4
destinazione. Una volta inviato, questo pacchetto di dati, viaggerà
autonomamente sulla rete, seguendo il percorso più veloce, passando da un
computer ad un altro, e sarà di volta in volta il computer successivo che si
occuperà di instradare il pacchetto verso il computer di destinazione. Tutto
ciò avverrà senza alcun controllo da parte del computer che ha originato i
dati.
Nel 1986 venne costituita, sotto l’egida della National Science Foundation
4
,
la NSFnet, rete che inizialmente collegava fra loro sei supercalcolatori.
Questa rete prima affiancò e poi soppiantò definitivamente la ormai obsoleta
ARPANET; che fu completamente abbandonata nel 1990. Con la nascita di
NSFnet inizia quella che possiamo definire l’era moderna di Internet: la rete
cessa di essere uno strumento strategico di difesa nazionale, ed inizia ad
essere un moderno mezzo di comunicazione.
Questa seconda fase di Internet, l’apertura verso i privati della rete, ha fatto
si che Internet si sia esteso ad altri paesi, siano state create altre reti e siano
state collegate alle precedenti. Attualmente, quindi, non esiste un’unica
grande rete che può essere definita come Internet
5
, ma in realtà esiste,
un’interconnessione di network pubblici e privati con dimensione sia locale
che internazionale.
Questo è Internet, una rete di reti.
Nell’ arco di una decina d’anni Internet ha subito un’evoluzione inattesa
costituita da: una prima fase in cui veniva utilizzata esclusivamente per
scopi militari, una seconda fase costituita da un utilizzo scientifico-
accademico, ed infine una terza fase, iniziata nei primi anni novanta e
tuttora in corso, nella quale si contano circa quattro miliardi di pagine web e
centinaia di milioni di utilizzatori in tutto il mondo, tanto che l’accesso alla
rete non è più limitato o condizionato al pagamento di un canone di
abbonamento ai cosiddetti providers
6
, ma il costo d’accesso ad Internet è
costituito dal prezzo di una telefonata urbana.
4
La National Science Foundation è un’agenzia indipendente del governo degli Stati Uniti
fondata nel 1950. La NSF promuove la scienza e lo sviluppo scientifico attraverso progetti
di ricerca ed educazione scientifica. La sede centrale dell’agenzia si trova nell’area di
Ballston in Virginia.
5
LARS DAVIES, Internet and the Elephant; in International Business Lawyer, April 1996
pp. 151 ss.
6
Società che forniscono l’accesso alla rete a soggetti privati
5
1.2 Il Commercio Elettronico
Il Commercio Elettronico o per utilizzare la definizione anglofona e-
commerce, rappresenta l’ evoluzione più significativa di Internet alla luce
degli sviluppi che questa ha avuto negli ultimi anni.
La definizione che meglio delinea le caratteristiche e le potenzialità del
Commercio Elettronico è sicuramente quella data dal Ministero
dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato:
“Il Commercio Elettronico consiste nello svolgimento di attività
commerciali e di transazioni per via elettronica e comprende attività diverse
quali: la commercializzazione di beni e di servizi per via elettronica; la
distribuzione on line di contenuti digitali, l’effettuazione per via elettronica
di operazioni finanziarie e di borsa, gli appalti pubblici per via elettronica ed
altre procedure di tipo transattivi delle Pubbliche Amministrazioni”
7
.
Il Commercio Elettronico, ha aperto una nuova strada nella crescita
dell’economia mondiale, dando vita alla nascita di numerosissime aziende
che hanno deciso di offrire i loro prodotti e servizi direttamente sulla rete,
approfittando della globalizzazione dei mercati e della possibilità di poter
raggiungere tramite Internet milioni di clienti in tutto il mondo.
La New Economy (così viene definita questa nuova forma di commercio e di
impresa) cresce sempre di più e le stime prevedono un’ascesa esponenziale
degli utenti internet e conseguentemente dei clienti telematici.
Le stime del volume globale di affari toccato dal commercio elettronico
sono le più varie. Le più prudenti parlano di circa 100 miliardi di dollari nel
1999 con un tasso di crescita pari al 100% annuo.
Su oltre 171 milioni di persone collegate nel mondo ad Internet (la stima si
riferisce al maggio 1999), gli Stati Uniti e il Canada coprono quasi 97
milioni di accessi per una percentuale del 56,6%, contro 40 milioni di utenti
europei, che rappresentano appena il 23,4% del totale.
E’ evidente il gap che divide l'Europa e, in particolare l'Italia, dagli Stati
Uniti: negli USA il 37% della popolazione utilizza Internet, cioè più di 1
americano su tre utilizza normalmente la rete, mentre in Italia solo il 2,7 %
della popolazione, per un totale di circa 1.500.000 di individui, usa
sporadicamente la rete. Migliore la situazione in Francia con l'8% della
popolazione che utilizza Internet e soprattutto nel Regno Unito dove si
raggiungono punte del 15% di utilizzo, rapportate all'intera popolazione.
