Il federalismo fiscale e l'autonomia tributaria degli enti decentrati. Proposte per il finanziamento dei governi sub-nazionali negli stati dell'UE.

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Il capitolo dà spazio, nella sua parte iniziale, ad una panoramica generale 
sull’andamento economico degli Stati membri che applicano l’imposta sui 
consumi ai governi sub-nazionali. La seconda parte è dedicata alle proposte 
e ai problemi da queste sollevati, in particolare alla scelta relativa 
all’applicazione del principio di origine piuttosto che quello di destinazione 
e sulle modalità di funzionamento della camera di compensazione. Nella 
parte finale si indicano alcune soluzioni alternative alle proposte presentate. 
Il capitolo conclusivo è dedicato alla situazione italiana in seguito alla 
recente riforma del Titolo V della Costituzione. Si analizzano i principali 
articoli della Costituzione e i tributi principali applicati sul nostro territorio 
che forniscono un gettito consistente a Stato ed enti locali. Anche nel caso 
italiano l’IVA risulta essere l’alternativa migliore per la realizzazione del 
federalismo fiscale, ma l’imposta sui consumi attualmente applicata 
necessita di repentine riforme. Si studiano le possibilità di sostituzione 
dell’IVA con CVAT, VIVAT e Dual VAT e con altre soluzioni compatibili. 
Infine ci si sofferma sui problemi sollevati dal passaggio da un sistema 
centralizzato ad uno federato, soprattutto relativi al divario sempre più forte 
tra le Regioni del Nord Italia e quelle del Sud. 
Il lavoro si conclude con le osservazioni personali. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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                                               CAPITOLO PRIMO. 
 
 
LE IMPOSTE LOCALI ED ERARIALI E L’AUTONOMIA 
IMPOSITIVA DEGLI ENTI DECENTRATI. 
 
 
1.1. IL DECENTRAMENTO FISCALE E IL FINANZIAMENTO 
DEGLI ENTI DECENTRATI. 
 
Negli ultimi 20 anni molti Stati in tutto il Mondo hanno iniziato ad 
interessarsi al tema del decentramento fiscale. Sia i Paesi industrializzati che 
quelli in via di sviluppo cercano di modificare la propria struttura di 
governo, con l’intento di concedere maggiore potere decisionale ai governi 
sub-nazionali. 
Infatti, gli Stati unitari mettono in mano ai governi centrali l’esercizio dei 
poteri, mentre gli Stati Federali sono distinti da un elevato grado di 
decentramento verso le “branche” sub-nazionali (costituite generalmente da 
Regioni ed enti locali) per quanto concerne l’erogazione dei servizi ai 
cittadini. 
Il decentramento è il trasferimento di responsabilità e autorità per le 
funzioni pubbliche da un Governo centrale ai governi subordinati: diversi 
poteri decisionali e responsabilità sono devolute a diverse sub-unità del 
governo. In generale, il decentramento può avere natura: 
 ξ  Politica: i cittadini locali e i loro rappresentanti acquistano maggiore 
potere decisionale; 
 ξ  Amministrativo: si basa sulla redistribuzione di autorità, 
responsabilità e risorse tra i diversi livelli di Governo; 
 ξ  Fiscale: comporta la definizione a livello locale di poteri relativi 
all’aumento di reddito e all’accesso ai trasferimenti e alle decisioni 
sulle spese correnti di investimento. 
 8
In generale, il decentramento fiscale ha sempre anche natura amministrativa 
e politica e, viceversa, il decentramento politico e amministrativo, 
comportano, come conseguenza,anche il decentramento fiscale
1
. 
Secondo i maggiori economisti, la ratio del decentramento fiscale è 
rappresentata dall’efficienza, che si basa sul fatto che i governi sub-
nazionali hanno un rapporto più 
stretto con i cittadini rispetto al governo centrale e, di conseguenza, sono in 
grado di conoscere meglio i loro bisogni e di distribuire in modo più equo le 
risorse proprie
2
. 
La forma più estrema di decentramento fiscale è rappresentata dalla 
“devoluzione”, meglio nota come devolution, tramite la quale ai governi 
sub-nazionali sono concesse responsabilità per l’erogazione di servizi 
pubblici e l’autorità di imporre tasse e canoni per finanziare i servizi stessi. 
In un sistema devoluto, i diversi livelli di governo hanno l’autorità di 
incrementare autonomamente i propri redditi e di prendere decisioni relative 
agli investimenti da effettuare
3
. 
Si è discusso ampiamente, e il dibattito è ancora aperto, riguardo alle fonti 
di finanziamento dei governi sub-nazionali. Attualmente gli strumenti più 
adeguati a tale scopo sono i tributi propri e le compartecipazioni al gettito 
dei tributi erariali. 
Un tributo proprio si caratterizza per il fatto che l’ente titolare del tributo 
dispone del potere di determinazione delle basi imponibili e/o delle aliquote 
di imposizione. L’autonomia impositiva è garantita anche dal solo potere di 
fissazione delle aliquote su una base imponibile computata con regole 
fissate da un livello di governo superiore. Ciò sta a significare che il potere 
di determinazione in via autonoma delle aliquote è sufficiente perché un 
tributo possa essere definito come “tributo proprio”. Da questo punto di 
vista, l’autonomia tributaria è molto forte in Canada, Svizzera e negli Stati 
Uniti.  
                                                 
