Il dibattito sulla riforma della pubblica amministrazione negli anni della ''Costituente''

 dell'Assemblea Costituente: la "preparazione" alla Costituente, in cui 
le due commissioni di studio presiedute dal prof. Forti intrapresero il 
cammino di revisione dell'amministrazione nel periodo costituente. Il 
primo paragrafo prende in esame queste due commissioni, rilevandone 
le caratteristiche fondamentali, l'organizzazione dei lavori, i compiti, 
le differenze e i rapporti intercorsi tra loro, mentre il secondo 
paragrafo considera un aspetto dell'esito del lavoro della commissione 
per la riforma dell'amministrazione (prima commissione Forti), vale a 
dire la proposta di legge generale sulla pubblica amministrazione: un 
interessante tentativo di racchiudere in un testo unico i principi 
fondamentali sulla pubblica amministrazione. La codificazione di 
alcuni principi generali sul procedimento amministrativo (e dunque di 
una parte di quella che potrebbe essere una legge generale sulla 
pubblica amministrazione), fu conseguita solamente nel 1990, quando 
furono introdotte nel nostro ordinamento «Nuove norme in materia di 
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti 
amministrativi» (l. n. 241 del 1990). Si è notato che la legge del 1990 
contiene principi più adeguati ad un regime democratico, rispetto alla 
proposta della commissione per la riforma dell'amministrazione, 
ispirata, perlopiù, a principi consolidatisi nello Stato liberale. 
 Nel terzo paragrafo si analizzano le ipotesi di riforma del 
sistema amministrativo indicate dalle commissioni Forti. In 
 particolare, nei lavori di queste commissioni di studio è stato possibile 
rilevare il processo che fu all'origine della norma contenuta nel primo 
comma dell'art. 97 della Costituzione. Si nota, inoltre, che nelle 
commissioni Forti e, più generalmente, nel periodo costituente, si 
giudicò essenziale mutare il sistema di competenze creato dal 
fascismo. Effettivamente, sia nelle commissioni Forti, sia 
nell'Assemblea Costituente, sia, spesso, nel dibattito dottrinale extra–
istituzionale, si espresse la necessità della restituzione al parlamento 
della competenza di regolare l'organizzazione centrale dello Stato, lo 
stato giuridico ed economico degli impiegati pubblici e, in definitiva, i 
pubblici uffici. Si è messo in risalto che il rifiuto al sistema di 
accentramento del potere nelle mani del governo creato dal fascismo, 
pur essendo senz'altro comprensibile e legittimo, offuscò, però, altre 
ipotesi di riforma che avrebbero comportato notevoli cambiamenti al 
sistema amministrativo italiano. Il riferimento che si sta ora facendo è 
alla proposta di minoranza di M.S. Giannini e di T. Barbara – 
presentata nel corso dei lavori della seconda commissione Forti e 
avente ad oggetto la riorganizzazione dell'amministrazione centrale 
dello Stato sulla base dei servizi, anziché dei ministeri – ma anche, più 
ampiamente, alla mancanza di un sistematico ripensamento del 
modello amministrativo italiano. Da più autori si è notato che, nel 
periodo costituente, vi fu la mancanza di una volontà (o di una 
 consapevolezza della necessità) di una riforma che adeguasse 
l'amministrazione ai nuovi principi liberal–democratici e alle esigenze 
di uno Stato moderno, che aveva visto i suoi compiti notevolmente 
aumentati nel corso della recente storia. In particolare, vi fu una scarsa 
considerazione per l'eventualità di immissione di connotati 
democratici nell'amministrazione, attraverso, peraltro, l'introduzione 
di istituti che avrebbero permesso una maggiore partecipazione dei 
cittadini alla funzione pubblica e che, oltre a consistere in fattori 
caratterizzati da notevoli potenzialità per il superamento della nostra 
antiquata amministrazione, avrebbero potuto essere degli strumenti 
adatti a far incrementare il senso civico dei cittadini. Inoltre, si può 
affermare che nel periodo costituente non fossero state 
opportunamente valutate le importanti trasformazioni avvenute nel 
corso degli anni Trenta. Il riferimento principale è qui all'enorme 
proliferazione degli enti pubblici economici, fenomeno che, come 
spiega il Melis, fu «al di fuori della percezione della cultura dei 
costituenti
1
». 
Nell'ultima sezione del paragrafo 2.3 si menzionano i progetti 
delle commissioni riguardo al problema delle autonomie; questi si 
                                                           