Una ricerca svolta per conto di Yahoo! Italia
8
da Internet Research ha
messo in luce un atteggiamento positivo da parte dei consumatori italiani nei
confronti del commercio elettronico quale strumento di ricerca ed acquisto
di beni e servizi. Emerge, infatti, dalla ricerca una decisa preferenza per
prodotti attinenti l’elettronica, il personal computers e la musica. Tuttavia
gli utenti italiani sono trattenuti dall’utilizzare Internet come mezzo di
acquisto di prodotti per le incertezze (in realtà poco fondate) legate al mezzo
7
Da “Lineamenti di Politica per il Commercio Elettronico” rapporto sulla diffusione del
Commercio Elettronico edito dal Ministero dell’Industria, del Commercio e
dell’Artigianato per fissare la posizione Italiana su i diversi temi e le diverse problematiche
connesse, come premessa per la valutazione di azioni di intervento ed iniziative nel settore.
Roma 30 Luglio1998
8
Yahoo! Fu fondata nel 1994 da David Filo and Jerry Yang, nata come motore di ricerca
per fornire informazioni precise ai milioni di utenti internet, oggi è uno dei più grandi
portali mondiali presente con i suoi siti in molti paesi asiatici americani ed europei tra cui
anche l’Italia. Yahoo! e Yahoo! Italia offrono agli utenti una molteplice quantità di servizi,
che vanno dalla posta elettronica all’informazione finanziaria ed all’ e-commerce.
6
di pagamento tramite carta di credito e per il conseguente timore del rischio
di frodi.
9
L’obiettivo di questo lavoro è proprio quello di riassumere il quadro
normativo europeo ed italiano relativo alla tutela del consumatore nel
commercio elettronico. A tal fine verranno prese in esame le recenti
direttive europee in materia che riguardano la tutela del consumatore nei
contratti in Internet e si cercherà di valutare il grado di protezione che oggi
ha il consumatore e quali sono invece le problematiche ancora aperte che
meritano una celere soluzione.
9
La ricerca è stata effettuata su un campione di duemila persone appartenenti alle sole
categorie di utenti privati ed era tesa ad acquisire informazioni sulla confidenza degli utenti
italiani con la nuova tecnologia informatica. Fonte: Internet Research-Yahoo! Italia 1998
7
CAPITOLO I
La tutela del consumatore: l’evoluzione del sistema normativo
1.1 La nozione di consumatore
Il termine tutela del consumatore, entrato nel lessico giuridico da pochi
decenni, ha preso spunto da vari fattori economici e sociali che hanno
portato alla nascita e allo sviluppo di un sistema di c.d. democrazia
industriale. “In tale nozione sono racchiusi due fattori economici
preliminari: a) un sistema politico e quindi anche giuridico che riconosca la
libertà di produrre e di scambiare; b) un complesso industriale proteso a
soddisfare le esigenze di un mercato di consumatori ampio e non
predeterminato”
10
Nella ricostruzione del concetto di tutela del consumatore la riflessione
giuridica ha comunque preso le mosse da quanto elaborato dalla dottrina e
dalla giurisprudenza dei sistemi nord-americano, francese e tedesco,
rilevando comunque una sostanziale omogeneità delle problematiche e una
notevole uniformità nelle risposte.
L’ampia trattazione della tematica, mette in luce il primo ostacolo che si
pone per un’esatta comprensione della materia: il vocabolo consumatore,
vorrebbe infatti indicare una categoria di soggetti portatori di interessi
meritevoli di tutela da parte dell’ordinamento senza, però, che sia possibile
desumere con certezza i limiti di questa “classe”. S’individuano così i
destinatari della tutela nei ceti meno abbienti, nei lavoratori dipendenti,
nell’acquirente e così via dicendo. L’incertezza deriva infatti dalla genesi
più sociologica che giuridica del termine, così consumatore si connota
soprattutto come “un’etichetta” di forte valenza semantica, dietro la quale
raggruppare e considerare una serie di istanze individuali e sociali prima
negate, ma dotata di una scarsa valenza in ambito giuridico.
Contribuisce a creare confusione la stessa definizione semantica del termine
consumatore che appare restrittiva e ripetitiva. Restrittiva perché se ci si
ferma al consumatore stricto sensu, si escludono dall’ambito di
un’eventuale tutela soggetti che pur non essendo acquirenti o consumatori,
subiscono un danno dal prodotto. Ripetitiva perché già contenuta con
maggiore pregnanza giuridica in altri termini quali; acquirente o
danneggiato. Si capisce quindi come si corra il rischio di un’ingiustificata
disparità di trattamento, escludendo dall’ambito della tutela taluni soggetti
(l’imprenditore che assume la veste di consumatore in relazione all’altrui
prodotto; il disoccupato che è forse ancor più bisognoso di tutela rispetto al
lavoratore dipendente
11
).
Da quanto fin qui affermato il criterio soggettivo risulta inidoneo a
delimitare un sistema coordinato di norme che abbiano come destinario il
consumatore. L’indagine prospettica va quindi spostata sul piano oggettivo,
considerando la tutela del consumatore come quel “complesso normativo
volto a tutelare l’integrità fisica, la salute e il patrimonio della persona da
10
ALPA GUIDO, Responsabilità dell’impresa e tutela del consumatore - Milano 1975,
pag.14
11
CARNEVALI U, La responsabilità del produttore - Milano 1979 pag. 342 ss. e ALPA
GUIDO, Responsabilità dell’… cit. pag. 534
8
conseguenze negative derivanti dall’immissione sul mercato di beni o
servizi di consumo
12
”.
