Il diritto del lavoro tra norma e mercato dopo la riforma del Titolo V della Costituzione - Occupazione e lavoro sommerso

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La formazione professionale (comma 3, art. 38 Cost.1) è una materia che rientra nella elencazione originaria 
dell’art. 117 di competenza delle Regioni ma la materia propria del lavoro è riservata alla competenza statale 
in quanto il diritto del lavoro è materia contrattuale e privatistica. Grazie ad una interpretazione storico 
evolutiva i confini delle competenze regionali in materia di lavoro sono stati però allargati fino a fare 
diventare, il diritto del lavoro un diritto regionale. In effetti riguardo la formazione professionale a tutt’oggi 
vi sono leggi regionali di terza generazione. 
Questo rinnovamento che investe il diritto del lavoro prevede che “l’intera disciplina del lavoro dipendente ed 
autonomo, unitamente ai profili previdenziali che non ricadono nell’ambito del sistema pubblicistico, venga 
dunque attribuita alle Regioni alle quali, come ancora recita lo stesso art. 117, spetta la potestà legislativa, 
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.  
La riforma del titolo V della Costituzione ha comportato inevitabilmente una significativa riorganizzazione 
dell’ordinamento della Repubblica italiana tanto da rovesciare il sistema di riparto delle competenze legislative tra 
Stato e Regioni fissando in sintesi che:  
• le materie espressamente riservate alla legislazione esclusiva dello Stato (articolo 117, comma 2°2)  
possono essere disciplinate solamente con legge dello Stato; 
• le materie, espressamente previste, di legislazione concorrente (articolo 117, comma 3°3) competono allo 
Stato per la determinazione dei principi fondamentali mentre alle Regioni spetta l’adozione, nel rispetto 
dei principi statali, della legislazione di dettaglio; 
• le materie non rientranti né tra quelle riservate alla legislazione esclusiva dello Stato né tra quelle di 
legislazione concorrente, in quanto non comprese nelle relative enumerazioni, sono attribuite dalla riforma 
alla potestà legislativa delle Regioni (articolo 117, comma 4°4). 
Il disegno di legge collegato alla Finanziaria 2002 contiene la “Delega al Governo in materia di mercato del 
lavoro”, figlia diretta e legittima del Libro Bianco, in attuazione della quale il Governo dovrà approvare, entro 
un anno, uno o più decreti attuativi delle novità ivi contenute, ha lo scopo di realizzare in un arco di tempo 
sufficientemente breve, una significativa modernizzazione delle regole che governano il mercato ed il 
rapporto di lavoro, punto di partenza per eliminare le rigidità presenti nel mercato del lavoro e introdurre 
nuove regole per una più equilibrata gestione dell’occupazione.   
                                                 
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 Art. 38, comma 3, Cost. : “Gli inabili ed i minorati hanno diritto alla educazione e all’avviamento professionale”. 
 
