seppure temporanea, veniva garantita anche alle 
opinioni extraparlamentari attraverso la negazione della autorizzazione a 
procedere) >>
36
.
Sul finire della XI legislatura, il Governo adotta due decreti legge, poi decaduti 37
: 
dapprima il n. 455 del 1993
38
, il quale prevede che, ferma l'improcedibilità di 
giudizio nei casi di evidente insindacabilità, il giudice debba sospendere il 
procedimento e trasmettere gli atti alla Camera competente ed attendere una delibera 
35
All' “essere perseguiti” della formulazione originale è sostituito un interdisciplinare “essere 
chiamati a rispondere”, onde fugare ogni dubbio riguardo l'applicabilità della norma in 
questione ai casi estranei al diritto penale. La modifica, pleonastica per alcuni, insoddisfacente 
per altri, accoglie peraltro un orientamento fatto proprio dall'ordinamento fin dalle origini.
36
Ancora A. V ALASTRO , La prerogativa parlamentare cit., p. 3074.
37
Ma il loro contenuto, più o meno rivisitato, subirà una sorte affascinante, fino al 1996: si veda 
più avanti.
38
Si tenga presente che tale decreto precede la sentenza n. 443 di un mese.
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di quest'ultima circa l'applicabilità dell'art. 68 Cost. comma 1, delibera che può farsi 
attendere ad libitum 39
. 
Successivamente, viene adottato il d.l. n. 23 del 1994, il quale prevede che il giudice 
possa dichiarare in ogni stato e grado del procedimento, qualora risulti evidente, 
l'applicabilità dell'art. 68 Cost. comma 1
40
.  A ciò si aggiunga, e qui il legislatore 
dichiara di accogliere i rilievi della dottrina, un termine di novanta giorni entro il 
39
Il decreto si attira le ire della dottrina, poiché << subito dopo l'abrogazione della vecchia 
autorizzazione a procedere >> - avutasi con la riforma dell'art. 68 Cost. ad opera dell'art. 1, 
legge cost. n. 3/1993 - reintroduce in modo plateale una << autorizzazione a procedere, non 
limitata come la vecchia ai soli processi penali >>; queste le parole di A. P ACE, La nuova 
immunità , in Repubblica , 4 gennaio 1994.
A ciò si aggiunga che, nel caso di valutazione, da parte della camera, positiva - ma infondata - 
dell'applicabilità della garanzia ex art. 68 Cost. comma 1, non è previsto alcuno strumento per 
porre rimedio al vulnus . Il Consiglio Superiore della Magistratura rileva, nel Parere – e relativo 
Allegato - del Consiglio Superiore della Magistratura sul decreto legge 15 novembre 1993 n. 
455, recante: disposizioni urgenti per l'attuazione dell'art. 68 Cost., e sul d.l. 14 gennaio 1994 
n. 23, di eguale oggetto , in Foro it ., 1994, I, pp. 986 e ss., che l'art. 3 del decreto in oggetto non 
si attiene a quanto stabilito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 1150 del 1988 
<<laddove prescrive la sospensione del procedimento e la trasmissione degli atti alla camera 
con modalità del tutto simili a quelle di una richiesta di autorizzazione a procedere e laddove 
omette di precisare che la deliberazione della camera, lungi dall'essere definitiva, può essere 
sottomessa al controllo della Corte Costituzionale mediante la procedura del conflitto fra 
poteri >>. Sottolinea, inoltre, che << questa impressione è confermata dalla relazione che 
accompagna il disegno di legge di conversione del decreto >>, poiché il legislatore pone un 
parallelo tra la soluzione proposta ed il regime delle questioni pregiudiziali, << laddove è 
evidente che di pregiudizialità può parlarsi fra diverse sedi di pronunce giurisdizionali e non 
già con riferimento ad una valutazione come quella della camera di appartenenza, che 
ovviamente non dà luogo ad un atto giurisdizionale >>.
Forti, dunque, sono i motivi di insoddisfazione per la scelta effettuata.
40
In tutti gli altri casi, l'applicabilità della garanzia è subordinata a due precise condizioni: in 
primis , la questione deve essere rilevata dalla parte interessata; inoltre, il giudice, qualora 
ritenga la questione non manifestamente infondata, deve concedere alle parti di esporre le 
ragioni in forza delle quali esse abbiano eventualmente rilevato la non applicabilità dell'art. 68 
Cost. comma 1, il tutto prima di sospendere il procedimento.
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