Per meglio comprendere tale definizione è assolutamente necessario
svolgere alcune precisazioni: a) il principale criterio discretivo è quello di
“bene o servizio di consumo”, cioè di larga diffusione destinato a costituire
oggetto di un negozio giuridico di diritto privato; b) si tratterà generalmente
di un’attività produttiva su scala industriale , anche se non sarà
indispensabile, dovendosi tutelare il consumatore anche da prodotti
realizzati da strutture meno organizzate; c) si tratterà comunque di un bene o
servizio, standardizzato, ovverosia suscettibile di regolamentazione nelle
diverse fasi che vanno dalla produzione alla vendita; d) la destinazione
contrattuale serve a distinguere il « consumatore » dal « contribuente »,
termine con il quale si indica un soggetto legato alla P.A. da un rapporto
tributario; e) il riferimento al mercato, è necessario per escludere quelle
problematiche giuridiche pur attinenti all’integrità fisica e patrimoniale della
persona, ma che prescindono comunque da un rapporto di scambio; spesso
si tratta, come per la tutela dell’ambiente, di beni sottratti al mercato e
protetti in via primaria da norme di tipo diverso
13
.
Delimitato in questo senso il campo della disciplina, esso però si espande in
altre direzioni, comprendendo nella sua sfera di protezione non solo la
persona fisica, ma anche quella giuridica; non solo il danno aquiliano, ma
anche la mera conseguenza negativa; non solo la integrità fisica, ma anche
la salute del soggetto.
In sintesi, si può affermare che con il termine « consumatore » si intendono
gli interessi della collettività nel suo complesso, considerati sotto il
particolare profilo degli svantaggi che essi possono subire dalla crescente
circolazione di beni e servizi di consumo. La tutela del consumatore
costituisce una finalità di marcata connotazione pubblicistica proprio perché
volta a proteggere situazioni collettivamente estremamente rilevanti ma
spesso individualmente marginali o indistinguibili. Conseguentemente ciò
comporta un più stretto controllo sull’attività d’impresa e sulla libertà
negoziale; ne consegue una diversa interpretazione delle norme essendo
mutati alcuni principi ispiratori dell’ordinamento, laddove alla tutela del
profitto dell’imprenditore si vuole sostituire la tutela di esigenze ritenute
socialmente equivalenti o superiori
14
.
Una volta inquadrato il problema risulta ora possibile anticipare le
caratteristiche comuni delle singole disposizioni che prendono in
considerazione la figura del consumatore. Minimo comune denominatore è
quello di imporre una serie di obblighi più o meno dettagliati a soggetti che
operano nelle diverse fasi della catena produttiva e distributiva fino
all’effettiva vendita al consumatore, la cui tutela può quindi ripartirsi in due
fasi: preventiva, anteriormente quindi alla traslazione del bene o al
verificarsi dell’evento negativo; successiva, posteriormente al verificarsi
delle conseguenze pregiudizievoli. Nella prima fase prevalgono gli aspetti di
regolamentazione amministrativa, nella seconda invece i tradizionali rimedi
civilistici.
12
ALPA GUIDO, Tutela del consumatore e controlli sull’impresa - Bologna 1977 pag. 55 ss.
13
Vedi ad esempio l’art 9 della Costituzione Italiana
14
Per una di diversi punti di vista sulla questione, vedi RODOTÀ S., Il controllo sociale della
attività private - Bologna 1977
9
I modi attraverso i quali si estrinseca la tutela si possono individuare in una
serie di forme tipiche che si collocano nei diversi stadi dell’attività
produttiva:
a) il divieto di impiego di talune sostanze e/o l’obbligo di seguire taluni
procedimenti di fabbricazione o espletamento;
b) i requisiti soggettivi per poter svolgere l’attività di produzione o di
vendita;
c) obblighi attinenti alla pubblicizzazione del bene o del servizio ed alle
informazioni che devono essere fornite ai potenziali utilizzatori/fruitori;
d) la regolamentazione dei punti vendita;
e) la disciplina del contratto sotto i suoi diversi aspetti; l’offerta, la
trattativa, le condizioni, il prezzo, la conclusione;
f) il sistema di responsabilità in base al quale imputare ad alcuni soggetti
appartenenti allo stadio produttivo/distributivo le conseguenze negative
subite dal consumatore
1.2 L’azione della Comunità Europea a tutela del consumatore
L’azione comunitaria per la tutela del consumatore ha avuto inizio soltanto
intorno agli anni settanta.
I nove Capi di Stato (quanti erano all’epoca), riuniti nella conferenza al
vertice di Parigi nell’ottobre 1972, al fine di promuovere l’azione della
Comunità oltre gli stretti confini delle relazioni economiche, decisero di:
potenziare il Fondo sociale europeo; istituire un fondo regionale; chiedere
alla Commissione di approntare entro il 1974, programmi per la protezione
dell’ambiente e dei consumatori. All’inizio del 1973 furono adottate dalla
Commissione alcune importanti iniziative, tra cui in particolare: l’istituzione
del servizio «Condizioni ambientali e tutela dei consumatori»; la creazione
di un « Comitato consultivo dei consumatori (CCC) », incaricato di
trasmettere alla Commissione i punti di vista dei consumatori sui lavori
condotti a livello comunitario. Nel 1989 questo Comitato ha assunto la
denominazione di « Consiglio consultivo dei consumatori »: di esso fanno
parte 33 membri tra i quali alcune associazioni di consumatori, quali il
Bureau européen des consummateurs (BEUC), il Comitato delle
organizzazioni familiari della Comunità Europea (COFACE), la
Confederazione delle cooperative dei consumatori (EUROCOOP),
l’European Trade Unions Confederation (ETUC).