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 “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:  
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non 
appartenenti all'Unione europea; b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, 
munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; 
perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e 
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) 
cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; m) determinazione dei livelli 
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;  n) norme generali sull'istruzione; o) 
previdenza sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; q) dogane, protezione dei 
confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati 
dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno; s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali”.  
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 “Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e 
sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; 
ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; 
governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione 
nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema 
tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a 
carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, 
salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”.  
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“Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.  
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Anche “la prospettiva assunta in Italia dal Libro Bianco è quella di riconoscere al legislatore regionale, 
enfatizzando l’espressione “tutela e sicurezza del lavoro”, un’ampia potestà legislativa in materia di 
rapporti di lavoro, di modo che il circuito regionale prevarrebbe su quello statale, fatti salvi alcuni 
principi fondamentali e la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni riguardanti i diritti civili e 
sociali.  
Questa lettura sistematica si impone maggiormente in relazione al diritto del lavoro, dal momento che lo 
stesso trova nei principi fondamentali e nella prima parte della Costituzione le sue norme peculiari di 
giustificazione (artt. 1, 3 e 4), di autotutela e di autonormazione (artt. 39 e 40) e di disciplina dei diritti 
individuali (artt. 35, 36, 37 e 38).  
La riforma degli Enti previdenziali avvenuta con la legge 88/89, ed in particolare l’art. 43 (comma e), aveva 
previsto che rientrava nelle competenze dei Comitati Regionali “decidere, in via definitiva, i ricorsi relativi alla 
sussistenza del rapporto di lavoro esclusi quelli relativi ai fondi speciali di previdenza”. Da ciò ne deriva che 
già da allora il decentramento di attribuzioni conferiva ai Comitati Regionali la competenza in materia di 
rapporti di lavoro sommerso.  
Tale legge aveva il preciso intento di dare alle Regioni uno strumento in più per la lotta al sommerso infatti il 
problema del lavoro nero coinvolge la natura stessa del rapporto di lavoro  che vive sul territorio 
concretizzandosi nella realtà locale e che solo sul posto può quindi essere più efficacemente prevenuto, 
controllato ed anche impedito. 
Le indagini e le verifiche tramite gli ispettori di vigilanza, i Comitati per il Lavoro e l'Emersione del Sommerso 
(CLES), gli Osservatori Regionali, e così via di cui si dirà nei prossimi  capitoli, sono ormai da alcuni anni 
effettuate a livello regionale quindi la legge 88/89 ha esteso le prerogative regionali aggiungendole a quelle 
per la formazione professionale previste, come detto, nell’art. 117 Cost.  
Con circolare n. 64/2002 il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha perciò dettato i criteri di 
regolamentazione dell'attività dei al fine di consentire una più tempestiva ed efficace operatività dei 
CLES su tutto il territorio nazionale ma da realizzarsi in collaborazione con i Comitati Provinciali di cui 
all'art. 78 della legge 448 del 1998. I CLES provinciali devono individuare a livello locale gli specifici 
obiettivi su cui orientare l'attività ispettiva, fermo restando, il coordinamento, sia a livello centrale che 
regionale, della programmazione complessiva del piano di vigilanza con gli altri organi interessati 
(INPS, INAIL, Guardia di Finanza, Agenzia delle Entrate). 
“Il legislatore dovrà comunque tenere presente:  
a) il rispetto della Costituzione (art. 117, c. 1) e, in particolare, il principio di eguaglianza;  
b) il sospetto con cui la giurisprudenza costituzionale guarda a normative regionali su rapporti 
interprivati;  
c) il divieto di limitare la libera circolazione delle persone e delle cose e l’esercizio del diritto al 
lavoro su tutto il territorio nazionale (art. 120, c. 1);  
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d) l’unità giuridica ed economica della nazione (art. 120, c. 2);  
e) il rispetto di norme e trattati internazionali e della normativa comunitaria (artt. 117, c. 1 e 
120, c. 2)”.  
Per far fronte all’insostenibile problema del lavoro cosiddetto nero e grigio (riferito all’elusione contributiva 
piuttosto che all’evasione totale), è intervenuta la legge 18 ottobre 2001, n. 383 “norme per incentivare 
l’emersione dell’economia sommersa”. La normativa de quo mira a favorire la regolarizzazione di situazioni 
già in essere alla data dell’entrata in vigore della legge (25 ottobre 2001) persistenti al momento della 
presentazione della cosiddetta “dichiarazione di emersione” fino al 30 novembre 2002 (art. 1, comma 1), poi 
è stata prorogata al 15 maggio 2003, e che prevede l’entrata dell’azienda nel mondo legale con gradualità.  
Per la prevenzione ed il controllo del fenomeno del sommerso, nella Legge finanziaria 2000 sono stati 
previsti e gli Osservatori Regionali INPS sul lavoro nero, cioè quegli organismi costituiti per monitorare in 
maniera più stringente settori particolarmente complessi e le Commissioni provinciali e regionali, strumenti 
atti a collaborare con le Regioni, l’ISTAT, l’ANCI, l’Università, le Direzioni Provinciali del Lavoro, le 
organizzazioni datoriali e sindacali. Nel 2002 la Basilicata si era ancora aggiudicata il record delle irregolarità 
riscontrate dall’INPS, con l’89,9%, seguita dalle Marche (72,85%), dalla Sicilia (72,48 %), dalla Sardegna 
(72,34 %), dall’Umbria  (70,68 %) e dalla Toscana (70,25). 
La nostra Regione ha registrato negli ultimi anni un vero e proprio boom dell’occupazione di lavoratori 
immigrati soprattutto nel settore dei servizi, della ristorazione e del lavoro domestico. Molti di questi hanno 
usufruito della “regolarizzazione” prevista dalla cosiddetta Legge 30 luglio 2002 n.189 denominata Legge 
Bossi – Fini, di cui verrà trattato nei precedenti paragrafi, definita la più grande sanatoria della storia d’Italia, 
scaduta nel corso del mese di novembre 2002. 
La recente “regolarizzazione” prevista dalla Legge n. 189 del 30 luglio 2002 denominata Bossi – Fini è stata 
definita la più grande sanatoria della storia d’Italia. Con l’11 novembre 2002 si è concluso il periodo di 
presentazione delle domande di regolarizzazione per gli immigrati, in particolare per colf e badanti e per i 
lavoratori dipendenti. 
“Questa legalizzazione, inserita in extremis nella Legge Bossi-Fini, raccoglie quasi la totalità delle 
regolarizzazioni degli ultimi dodici anni, effettuate con la legge Martelli del 1990 che aveva fatto emergere 
215.000 extracomunitari, con il decreto Dini del 1995 che aveva regolarizzato 244.000 immigrati e la Legge 
Turco - Napolitano del 1998 che aveva regolarizzato 217.000 extracomunitari”. 
Sul totale delle domande pervenute, 340.258 riguardano colf e badanti, le restanti si riferiscono a lavoratori 
subordinati. La Regione con il numero più alto di richieste è la Lombardia con 159.168 pratiche di 
regolarizzazione, seguita dal Lazio con 123.314 pratiche e così via. Tra le città Roma ha superato Milano 
con 97.130 domande contro 78.215.