1
 Tanzi V., “On Fiscal Federalism: Issues to Worry About”. 
2
 Eber R., Yilmaz S., “Concept of fiscal decentralization and worldwide overview”,  World 
Bank Institute 2002. 
3
 Bird R.M., “Rethinking tax assignment: the Need for better subnational taxes”, 1999. 
 9
In particolare, in Canada, le Province e gli Enti locali si finanziano in misura 
quasi totale con tributi propri; con possibilità, pertanto, di agire su base 
imponibile ed aliquote
4
. 
La compartecipazione al gettito dei tributi erariali da parte dei vari livelli di 
governo (revenue sharing) si configura, invece, con una quota del gettito del 
tributo compartecipato destinata al finanziamento degli enti locali sulla base 
di aliquote che variano annualmente
5
. 
Le imposte dei governi sub-nazionali devono soddisfare, in linea di 
principio, due criteri: devono fornire ai vari livelli, reddito sufficiente ad 
assicurare autonomia fiscale e devono assegnare una maggiore 
responsabilità fiscale e amministrativa alle diverse giurisdizioni. 
Si ritiene che, per aversi una vera imposta locale, il governo locale debba 
poterne fissare le caratteristiche strutturali e le aliquote, provvedere alla sua 
riscossione ed essere destinatario del suo gettito
6
 
A tale proposito, Musgrave ha formulato una serie di principi da seguire 
nell’attribuzione delle imposte ai diversi livelli di governo. Egli sostiene 
infatti che, tenendo conto dei criteri di equità ed efficienza, le imposte con 
aliquote progressive, quelle con una base imponibile che si distribuisce in 
modo ineguale tra le varie giurisdizioni e le imposte con una base 
imponibile mobile dovrebbero essere riservate al governo centrale
7
. 
Parimenti, più appropriate ai livelli decentrati di governo appaiono, invece, 
le imposte con una base imponibile relativamente stabile, come le imposte 
sulla proprietà immobiliare e le accise sulle vendite di beni di consumo. 
Anche le imposte sul valore aggiunto, vengono normalmente applicate in 
modo uniforme sulla base di criteri stabiliti da una autorità centrale
8
. 
Misurare il decentramento non è facile. Negli ultimi anni a tale proposito, 
sono stati introdotti e utilizzati degli indicatori che hanno varia natura e che 
possono essere utilizzati indistintamente a ciascun livello di governo.  
                                                 
4
 Fausto D., Pica F. , “Teoria e fatti del federalismo fiscale”, Svimez, 2000. 
5
 Giarda P.,  “Regioni e federalismo fiscale” , 1995,  Mulino. 
6
 Bird R.M., “Threading the Fiscal Labirynth: some issues on fiscal decentralization.”, in 
National Tax Journal, 1993, vol.46. 
7
 Musgrave R.A. “Who should tax, where and what?”, in Tax assignment in Federal 
countries, a cura di McLure. 
8
Musgrave R.A, ibidem 
 10
Alcuni di questi (stabilità politica e fiscale, controllo delle corruzione, 
valutazione della responsabilità) sono stati analizzati da Kaufmann che ha 
rilevato la loro scarsa attendibilità. I risultati ottenuti per livelli di governo 
diversi non possono essere comparati, poiché gli indicatori applicati non 
forniscono dati coerenti in quanto imposti dall’esterno e non connessi con le 
norme di una società. 
Alla luce di queste considerazioni, pare opportuno analizzare i tributi di 
maggiore rilievo all’interno degli Stati Centrali e Federali (imposta sui 
redditi individuali, imposta sui redditi delle società, accise, imposte sulla 
proprietà e imposte sui consumi) per valutare l’incidenza di ciascuna in 
campo locale, l’entità di finanziamento derivante da tali imposte e i 
problemi connessi all’applicazione delle stesse nelle diverse giurisdizioni. 
 11
1.2. IMPOSTA SUI REDDITI PERSONALI. 
 