Il Consiglio nel 1975 è intervenuto con una risoluzione
15
avente lo scopo di
riordinare in un modello armonico tutte le iniziative a tutela del
consumatore al fine di perseguire i seguenti obiettivi: a) efficace protezione
contro i rischi per la salute e la sicurezza del consumatore; b)efficace
protezione contro i rischi che possono nuocere agli interessi economici dei
consumatori; c)predisposizione , con mezzi adeguati, di consulenza,
assistenza, risarcimento danni; d) informazione ed educazione del
consumatore; e) consultazione e rappresentanza dei consumatori nella
preparazione delle decisioni che li riguardano. I punti fondamentali di
questo programma collimano in modo perfetto con l’elencazione dei diritti
dei consumatori elaborata dal Consiglio d’Europa nella Carta del 1973
16
.
15
Risoluzione 14 Aprile 1975 in G.U.C.E. n C92/1 1975
16
ALPA GUIDO, Diritto privato dei Consumi - Bologna 1986 e ALPA GUIDO, Il diritto dei
consumatori – Roma - Bari 1995
10
1.3 Metodi e tecniche d’intervento degli Organismi Comunitari
I singoli provvedimenti adottati dall’Unione nel corso di questi anni,
sembrano meritevoli di approvazione, ma non esimono dal compiere alcune
riflessioni di massima, relative sia al metodo d’intervento, che agli interessi
tutelati.
Per quanto riguarda il primo aspetto, bisogna sottolineare come sia l’Unione
Europea sia il Consiglio d’Europa, hanno predisposto un programma
generale che poi deve ricevere attuazione mediante l’elaborazione di
interventi di tipo settoriale; il problema allora diviene quello di coordinare le
attività e le iniziative, per prevenire il rischio di operare in singoli
circoscritti settori, senza attuare invece progetti più ampi e comprensivi, nei
quali realizzare a livello generale una più efficace tutela dei consumatori.
Sembra apprezzabile, inoltre, la tecnica dell’intervento: là dove la materia è
vasta, complessa, spesso intricata, gli organismi fanno precedere
l’elaborazione delle direttive da un’intensa opera di consultazione e di
raccolta di dati, al fine di saggiare l’opportunità di un’adozione
generalizzata di regole specifiche ai vari settori e le possibilità di
adeguamento delle legislazioni interne alle direttive comunitarie.
Nei casi in cui esistano già modelli funzionali d’intervento, introdotti in
singole esperienze, la via è quella di estendere a tutti i Paesi aderenti il
modello preesistente, eventualmente apportandovi qualche modifica
originale. Sia l’una che l’altra via sono state sperimentate; la prima è quella
della disciplina della responsabilità del produttore, o, ancora, quella della
disciplina dei contratti di massa; la seconda è individuata dalla disciplina
delle vendite a domicilio.
Per quando riguarda invece gli interessi tutelati dalla normativa comunitaria,
bisogna sottolineare, come ogni direttiva o progetto di direttiva persegua fini
istituzionali sia di carattere generale, tendenti alla realizzazione di una
maggiore unità degli Stati membri e ad un incremento della protezione
giuridica dei cittadini, che di carattere particolare, cercando di realizzare una
legislazione coordinata e armonica tra gli ordinamenti interni e che incida
sul funzionamento del mercato comune.
Di qui l’esigenza di un equo contemperamento tra gli interessi economici
degli imprenditori e le posizioni dei consumatori che appaiono come
meritevoli di tutela, al fine di evitare conflittualità che possano poi risultare
come un fattore disgregante tanto a livello degli ordinamenti interni che a
livello comunitario. E’ significativo tuttavia il fatto che il coordinamento
delle legislazioni nazionali in materia di protezione del consumatore, non
viene compiuto attraverso una semplice registrazione delle fasi di
evoluzione in atto nei singoli Paesi membri e neppure con dissolvimento dei
contrasti interni, ma con la proposta di una normativa uniforme che assolve
una reale funzione propulsiva, destinata a prendere corpo con l’introduzione
di leggi e disposizioni in genere efficaci a livello interno, anche nei
confronti di quelle imprese che operano esclusivamente su base nazionale.
Occorre poi segnalare che i programmi degli organi comunitari non si
arrestano alla definizione di provvedimenti legislativi intesi a regolare
rapporti precostituiti, ma anche a promuovere iniziative di istruzione,
informazione, educazione dei consumatori che assumono chiaramente un
significato politico in senso lato, sì da elevare le condizioni di vita dei
11
cittadini dei Paesi aderenti, attraverso il raggiungimento di una migliore
posizione dei consumatori nel mercato.
In questo senso, acquista particolare rilievo, l’individuazione di strumenti
processuali intesi ad agevolare l’azione in giudizio degli interessi dei
consumatori: l’accesso alla giustizia, garantito a tutti, diviene allora uno
degli obiettivi fondamentali cui deve tendere ogni programma di tutela dei
consumatori.