1
 Cfr. G. MELIS (1998), «La pubblica amministrazione», 57. Continua il Melis: «L'intera 
costituzione economica degli anni Trenta è fuori della Costituzione, non la si trova nei suoi 
articoli né nell'elaborazione che li precede. Se ne ritrova forse una pallida percezione, ma non si 
coglie pienamente la grande trasformazione che è avvenuta. Si ragiona sullo Stato e 
sull'amministrazione come se lo Stato e l'amministrazione fossero ancora quelli degli anni 
precedenti il fascismo». Ibidem, 57-58.  
 caratterizzano per un più limitato conferimento di poteri agli enti 
locali, rispetto al prodotto dell'Assemblea Costituente in cui, tra l'altro, 
a differenza dei suggerimenti delle commissioni, non si soppresse 
l'ente provincia e fu prevista la potestà per le regioni di emanare 
norme legislative.   
Nel periodo costituente, dopo un ventennio di regime autoritario, 
particolare attenzione fu rivolta alle problematiche relative al 
garantismo e alla separazione tra politica ed azione amministrativa. La 
cultura amministrativa del tempo non consentì, invece, il superamento 
della tradizionale concezione dicotomica Stato–individuo, autorità–
libertà. Questo tipo di rappresentazione dell'amministrazione – propria 
dello Stato liberale e sostenuta dalla tradizionale giuspubblicistica – 
era basato su una concezione neutrale ed imparziale 
dell'amministrazione: quest'ultima ha il compito di conseguire 
l'interesse pubblico, considerato come esterno e contrapposto a quello 
dei cittadini, e l'azione amministrativa deve rispondere a criteri di 
garanzia dell'individuo rispetto ad eventuali prevaricazioni del 
pubblico potere. Non furono presi in esame orizzonti nuovi, che 
potrebbero essere riassunti nel concetto di adeguamento del sistema 
amministrativo al nuovo regime democratico. Si pensi, ad esempio, 
alla democratizzazione del procedimento e alla considerazione della 
rilevanza giuridica degli interessi non individuali.  
 Alla cultura amministrativa si è dedicato il terzo capitolo di 
questa tesi
2
; per compiere un'analisi di un processo di riforma della 
pubblica amministrazione si rivela, infatti, imprescindibile la 
comprensione dell'idea – propria di quegli attori (giuspubblicisti, 
partiti politici, burocrati, ecc.) che sono i protagonisti di questo 
processo di revisione dell'amministrazione – di come è e come 
dovrebbe essere la pubblica amministrazione
3
. Questo capitolo tratta, 
in particolare, della cultura amministrativa esterna degli anni della 
Costituente, rilevando, nel par. 3.1, le divergenze tra la vecchia e la 
nuova generazione di giuspubblicisti in tema di amministrazione. In 
questo paragrafo, in particolare, si è messo in risalto che gli esponenti 
della nuova generazione colsero l'importanza di legare 
l'amministrazione alla Costituzione per superare lo Stato "limitato" di 
diritto. Nel par. 3.2, si è, invece, analizzata la concezione 
dell'amministrazione nei partiti politici della Resistenza, rimarcando 
come la poca attenzione verso i problemi della pubblica 
amministrazione da parte dei partiti politici, protagonisti nei lavori 
dell'Assemblea Costituente, abbia contribuito in maniera decisiva a 
determinare la mancanza di una sistematica riforma. 
                                                           
2
 Si fa presente che l'argomento della cultura amministrativa negli anni della Costituente non si 
esaurisce con la trattazione contenuta nel terzo capitolo, bensì è ripreso anche in altre varie parti 
della tesi.  
3
 Cfr. G. CAPANO (1992), L'improbabile riforma, 60-61. 
 La cultura amministrativa, durante il periodo costituente, diede 
luogo ad importanti ripercussioni nella visione del rapporto tra 
Costituzione ed amministrazione. In particolare nella sede 
dell'Assemblea Costituente si è assistito all'approccio "esterno" 
attraverso il quale ci si occupò della pubblica amministrazione. La 
stessa organizzazione dei lavori non collocò il problema della 
pubblica amministrazione in una sede organica, nella quale si potesse 
analizzare questo tema in modo sistematico. L'amministrazione fu, 
dunque, affrontata in maniera dispersiva, sicché, spesso, 
l'amministrazione emerge dalla Costituzione solo di riflesso, nel 
contesto di altri problemi; ciò che scaturisce dalla disciplina "diretta" 
della pubblica amministrazione è soprattutto il lato soggettivo: 
l'organizzazione (par. 4.1). Osservando i lavori dell'Assemblea, ma 
anche, più ampiamente, il dibattito di quegli anni, si può, 
effettivamente, notare che la materia della pubblica amministrazione 
fu spesso considerata di scarso rilievo costituzionale (par. 4.2).  
Negli ultimi due paragrafi del quarto capitolo si esamina il 
dibattito costituente da cui ebbero origine gli attuali principi 
costituzionali riguardanti l'amministrazione, e ciò è stato conseguito 
anche attraverso l'osservazione del coevo dibattito dottrinale. Un 
rilevante punto positivo che emerge dalle norme costituzionali relative 
all'amministrazione, è la comprensione che la materia del governo 
 doveva essere distinta da quella dell'amministrazione pubblica e, 
infatti, se ne trattò separatamente
4
. Si è notato che vi fu una limitata 
discussione all'origine dell'approvazione del primo comma dell'art. 97, 
e si sono analizzati alcuni tentativi, non riusciti, di immissione nella 
Carta costituzionale di nuovi principi, quali l'elettività di parte dei 
funzionari amministrativi e il controllo popolare sulle pubbliche 
amministrazioni. Per quanto attiene alle innovazioni, si è esaminato il 
dibattito che diede luogo alla ragguardevole novità della 
trasformazione dell'amministrazione in senso pluralista, apportata 
dalla nostra Costituzione. In questo contesto, ha destato attenzione la 
diversa impostazione del problema data da M. S. Giannini e A. 
Olivetti, i quali, pur da una posizione esterna rispetto ai lavori 
dell'Assemblea, proposero di istituire la figura dell'autogoverno; il 
dibattito costituente mostrerà, però, come solo marginalmente si 
discusse sull'alternativa tra sistema binario e autogoverno.  
Per ciò che attiene al pubblico impiego, si nota che le prime 
indicazioni della dottrina, subito dopo la caduta del regime 
dittatoriale, si riferivano spesso all'esigenza di superare gli 
inconvenienti creati dal fascismo, focalizzando l'attenzione – anche in 
questo campo – sul concetto dell'autonomia dell'amministrazione 
rispetto al potere politico, e a ciò fu dato seguito nella Costituzione. Si 
                                                           
