Il diritto d'accesso negli enti locali

2. Disciplina dell’accesso secondo il Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli 
Enti Locali 
Il diritto di conoscibilità previsto dall’articolo 10 del D.Lgs. 267/2000, che pure si concretizza nella 
visura e/o nell’estrazione di copia degli atti come nella Legge 241/1990, si caratterizza per i 
seguenti aspetti distintivi: 
- è riconosciuto a tutti i cittadini, “singoli e associati”, residenti nel territorio dell’ente, 
comunale o provinciale che sia, per la soddisfazione di qualunque tipo di interesse, 
senza che la richiesta necessiti di particolare motivazione; 
- oltre che gli atti amministrativi, è in generale il patrimonio informativo dell’ente, 
ancorché non rappresentato in forma documentale, ad essere suscettibile di accesso; 
infatti, l’informazione dovuta non è solo quella relativa alle procedure che 
riguardano direttamente gli interessati, ma pure quella, di più vasta portata, in ordine 
a dati comunque in possesso delle amministrazioni; 
- ferme le esclusioni per espressa limitazione di legge, i rappresentanti 
dell’amministrazione possono solo differire l’accesso (è precisato che la limitazione 
è temporanea), motivando in relazione alla tutela della riservatezza di persone, 
gruppi o imprese, in conformità a quanto previsto dal regolamento 
dell’amministrazione locale; 
- in ordine alle modalità di esercizio il regolamento deve assumere un ruolo di primo 
piano, con il compito di garantire adeguate modificazioni degli uffici, in termini 
organizzativi, strutturali e procedimentali, atte ad “assicurare” il pieno esercizio del 
riconosciuto diritto; l’unico onere gravante sulla cittadinanza sembra essere solo il 
rimborso dei costi sostenuti per l’eventuale riproduzione di copie degli atti. 
3. Disciplina dell’accesso secondo la Legge sul procedimento amministrativo 
Premesso che la legge sul procedimento amministrativo costituisce una “legge quadro”
2
, volta a 
dettare principi e disciplina per l’attività amministrativa di tutte le Pubbliche Amministrazioni, 
compresi quindi gli enti locali, per la stessa l’esercizio del diritto d’accesso risulta così codificato: 
- la titolarità del diritto d’accesso non è circoscritta ad una o più categorie di soggetti, 
infatti “chiunque” può esercitarlo, tuttavia l’esercizio viene consentito solo in 
funzione della “tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”
3
; 
- l’articolo 22 della legge in esame fa espresso riferimento a “documenti 
amministrativi”, anche se la successiva precisazione che con tale locuzione deve 
intendersi “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o 
di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche 
amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell’attività amministrativa” espande 
di molto l’ambito oggettivo dell’accesso; 
- le esclusioni riguardano i documenti che l’ordinamento copre da segreto o divieto di 
divulgazione, e comunque per gli altri casi previsti secondo le indicazioni 
dell’apposito regolamento governativo
4
; mentre, ancora, altri casi di esclusione, o di 
differimento, o di accesso parziale
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, possono essere contemplati da ciascuna 
                                                 