17
Accanto all’accesso alla giustizia, un obiettivo altrettanto importante per
l’Unione è quello della partecipazione dei consumatori, attraverso le loro
rappresentanze, alle decisioni economiche e politiche degli organismi
comunitari, si da mettere a punto strategie di prevenzione di attività
pregiudizievoli per gli interessi dei consumatori. Anche in tal modo si
realizza, da un lato, la mediazione degli interessi in conflitto (posto che le
diverse organizzazioni sono composte da rappresentanti dei consumatori e
da esponenti del mondo imprenditoriale); dall’altro l’assunzione di decisioni
che prevedono la partecipazione diretta dei destinatari all’elaborazione dei
provvedimenti che li riguardano.
17
Obiettivo che gli stessi organismi comunitari hanno perseguito sin dall’inizio. Vedi gli
atti del convegno di Montpellier del dicembre 1975, raccolti in un volume dal titolo Les
moyens judiciaires et parajudiciaires de la protection des consommateurs Bruxelles –
Luxembourg, 1976
12
1.4 L’Atto unico europeo e il Trattato di Maastricht e i nuovi
programmi comunitari alla luce dello sviluppo del commercio
elettronico
Il Trattato di Roma non contemplava norme ad hoc sui diritti dei
consumatori e sulla loro tutela. Ciò perché le finalità del Trattato erano
circoscritte all’instaurazione di uno spazio economico libero, tra i Paesi
aderenti, quindi gli interessi che ne risultavano tutelati erano squisitamente
quelli propri delle imprese, cioè delle controparti del pubblico dei
consumatori. Ciò nonostante, le istituzioni comunitarie erano intervenute in
materia di politica di tutela dei consumatori per affievolire le
differenziazioni in cui versavano le imprese appartenenti ai diversi
ordinamenti.
Perché si prendesse coscienza a livello istituzionale della posizione dei
consumatori e della necessità di una protezione elevata nei loro confronti, si
è dovuto attendere il 1986, anno nel quale è stato adottato l’ Atto Unico
Europeo
18
, con cui si è modificato il Trattato di Roma, e attraverso il quale
si è rafforzato il ruolo del Consiglio economico e sociale, che ha
competenze in materia di protezione dei consumatori, prevedendo inoltre
all’art. 100 A
19
, che la Commissione, nelle sue proposte in materia di sanità,
di sicurezza, di protezione dell’ambiente e dei consumatori “si basi su un
livello di protezione elevato”.
Ma la vera svolta istituzionale si è avuta con il Trattato di Maastricht,
entrato in vigore nel novembre del 1993
20
, che ha posto le basi per l’ Unione
Europea, e ha previsto addirittura un titolo apposito (l’ XI) dedicato alla
«protezione dei consumatori». Con queste disposizioni l’Unione si è
attribuita competenze specifiche in materia, in quanto «contribuisce al
conseguimento di un elevato livello di protezione del consumatore»
mediante misure adottate ai sensi dell’art 100 A nel quadro della
realizzazione del mercato interno, e «promuove azioni specifiche di
sostegno e di integrazione della politica svolta dagli Stati membri al fine di
tutelare la salute, gli interessi economici dei consumatori e di garantire loro
un informazione adeguata». Le misure comunitarie non impediscono che i
singoli Stati membri assumano iniziative di tutela più rigorose.
Quanto alla politica comunitaria di tutela degli interessi dei consumatori,
negli ultimi anni l’Unione ha elaborato diversi programmi triennali.
Il primo (c.d. piano triennale 1990-1992), ancora articolato sui cinque diritti
fondamentali dei consumatori
21
, era rivolto ad adottare provvedimenti in
materia si salute e sicurezza per aggiornare e migliorare la legislazione
comunitaria nel campo delle garanzie dei prodotti; ciò al fine di orientare i
produttori a fabbricare articoli più sicuri. Quanto agli interessi economici, il
programma prendeva atto delle grandi divergenze ancora sussistenti nei
Paesi membri e sviluppava la sua azione soprattutto nel settore dei servizi.
18
Entrato in vigore il 1° luglio 1987.
19
Misure da adottare ai sensi dell’art 95 (ex art 100°) nell’ambito della realizzazione del
mercato comune.
20
Firmato il 7 febbraio 1992 (l. 3 novembre 1992, n. 454).
21
I cinque diritti fondamentali sanciti dalla Carta dei Consumatori del 1973: 1) efficace
protezione contro i rischi per la salute e la sicurezza del consumatore; 2)efficace protezione
contro i rischi che possono nuocere agli interessi economici dei consumatori;
3)predisposizione , con mezzi adeguati, di consulenza, assistenza, risarcimento danni; 4)
informazione ed educazione del consumatore; 5) consultazione e rappresentanza dei
consumatori nella preparazione delle decisioni che li riguardano.
13
Per l’informazione e l’educazione dei consumatori la Comunità si adoperava
per accrescere nei consumatori la consapevolezza dei loro diritti e per
inserire programmi informativi nelle scuole di ogni ordine e grado. Per il
risarcimento danni si promuovevano interventi rivolti ad agevolare le
associazioni di categoria.
Il secondo piano d’azione triennale (1993 – 1995), intitolato al mercato
unico al servizio dei consumatori europei, individua tra gli obiettivi
comunitari: a) il rafforzamento dell’informazione del consumatore; b)
l’aumento e l’espansione della collaborazione; c) il più facile accesso alla
giustizia e alla composizione delle controversie; d) l’adattamento dei servizi
finanziari alle necessità dei consumatori; e) la preparazione di nuove fasi
(particolarmente riguardanti le condizioni del servizio post vendita e delle
garanzie).
