Il D.Lgs. 118/2011 e il comune di Alessandria: il riaccertamento straordinario dei residui e le sue conseguenze

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Introduzione 
 
La modalità di approccio alla gestione delle amministrazioni pubbliche, sia a livello 
internazionale, sia a livello italiano, è cambiatà radicalmente negli ultimi vent’anni. 
Questo lavoro di tesi ha come finalità principale l’esame del processo di armonizzazione dei 
sistemi contabili delle pubbliche amministrazioni ex. d.lgs. 118/2011, il conseguente 
riaccertamento straordinario dei residui e il relativo impatto sulle gestioni amministrative degli 
enti locali; in particolare ci si focalizzerà sul caso del Comune di Alessandria. L’indagine si 
concluderà tracciando conclusioni relative alla natura dei risultati di amministrazione nel 
triennio 2015-2017, cercando di comprendere se essi siano stati diretta conseguenza del 
passaggio al nuovo regime contabile oppure la sua origine derivi esclusivamente dalla gestione 
degli ultimi anni. 
Per rispondere all’obbiettivo definito, all’interno della tesi verranno trattati principalmente due 
temi; il primo legato alle ragioni e alle esigenze che hanno mosso l’Italia ad attuare un processo 
di armonizzazione contabile nel settore delle amministrazioni pubbliche e come tale processo 
sia stato regolato dal legislatore nazionale.  
Il secondo tema è legato ad un’analisi dei dati su base aggregata per Regioni e Comuni in merito 
a maggiori disavanzi, o disavanzi finali, con un ulteriore focus sul nostro Comune. L’analisi 
del caso mostrerà gli impatti e  le difficoltà affrontate dall’ente nel momento in cui il processo 
di armonizzazione entrò in vigore il 1° gennaio 2015, ma è di rilevante importanza precisare 
come esso rappresenti un unicum all’interno della mia ricerca, e come tale il tema del dissesto 
finanziario non sarà trattato ai fini della tesi. 
Il cambiamento italiano è stato collocato nel più ampio cambiamento delle amministrazioni 
pubbliche avvenuto a livello europeo. Tale processo di modifica ha coinvolto anche le 
amministrazioni locali apportando novità relative all’adozione di regole contabili uniformi, 
all’adozione di un comune piano dei conti integrato, alla sostituzione degli schemi di bilancio 
articolati in missioni e programmi, all’introduzione di un sistema di indicatori di risultato e 
all’introduzione, ai soli fini conoscitivi, di un sistema di contabilità economico patrimoniale da 
affiancare a quello di contabilità finanziaria secondo cassa.
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Al decreto legislativo n. 118 del 23 giugno 2011 è seguito un Decreto del Presidente del 
Consiglio dei Ministri 28 Dicembre 2011 (DPCM) che ha regolato la sperimentazione della 
disciplina concernente i sistemi contabili e gli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali 
e dei loro enti ed organismi. Tale sperimentazione è riconducibile ad un’esigenza dello Stato, 
non potendo prevedere l’impatto che il cambiamento normativo avrebbe avuto nel settore, di 
istituire un periodo in cui solo alcuni enti scelti, cd. “Comuni sperimentatori”, avrebbero dovuto 
procedere all’attuazione  preventiva del processo di cambiamento, in modo da comprendere le 
eventuali criticità ed adeguare le norme secondo un procedimento “bottom up”. Tra questi 
Comuni non è rientrato quello di Alessandria, il quale ha dovuto implementare ex-novo la 
normativa, rendendolo così un buon oggetto per la nostra analisi. 
La tempistica di adozione dei nuovi sistemi contabili è risultata troppo stretta, prevedendo che 
nel 2015 tutti gli enti pubblici avrebbero dovuto utilizzare i nuovi sistemi contabili, 
comportando così numerosi errori da parte delle amministrazioni nella conversione al nuovo 
ordinamento, come evidenziato anche dalle numerose criticità segnalate dalla Corte dei Conti 
Sezione delle Autonomie locali. Tutto ciò è anche riconducibile al fatto che i principali 
adempimenti del 2015 siano stati svolti sulla base dei vecchi schemi ma attraverso i nuovi 
postulati, a cominciare dal principio della competenza finanziaria potenziata. Questo ha 
comportato la necessità di effettuare il riaccertamento straordinario dei residui per adeguare il 
vecchio stock di crediti e debiti al nuovo principio,  rideterminando di conseguenza l’avanzo di 
amministrazione ed attuare una variazione di bilancio per determinarne il Fondo Pluriennale 
Vincolato (FPV).  
Nel complesso, il processo di armonizzazione così attuato pare aver risposto in maniera 
esaustiva alle esigenze emerse negli ultimi anni, pur richiedendo un cambiamento di mentalità̀ 
da parte dei dipendenti pubblici. È stato infatti evidenziato come ciò abbia rappresentato uno 
dei maggior ostacoli per la piena attuazione del decreto, considerando come il processo di 
stesura del bilancio sia dipendente in maniera preponderante dal personale amministrativo 
chiamato a svolgerlo.
CAPITOLO I 
 