2
 All’art. 29 il legislatore infatti precisa che i “principi desumibili dalle disposizioni in essa contenute … costituiscono 
principi generali dell’ordinamento giuridico”. 
3
 Come giustamente rileva l’estensore del documento Diritto di accesso ai documenti amministrativi dell’Ufficio Studi 
per l’Amministrazione Generale e per gli Affari Legislativi - Ministero dell’Interno – (1998) “Entrambe le leggi 
prevedono quindi dei limiti soggettivi ma ben differenti: la L. 241/90 in relazione all’interesse, la L. 142/90 in 
relazione ad uno status”. 
4
 D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352 Regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei casi di esclusione del 
diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell’art. 24, comma 2, della Legge 7 agosto 1990 n. 241. 
5
 Per accesso parziale deve intendersi sia l’occultamento di parte dell’atto sia la limitata facoltà di prendere visione dei 
documenti senza la possibilità di ottenere estrazione di copia, a fronte della tutela della riservatezza (cfr. Consiglio di 
Stato, sez. VI, 1 ottobre 2002, n. 5110). Per contro, lo stesso Consiglio di Stato (sez. IV, 26 ottobre 1999, n. 1627) 
ritiene che, una volta che sia stato consentito accedere alla documentazione richiesta, non sia possibile inibire 
l’estrazione di copia. Quest’ultima posizione è stata ripresa dal T.A.R. Veneto, sez. II, 5 giungo 2003 n. 3195 (ed 
anche 14 gennaio 2004, n. 156) per il quale “il preteso scorporo della facoltà di esame del documento da quella di 
estrazione di copia non sarebbe idoneo a tutelare nessuno dei configgenti interessi in gioco: non quello della 
amministrazione in relazione all’esigenza di salvaguardare prevalenti interessi 
nazionali e, sempre, la riservatezza di singole persone fisiche e giuridiche
6
, ma, 
finanche, il regolare svolgimento dell’azione amministrativa; 
- le modalità di accesso ai documenti amministrativi vengono stabilite dalla legge 
stessa
7
, e, con la precisazione che l’esercizio del diritto si concretizza nell’ “esame ed 
estrazione di copia”, punti fermi sono la motivazione dell’istanza di accesso, la 
domanda rivolta all’amministrazione che “ha formato” l’atto o che comunque lo 
“detiene stabilmente”, la gratuità solo per la visione dei documenti mentre invece il 
rilascio delle copie, oltre al rimborso dei costi di riproduzione, comporta la 
corresponsione dei diritti di ricerca e di visura e l’eventuale imposta di bollo. 
… (omissis) 
5. Il ruolo degli enti locali 
Spetta quindi alla normazione di comuni e province dare alla loro lex specialis quella 
sostanziale integrazione con i predetti principi irrinunciabili dettati dalla legge sul procedimento 
amministrativo
8
. 
All’articolo 6, comma 2, del T.U.E.L. viene dato compito allo statuto dell’ente di fissare “le 
forme …dell’accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti  
                                                                                                                                                                  
riservatezza dei terzi, giacché il richiedente avrebbe comunque conoscenza del documento, non quello (alla difesa) 
del richiedente che, in mancanza della copia del documento, non potrebbe finalizzare l’accesso ad uso giuridico”. 
6
 I predetti interessi sono elencati nelle lettere a), b), c) e d) dello stesso art. 24 comma 2: “a) la sicurezza, la difesa 
nazionale e le relazioni internazionali; b) la politica monetaria e valutaria; c) l’ordine pubblico e la prevenzione e 
repressione della criminalità; d) la riservatezza di terzi, persone, gruppi ed imprese, garantendo peraltro agli 
interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o 
per difendere i loro interessi giuridici”. Altra previsione di esclusione al comma 6 dello stesso articolo “Non è 
comunque ammesso l’accesso agli atti preparatori nel corso della formazione dei provvedimenti di cui all’articolo13 
[atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione], salvo diverse disposizioni di legge”. 
7
 Inciso agli articoli 22 e 25 (“secondo le modalità stabilite dalla presente legge” e “nei modi e con i limiti indicati dalla 
presente legge”). 
8
 Ma anche del già citato D.P.R. 352/1992 e della Legge 31 dicembre 1996 n.675 Tutela delle persone e di altri soggetti 
rispetto al trattamento dei dati personali. 
amministrativi”
9
, quindi i principi ai quali si deve ispirare l’articolazione del regolamento, 
mentre all’articolo 10, comma 2, dello stesso D.Lgs. 267/2000, come già detto, vengono individuati 
i contenuti necessari del testo regolamentare, che deve dettagliare le singole attività in modo da 
rappresentare, a beneficio degli uffici e dell’utenza, il sistema di accesso ai documenti e alle 
informazioni. 
Per quel che concerne gli statuti, le soluzioni ad oggi adottate dalle amministrazioni locali 
tendono, per la maggior parte, a riprodurre nella sostanza il dettato legislativo. È stato forse più 
interessante osservare in che ambito dei testi statutari avessero trovato collocazione tale 
enunciazioni: talvolta all’interno della parte dedicata agli istituti della partecipazione popolare 
mentre in altri casi nella strutturazione dell’organizzazione amministrativa, privilegiando quindi ora 
le previsioni della Legge 142/90 ora quelle della Legge 241/90.
10
 