In questo contesto si segnalano due rapporti: il rapporto Sutherland (1992)
sul funzionamento del mercato interno in cui si esamina lo stato dei rapporti
tra consumatori e imprese; e il rapporto Scrivener (1993) sulla giustizia dei
consumatori e sulla necessità di istituire in ogni Paese membro commissioni
arbitrali e di conciliazione per sottrarre (almeno in primo grado) le
controversie riguardanti i diritti dei consumatori alla lenta, costosa,
elefantiaca e burocratica amministrazione della giustizia togata, e per
affidare tali controversie a commissioni, comitati o camere arbitrali che
ricorrano a soluzioni transattive e in genere conciliative delle controversie.
Con il Trattato di Maastricht, è stato necessario per l’Unione stessa
approfondire le proprie conoscenze, onde capire meglio la strategia e
l’organizzazione degli Stati membri, per stabilire quali azioni specifiche
potessero essere avviate a livello comunitario, per supportare e integrare la
loro politica.
A tale scopo la Commissione ha elaborato e trasmesso un questionario, nel
1994, ai dodici Stati dell’Unione di allora. Successivamente l’indagine è
stata estesa agli altri paesi membri. Tutti hanno fatto pervenire le loro
risposte alla Commissione, che le ha analizzate e ha redatto una relazione di
sintesi sulla politica nei confronti dei consumatori
22
, consentendo così di
comprendere le principali convergenze e divergenze tra gli Stati membri e di
mettere a fuoco la situazione a livello dell’Unione.
Le risposte trasmesse rispecchiano una volontà comune di tutelare i
consumatori. In ciascuno Stato membro esiste una politica governativa dei
consumatori in cui sono compresi in maggioranza gli aspetti elencati
nell’art. 153 del Trattato e in particolare, la volontà di garantire un alto
livello di tutela, nonché la salute, la sicurezza, gli interessi economici e
un’informazione adeguata ai consumatori.
Tale politica di ogni singolo Stato si estrinseca a secondo dei casi in: codici
volontari, regolamenti, leggi, o addirittura articoli della costituzione, come
in Spagna.
In Italia, il progetto di legge relativo alla tutela degli interessi dei
consumatori, presentato già da diversi anni, è stato infine approvato dal
Senato il 2 luglio 1998. In linea di massima gli orientamenti della politica
italiana in materia di tutela dei consumatori sono praticamente identici a
quelli definiti dai programmi comunitari, e in particolare dal secondo piano
d’azione triennale per la politica dei consumatori 1993 – 1995.
22
Documento della Commissione Europea, Direzione Generale XXIV, “La politica degli
Stati membri dell’Unione europea nei confronti dei consumatori” – doc. XXIV(98) 1.0
14
Nel 1989 poi, la volontà dell’Unione Europea di istituire una forte e
coerente politica di protezione dei consumatori in Europa, aveva indotto la
Commissione ad istituire un servizio apposito di “Politica dei Consumatori”
denominato S.P.C.
23
, con il compito primario di svolgere un’indagine
conoscitiva circa le disposizioni legali in questo settore, all’interno dei
singoli Paesi membri.
L’ultima riforma istituzionale del ruolo dei consumatori è inserita nel
Trattato di Amsterdam firmato il 2 ottobre 1997. All’art. 153 ( ex articolo
129 A) esso stabilisce che: “Al fine di promuovere gli interessi dei
consumatori, la Comunità contribuisce a tutelare la salute, la sicurezza e gli
interessi economici dei consumatori nonché a promuovere il loro diritto
all’informazione, all’educazione e all’organizzazione della salvaguardia dei
proprio interessi.
Nella definizione e nell’attuazione di altre politiche o attività comunitarie
sono prese in considerazione le esigenze inerenti alla protezione dei
consumatori. La Comunità contribuisce al conseguimento degli obiettivi di
cui al paragrafo 1 mediante: a) misure adottate a norma dell’art 95 nel
quadro della realizzazione del mercato interno; b) misure di sostegno,
d’integrazione e di controllo della politica svolta dagli Stati membri”
Al paragrafo 5 l’articolo 153 sancisce che “tali misure (…) non impediscono
ai singoli Stati membri di mantenere o di introdurre misure di protezione più
rigorose. Tali misure devono essere compatibili con il presente Trattato.
Esse sono notificate alla Commissione”
La rivoluzione apportata da Internet e dal commercio elettronico per via
delle enormi riconosciute potenzialità di sviluppo futuro, è divenuta oggetto
dell’attenzione del legislatore nazionale e comunitario, soprattutto per
quanto attiene alla necessità di approntare un’adeguata tutela ai consumatori
privati (in quanto sempre parte debole), spesso ignari dei rischi e dei risvolti
giuridici dell’acquisto di beni e di servizi attraverso i mezzi informatici.
Eppure, nonostante le difficoltà e i problemi legati a questo tipo di
transazioni tra consumatore e imprese, il commercio elettronico sta
inesorabilmente prendendo piede in tutta Europa e in Italia.
Va sottolineato che per un equilibrato sviluppo del settore sono
estremamente rilevanti gli aspetti legati: a) alla sicurezza delle transazioni;
b) alla definizione degli standard internazionali; c) all'impegno del
legislatore nel definire chiaramente le regole e le modalità di relazione tra i
soggetti coinvolti nelle attività di commercio elettronico.