1. Presupposti e conseguenti interventi normativi
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1. 1 PRESUPPOSTI DELL’ARMONIZZAZIONE CONTABILE 
Alla vigilia degli interventi del legislatore, in Italia, la situazione informativo-contabile 
mostrata dalle Amministrazioni Pubbliche era assai complessa, sia per una mancanza di 
coordinamento riscontrabile in tutti i livelli istituzionali, sia per una mancanza di comuni prassi 
dovuta a principi e sistemi contabili differenti; ad esempio per Stato e Regioni veniva utilizzata 
la contabilità di cassa, mentre a livello locale veniva utilizzata esclusivamente la contabilità 
finanziaria. 
Una delle principali ragioni dell'esistenza di queste discordanze sta nel fatto che, per cause 
politiche e storiche i sistemi contabili delle differenti Pubbliche Amministrazioni si sono evoluti 
secondo forme diverse, non solo tra i vari Paesi, ma anche all'interno di essi. Questo ha portato 
a delineare un quadro simile ad un labirinto dal quale ci si è resi conto di dover uscire, anche a 
causa delle difficoltà nella comparazione dei bilanci tra le amministrazioni, delle difficoltà nella 
produzione di conti consolidati e delle difficoltà di confronto dei dati tra le elaborazioni 
effettuate dal Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), dall’Istat e dalla Banca d’Italia, 
i quali conseguentemente sostenevano e sostengono tutt’ora notevoli costi per avvicinare e 
portare coerenza tra i vari schemi contabili delle Amministrazioni. Questo è un problema, 
soprattutto nel momento attuale dove il fabbisogno informativo principale non è quello 
derivante dai singoli Enti, ma è quello aggregato a livello centrale, il che porta ad una forte 
pressione per una convergenza dei dati.  
Queste problematiche vengono per l’appunto affrontate dal processo di armonizzazione. A tal 
proposito si può affermare come le riforme contabili siano state continue dall'Unità d'Italia ad 
oggi, tanto da poterle considerare persino parte di uno stesso processo, lungo ed articolato, 
posto al fine di realizzare tre principi fondamentali riconosciuti, i quali, dovrebbero 
caratterizzare il cammino di tutte le Amministrazioni Pubbliche ovvero coordinamento, 
armonizzazione e responsabilizzazione: per coordinamento si intente disporre di un sistema in 
grado di facilitare il raggiungimento degli obiettivi prefissati. Questo presuppone un accordo 
tra i vari livelli istituzionali sugli scopi da perseguire, oltre al controllo e alla verifica delle 
azioni compiute.
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È possibile distinguere due tipologie di coordinamento: uno interno ossia realizzato tra le 
diverse aree distinguibili nell'ordinamento, e uno esterno ossia tra due ordinamenti contabili 
diversi. Questa distinzione è importante perchè, le due tipologie di coordinamento, permettono 
di eliminare sia le sovrapposizioni o le incompatibilità tra diverse disposizioni, sia l'incoerenza 
tra le normative, per cui, fattispecie diverse sono trattate diversamente ma il quadro 
complessivo che se ne ricava è insoddisfacente sotto molti punti di vista.  
Come si vedrà nel successivo paragrafo, l'armonizzazione si fonda su Leggi e prassi comuni a 
tutte le Amministrazioni pubbliche, dalla dimensione statale a quella locale, tali da permettere 
di indirizzare gli scopi di tutti gli Enti. A tal proposito, è doveroso sottolineare come non sia 
sufficiente una comune serie di norme per permettere la diminuzione delle differenze all'interno 
delle Amministrazioni Pubbliche ma vi è anche il bisogno di rendere omogenee i modelli di 