I regolamenti hanno invece ricevuto l’incombenza di indicare la soluzione alle 
problematiche concrete, cercando di dare una piena operatività all’istituto dell’accesso attraverso 
idonee misure organizzative.
11
 
… (omissis) 
7. Particolari casi di accesso 
Alcune figure rivestono una posizione particolare che legittima un accesso agli atti degli enti 
locali per così dire “privilegiato”. Il legislatore, infatti, ha ritenuto opportuno considerare 
diversamente il ruolo di chi esplica un munus publicum, offrendogli delle garanzie contro la serie di 
limitazioni fissate dalla disciplina generale. 
                                                 
9
 Contenuto obbligatorio come già nell’articolo 4, comma 2, della Legge 8 giugno 1990 n. 142. 
10
 Un’analisi degli statuti comunali della Lombardia si trova nel citato commento di A. Zucchetti. 
11
 Una raccolta dei regolamenti comunali di accesso ai documenti amministrativi in attuazione della Legge 241/90 è 
reperibile al sito http: cedweb.mininterno.it: 8092/autonomie/regolamenti/index.htm 
Il diritto di accesso agli atti delle amministrazioni comunali e provinciali è oggi riconosciuto 
ai relativi consiglieri ai sensi dell’articolo 43 del D.Lgs. n. 267 del 2000
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comma 2 
I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del 
comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le 
informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al 
segreto nei casi specificamente determinati dalla legge. 
I limiti desumibili dal disposto si configurano quindi nell’utilità dell’informazione ai fini 
dell’espletamento del mandato (che costituisce il presupposto di legittimità della richiesta) e nel 
divieto di ulteriore divulgazione per le fattispecie contemplate dall’ordinamento
13
. 
La giurisprudenza ha dato a questa previsione di legge un’interpretazione quanto mai 
estensiva, ritenendo legittimo l’accesso del consigliere a tutta l’attività amministrativa, anche di tipo 
preparatorio, degli enti locali, di quelli da loro dipendenti e delle aziende speciali
14
, senza limitarlo 
alle sole materie amministrative di competenza del Consiglio, senza che occorra alcuna ulteriore 
precisazione circa le specifiche ragioni della richiesta (se non l’indicazione che la richiesta di 
accesso è avanzata per l’espletamento del mandato) e con la piena gratuità del servizio
15
. 
… (omissis) 
 
                                                 
12
 Già articolo 31 comma 5 della Legge 142/1990, che a sua volta richiamava, ampliandole, le previsioni dell’articolo 
24 della Legge 816 del 1985. 
13
 La cui violazione è sanzionabile ai sensi dell’articolo 326 C.P. Rivelazione ed utilizzazione di segreti d’ufficio. 
Sull’accesso del consigliere e la tutela della riservatezza il Garante per la protezione dei dati personali è intervenuto 
specificamente sul tema (parere del 20.5.1998) affermando che l’articolo 31 della Legge 142/1990 rappresenta una 
delle disposizioni che secondo l’articolo 27 della Legge 675/1996 permettono di trattare dati ed informazioni per il 
perseguimento di finalità istituzionali. 
14
 Per un commento all’articolo 43 del T.U.E.L., con numerosi richiami giurisprudenziali, si rinvia a Edoardo Barusso 
in Testo Unico degli Enti Locali - commento agli articoli – cit., pp. 496-504. 
15
 Il consigliere che esercita il diritto di accesso “non è tenuto a specificare i motivi della richiesta, né gli organi 
burocratici dell’ente hanno titolo a richiederlo, perché in caso contrario questi ultimi sarebbero arbitri di stabilire 
l’estensione del controllo sul loro operato” (Consiglio di Stato, sezione V, 26.11.2002, n. 5109). La richiesta di 
accesso ai documenti deve comunque essere determinata e non generica (stessa sezione, 13.11.2002, n. 6293). Un 
esempio della trasposizione a livello regolamentare di questi principi negli articoli 17 e 18 del Regolamento del 
Comune di Venezia. Il Comune di Napoli estende le stesse modalità d’accesso dei consiglieri anche nei confronti egli 
assessori (articolo 15 Reg.), mentre il Comune di Roma prevede genericamente per gli “amministratori” meccanismi 
d’accesso dettagliati e improntati “a criteri di leale collaborazione” tra organi politici e uffici (articoli 20 e 21 Reg.).