L’imposta sui redditi individuali si configura in modo diverso nei diversi 
Stati Federali. Si tratta di una imposta compartecipata che finanzia i vari 
livelli di governo tramite le addizionali (aliquote aggiuntive applicate alla 
base imponibile di un tributo erariale, che sono determinate autonomamente 
dagli enti locali) o le sovraimposte (aliquote aggiuntive applicate al gettito 
di un tributo erariale)
9
. 
Nella maggior parte degli Stati in cui trova applicazione, tale imposta dà 
luogo ad un prelievo progressivo al quale i diversi livelli di governo 
partecipano tramite l’imposizione di una sovratassa sulla base imponibile 
costituita dall’imposta afferente al governo centrale. 
Tale sovratassa ha, chiaramente, obiettivi redistributivi, cioè mira ad 
assegnare una quota del reddito alle varie giurisdizioni a titolo di 
finanziamento dei servizi concessi da queste ai cittadini contribuenti. La 
redistribuzione del reddito, incontra però numerosi problemi relativi 
all’assegnazione del gettito ai vari livelli di governo in cui si realizza il 
reddito stesso: se i servizi pubblici forniti ai contribuenti vengono consumati 
non nel luogo della loro residenza, ma dove essi svolgono la loro attività 
lavorativa, non ci sarebbe una corrispondenza dei costi sostenuti per 
garantire i servizi con le entrate derivanti dal consumo degli stessi. La 
distribuzione dei redditi tra i livelli di governo sub-nazionali non sarebbe 
affatto equa, ma produrrebbe un notevole dislivello tra una giurisdizione e 
l’altra
10
. 
Per una corretta distribuzione del gettito, sarebbe necessario conoscere le 
giurisdizioni di residenza dei contribuenti. Questo processo, fino a qualche 
tempo fa era molto semplice, poiché a fornire le informazioni necessarie 
erano gli stessi contribuenti, nonostante questi fossero propensi a dichiarare 
la loro residenza in giurisdizioni con aliquote di imposta molto basse. Un 
simile abuso poteva essere prevenuto solo con la presentazione di 
                                                 
9
 Giarda P., op. cit. 
10
 McLure C.Jr. “Tax assignment and subnational fiscal autonomy”, in  International 
Bureau of fiscal documentation, 2000. 
 12
dichiarazioni fiscali da parte di ciascun contribuente, nelle quali risultava 
chiaramente il luogo di residenza. 
Naturalmente un processo simile non potrà mai interessare tutti i lavoratori, 
poiché molti di loro non sono tenuti alla presentazione di una dichiarazione 
e possono sfuggire facilmente ai controlli fiscali. 
Un’altra soluzione al problema si ha qualora il governo centrale imponga ai 
livelli subordinati di applicare aliquote di imposta molto simili. Tuttavia, 
così facendo si indebolisce l’autonomia dei governi sub-nazionali di 
scegliere le aliquote di imposta da applicare e, quindi, viene meno uno degli 
obiettivi principali del decentramento fiscale.  
Un ulteriore problema nasce in seno alla connotazione tipica dell’imposta 
sui redditi personali: la progressività. Gli Stati che concedono una buona 
autonomia alle diverse giurisdizioni pretendono che le aliquote applicate in 
ambito locale abbiano una struttura progressiva. In tal modo, le giurisdizioni 
più povere costringeranno i propri abitanti a pagare un’imposta più elevata, 
in proporzione, rispetto al reddito da questi percepito, fornendo un chiaro 
disincentivo a svolgere attività lavorativa
11
. 
Anche un sistema federato all’avanguardia, come quello presente negli 
USA, rileva problemi similari in riferimento alle imposte sui redditi delle 
persone fisiche. Nonostante esistano dei rapporti amministrativi tra il 
Governo federale e i governi statali che si concretizzano in uno scambio di 
informazioni consolidato e strutturato, manca un coordinamento tra gli Stati; 
per cui tale imposta è tassata diversamente da ciascuno di essi
12
. 
Nonostante nel 1970 sia stato emanato dal Congresso un provvedimento 
volto all’armonizzazione dell’imposta sui redditi delle persone fisiche, sulla 
base del quale gli Stati avrebbero dovuto conformarsi al sistema federale di 
imposizione, nessuno Stato decise di conformarsi alle direttive federali
13
. 
                                                 
11
 McLure C. Jr. “The Tax assignment problem: conceptual and administrative 
considerations in achieving subnational fiscal autonomy” ,World Bank Institute, 2001. 
12
 Di Maio A. “Il federalismo fiscale negli Stati Uniti d’America.” in Teoria e fatti del 
decentramento fiscale. SVIMEZ, 2000. 
13
 Ibidem pp. 537-538: la delibera prevedeva inoltre, che lo Stato poteva adottare l’imposta 
solo se la base imponibile, eventualmente corretta, fosse risultata conforme a quella 
federale, soprattutto in termini di reddito minimo imponibile 
 13
Alla luce di quanto fin’ora esaminato, pare che l’imposta personale sui 
redditi, nonostante generi un ammontare di gettito consistente, non sia lo 
strumento di finanziamento più indicato per i governi sub-nazionali, a meno 
che i diversi livelli non decidano, sulla base di accordi determinati, di 
applicare aliquote fisse e uniformi a tutti i contribuenti, a prescindere dalla 
loro giurisdizione di residenza.