Questi aspetti sembrano essere i requisiti essenziali per lo sviluppo
dell'economia elettronica in Europa.
A differenza del commercio tradizionale, nel commercio elettronico occorre
sottolineare come questo si differenzi e si caratterizzi, principalmente per tre
fattori assolutamente originali:
24
a) il primo è costituito dal mezzo peculiare
(Internet e la contrattazione per via elettronica) che permette ed anzi ha
dato, com'è noto, origine a questa particolare forma di commercio; b) il
secondo rappresentato dalle parti coinvolte (venditore e compratore), che
assumono ruoli abbastanza inediti rispetto alle forme di commercio
23
Lo S.P.C. è divenuto la DG XXIV denominata: Direzione Generale “ Politica dei
consumatori e tutela della loro salute” in data 1° aprile 1997.
24
PASQUALE COSTANZO, Profili Costituzionalistici del commercio elettronico tratto
dall’intervento al convegno “Documenti informatici firma digitale e commercio
elettronico” Camerino 29-30 ottobre 1999.
15
tradizionale; c)il terzo fattore è dato sicuramente dalla "vocazione"
internazionale di questa particolare forma di commercio.
Nel dettaglio, si rileva come le varie attività che vanno a comporre il
"commercio elettronico" risultino, a differenza di quanto accade per il
commercio tradizionale (almeno quello svolto all’interno dei locali
commerciali), veicolate o agevolate da uno strumento comunicativo
25
.
Da questo punto di vista occorre, dunque, fare riferimento allo scenario
delle telecomunicazioni. Più semplicemente, il particolare contesto del
commercio elettronico ci obbliga a fare i conti con una problematica così
peculiare, che, il rapporto instaurato tra le parti viene a costituire un fattore
conformante e imprescindibile dell'attività economica svolta.
Anche se già oggi esistono le premesse, sia giuridiche (in parte) sia
tecnologiche, affinché l’impiego dei servizi on-line tra imprese, individui
(consumatori) e pubbliche amministrazioni si estenda gradualmente alla
maggior parte dei rapporti tra questi soggetti, le operazioni di commercio
elettronico non sono però attualmente disciplinate in modo specifico e
completo.
Esistono, infatti, ampi spazi d’indeterminazione e di libertà per numerosi
aspetti della materia, per i quali occorre individuare soluzioni giuridiche che
rendano compatibili le transazioni telematiche con la disciplina del
commercio tradizionale, rafforzando la fiducia degli utenti sia pubblici che
privati.
L’ avvento della società dell’informazione ha prodotto l’emersione di nuove
aree di pericolo per chi, nella stipulazione dei contratti si avvale di tali
tecnologie. Di fronte alle varie e sempre crescenti istanze, che già nella
coscienza sociale sono avvertite come meritevoli di una più intensa tutela, si
è reso necessario in molti casi l’intervento del legislatore, quasi sempre
sotto spinta comunitaria al fine di fornire adeguate risposte alle nuove
esigenze di protezione dei consumatori. Gli interventi normativi al riguardo
si sono orientati però, piuttosto che nel senso di disegnare in modo unitario
la tutela del contraente telematico, verso il disciplinare di volta in volta i
distinti profili di cui veniva avvertita la necessità, provocando, come
prevedibile, il confuso affastellarsi di un coacervo di disposizioni
profondamente disomogenee tra loro. Ciò sia per quanto concerne l’ambito
soggettivo di applicazione: alcuni interventi normativi infatti si riferiscono
esclusivamente al consumatore
26
, mentre altri hanno una portata applicativa
più vasta, prescindendo da connotazioni soggettive dei destinatari
27
; sia per
quanto concerne l’ambito oggettivo di applicazione (venendo i contratti
telematici regolati di volta in volta o come una forma speciale di vendite
aggressive o come una specie di contratti stipulati in modo seriale senza
trattative)
28
.
L’operazione contrattuale attuata per via elettronica, oltrepassa i confini
nazionali, conseguentemente ciò comporta la necessità di creare a livello
europeo un quadro normativo uniforme al quale si dovranno conformare i
singoli stati membri. Fortunatamente in ambito europeo esistono materie, fra
25
In ciò condividendo per vero qualche tratto caratteristico, ad esempio, delle televendite,
ma anche, a ben vedere, delle vendite per corrispondenza.
26
Avendo riguardo ad operazioni che tecnicamente vengono definite business to consumer.
27
Operazioni che riguardano indifferentemente i rapporti business to consumer e business
to business.
28
UGO MINNECI e ANTONELLA SCIARRONE ALIBRANDI “Digesto discipline privatistiche
Sez. civile aggiornamento” a cura di, voce Documento elettronico e contratto telematico.
16
quelle che interessano il commercio elettronico in rete, rispetto alle quali si
assiste ad una progressiva armonizzazione tra le legislazioni dei singoli Stati
membri. Si pensi ad esempio alla disciplina delle clausole abusive a
distanza,
29
alla disciplina della vendita a distanza nei contratti con i
consumatori
30
e alla disciplina della circolazione dei dati in rapporto alla
tutela della riservatezza e dei diritti fondamentali della persona.