governance, per fare in modo che vi sia maggiore attenzione e uno sviluppo univoco delle 
attività di pianificazione, programmazione e controllo. Stabilito questo, si può affermare che i 
principi di armonizzazione e coordinamento permettono notevoli benefici, specie includendo 
al processo di armonizzazione strumenti necessari per accrescere la capacità informativa del 
sistema contabile, come ad esempio l’introduzione della contabilità economico-patrimoniale da 
affiancare a quella puramente finanziaria per avere una migliore visione delle Amministrazioni. 
La responsabilizzazione, si identifica nel condurre ad un miglioramento della qualità 
informativa dei risultati raggiunti sia accrescendo la consapevolezza delle proprie azioni, sia 
permettendo l'assunzione di un proprio compito funzionale all'interno del sistema, ossia il ruolo 
che ogni entità deve avere in rapporto alle azioni svolte nella comunanza degli intenti, per 
sviluppare le possibili sinergie ed evitare perdite di efficienza dovute alle sovrapposizioni tra 
le diverse iniziative di ciascuna parte. Al concetto di consapevolezza si unisce, inevitabilmente, 
quello di benchmarking; questo perchè per raggiungere una piena cognizione delle proprie 
azioni si rende necessario il confronto con le performance raggiunte delle altre organizzazioni. 
La responsabilizzazione e la consapevolezza del proprio operato, come è stato visto 
precedentemente, viene potenziato dai processi di armonizzazione e di coordinamento 
permettendo di migliorare il confronto anche tra entità diverse. Questo punto risulta molto 
importante dato che consente di individuare quali siano le criticità del sistema e porvi rimedio.
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Questi principi cardine permettono di avere una chiara visione di ciò̀ che dovrebbe orientare il 
comportamento delle Amministrazioni Pubbliche nel cammino verso l'armonizzazione 
contabile. Dalla loro analisi si comprende come la contabilità, da sola, non possa risolvere tutte 
le patologie presenti, per questo i sistemi contabili devono essere strutturati in modo da rendere 
verificabile nel miglior modo possibile l'impiego di denaro pubblico. 
L'armonizzazione infatti, attraverso un miglioramento della chiarezza e correttezza 
dell'informazione contabile permette un incremento della trasparenza e benefici per 
l'accountability ossia la responsabilità per l’impiego di risorse finanziarie pubbliche, i quali si 
possono ritenere motivazioni fondamentali nel processo di armonizzazione contabile 
consentendo una migliore comprensione sul modo in cui le risorse erogate alle Amministrazioni 
Pubbliche vengono effettivamente utilizzate per produrre i servizi necessari alla collettività. 
Il processo di riforma, quindi, basa il proprio sviluppo su diversi pilastri, i quali possono essere 
riassunti nei seguenti punti:
 
 
• sistemi contabili omogenei che prevedono come già accennato l'affiancamento alla 
contabilità finanziaria quello della contabilità economico patrimoniale, garantendo così 
la rilevazione unitaria dei fatti gestionali sia sotto il profilo finanziario, sia su quello 
economico-patrimoniale permettendo una migliore visione della gestione delle risorse 
da parte dell'ente;  
 
• principi contabili omogenei ed uniformemente applicati che garantiscono miglioramenti 
dei sistemi informativi in termini di confrontabilità che come visto permettono di 
superare importanti prove;  
 
• introduzione di un Piano dei Conti integrato, obbligatorio che permetta la rilevazione 
dei fatti gestionali delle Amministrazioni Pubbliche, che permetta il consolidamento e 
ed il monitoraggio dei conti pubblici;