31
Organizzazioni internazionali del settore bancario (WB e BIS), organismi di
coordinamento sovranazionale nel settore delle poste e delle
telecomunicazioni (UPU e ITU); organismi di coordinamento generale nel
settore della conoscenza, della cultura, della scienza, e della proprietà
intellettuale (UNESCO, WIPO-OMPI) ed organizzazioni specifiche nel
settore del commercio e dei traffici su scala globale (WTO-OMC,
UNCITRAL, ecc.) hanno affrontato con decisione le tematiche relative al
commercio elettronico.
32
La stessa Unione europea ha, da tempo, costituito una commissione con il
compito di definire una politica di interventi volti a favorire lo sviluppo del
commercio elettronico, soprattutto nelle piccole e medie imprese, valutando
con estrema attenzione l'urgenza di controllare e dirigere in qualche modo il
fenomeno della globalizzazione dell'economia elettronica. Molto
tempestivamente sin dal 1997/98 l’UE si è preoccupata di definire e regolare
i servizi della società dell'infomazione in una direttiva, in realtà, poco
conosciuta, la n. 48 del 20 luglio 1998
33
, che modifica la precedente
direttiva n. 34
34
dello stesso anno. Con tale direttiva si pone a carico degli
Stati membri l'obbligo di notificare all'Unione tutte le future normative
nazionali che si applicheranno ai servizi della società dell'informazione.
35
In sede comunitaria si è sentita l’esigenza di analizzare da vicino il
problema e di cercare delle soluzioni giuridiche che tenessero in
considerazione i vari aspetti della contrattazione via Internet ma in
particolar modo che tendessero a proteggere gli interessi dei consumatori. I
primi interventi specifici in materia si identificano in: a) una risoluzione del
Consiglio del 3 novembre 1998 su “la dimensione dei consumatori della
società dell’informazione”; b) attuazione della dichiarazione di Bonn su
“Reti globali d’informazione: realizzare il potenziale” 6-8 lulgio 1997; c) la
“Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al
29
Direttiva 93/13/CEE del 5-04-93, in GUCE L 095 21/04/93 pag. 29
30
Direttiva 97/7/CE del 20-05-97, in GUCE L 144 04/06/97 pag. 19
31
Direttiva 95/46/CEE del 24-10-95 in GUCE L 281 23/11/95 pag. 31
32
COSTANTINO CIAMPI, E-commerce: normativa e organismi internazionali tratto
dall’intervento al convegno “Documenti informatici firma digitale e commercio
elettronico” Camerino 29-30 ottobre 1999.
33
Direttiva del Parlamento e del Consiglio che modifica la direttiva n° 98/34/CE (GUCE L
217 del 5/8/1998 pag 18)
34
Una definizione di “servizi della società dell’informazione” esiste già nel diritto
comunitario nella direttiva 98/34/CE del Parlamento e del Consglio del 22 giugno 1998
(GUCE L 204 del 21/7/1998 pag 37) che prevede una procedura d’informazione nel settore
delle norme e delle regolamentazioni tecniche. Tale definizione ricopre qualsiasi servizio
prestato normalmente dietro retribuzione, a distanza, per via elettronica, mediante
attrezzature elettroniche di elaborazione e di memorizzazione di dati, e a richiesta
individuale di un destinatario di servizi.
35
Recentemente, inoltre, nell'ambito del Quinto Programma Quadro (1998-2002) la
Commissione europea ha lanciato un programma specifico di ricerca e di sviluppo
tecnologico intitolato "La società dell'informazione di facile uso" finanziato con 3.600
milioni di euro, nel quale si intersecano molti progetti che hanno una qualche relazione con
le tematiche del commercio elettronico.
17
Comitato economico e sociale e al Comitato delle Regioni”; d)al Piano di
azione Comunitario per “Promuovere l’uso sicuro di Internet
36
”; e) al Piano
d’azione in materia di politica dei consumatori 1999-2000
37
.
In quest’ultimo “Piano d’azione” si sottolinea che “la società
dell’informazione ha il potenziale di apportare grandi benefici per i
consumatori, ma crea anche nuove situazioni commerciali che non sono loro
familiari e in cui i loro interessi corrono rischi (ad es., sicurezza dei sistemi
di pagamento ripartizione e individuazione delle responsabilità).
Infine già nella decisione n° 283/1999/CE del 25 gennaio 1999
38
gli organi
comunitari avevano avuto modo di sottolineare l’interesse comunitario per
le azioni “volte a verificare il rispetto dei diritti dei consumatori nella
fornitura di prodotti e servizi, compresi i meccanismi per agevolare la
risoluzione delle relative controversie”, le azioni “volte a garantire l’equita
nei negozi conclusi con i consumatori, prendendo in considerazione
l’impatto delle nuove tecnologie e lo sviluppo dei servizi finanziari, nonché
gli effetti dell’euro sui consumatori”, le azioni “volte a migliorare le
procedure stragiudiziali abituali e l’accesso alla giustizia”, a considerare i
“rischi specifici e i possibili vantaggi per i consumatori nella società
dell’informazione” e quelle volte a promuovere la protezione dei dati e della
riservatezza della vita privata, compresa la tutela dei minori
39
”.
36
Com (97) 582
37
Com (98) 696 del 2 dicembre 1998
38
Tale decisione stabilisce un quadro normativo generale, per le attività comunitarie a
favore dei consumatori.
39
ALPA GUIDO, “Il Diritto privato e l’attività forense nell’era della rivoluzione digitale” -
tratto dal convegno della 7° Conferenza Nazionale della Cassa di Previdenza Forense
Cagliari settembre 2000.
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