4
 Cfr. M.S. GIANNINI (1979), «L'ordinamento dei pubblici uffici e la Costituzione», 92.  
 pensi, ad esempio, all'art. 98, ma anche al primo comma dell'art. 51 e 
al terzo comma dell'art. 97. Per quanto riguarda le innovazioni, si è 
notato il duplice disposto contenuto nell'art. 28 e nel secondo comma 
dell'art. 97, norme che indicano la costruzione di un'organizzazione 
amministrativa basata su sfere di attribuzione e su responsabilità 
personali. Nella Costituzione, inoltre, si stabiliscono solennemente i 
principi del concorso e dell'eguaglianza tra i sessi nell'accesso agli 
uffici pubblici. Quest'ultimo principio era timidamente apparso verso 
il finire dello Stato liberale, ma poi fu considerevolmente sminuito 
dalla prassi, dalla giurisprudenza e, segnatamente, dal regime fascista.  
In definitiva, si può affermare che tra la caduta del regime 
fascista e l'entrata in vigore della Costituzione repubblicana, vi fu una 
sproporzione tra la grande spinta in avanti che si verificò nel campo 
costituzionalistico e le innovazioni introdotte nell'amministrazione. In 
realtà, però, attraverso una lettura più ampia della Carta, e prendendo 
in considerazione i compiti che la Costituzione attribuisce ai poteri 
pubblici e i diritti dei cittadini che ne derivano, oltre che, più in 
generale, i principi fondamentali (e primo fra tutti il supremo principio 
democratico) è possibile ricavare una nuova figura d'amministrazione, 
che travolge la tradizionale concezione dicotomica potere–soggezione, 
sostituendola, con la più moderna e democratica coppia, funzione 
 sociale–diritti della persona
5
. Questa costruzione è frutto di un lungo 
cammino dottrinale che la nuova generazione di giuspubblicisti aveva, 
negli anni della Costituente, appena iniziato a percorrere. Tutto ciò 
contribuisce a dare valore all'opera di interpretazione della 
Costituzione e significato alla fase di applicazione. Emerge dalle 
norme costituzionali relative all'amministrazione un bisogno di reagire 
all'incombente passato prossimo, e l'interpretazione non può 
assolutamente prescindere dal momento storico in cui la Costituzione 
ebbe origine
6
. L'amministrazione «è nelle nostre mani; questo è vero 
per la Costituzione in genere, ma è particolarmente vero per gli 
aspetti amministrativi: la Costituzione, per il carattere della sua 
normazione amministrativa, più che in altri settori si consegna nelle 
mani dei suoi interpreti, dei suoi attuatori e continuatori
7
». 
                                                           
5
 Si veda il capitolo 3 e, specificatamente, U. ALLEGRETTI (1996), Amministrazione pubblica e 
Costituzione, 10-14. 
6
 Cfr. M.S. GIANNINI (1979), «L'ordinamento dei pubblici uffici e la Costituzione», 92-93. 
7
 In U. ALLEGRETTI (1996), Amministrazione pubblica e Costituzione, 69. 
 CAPITOLO 1 
L'amministrazione nel contesto storico del periodo 
costituente 
 
1.1 La pubblica amministrazione fino agli anni Quaranta 
Il modello amministrativo da riformare negli anni della 
"Costituente" ebbe delineati i suoi tratti fondamentali dalla l. n. 1483 
del 1853 e dal regolamento per l'attuazione del titolo primo, r. d. n. 
1611 del 1853, che costituiscono la cosiddetta "riforma Cavour", la 
quale, generalmente, si considera come punto d'inizio della storia 
amministrativa italiana. Questo impianto – ispirato sia al modello 
napoleonico, che alla tradizione sabauda – è caratterizzato da una 
struttura gerarchico–piramidale che ha al vertice il ministro, cui spetta 
la completa responsabilità (amministrazione per ministeri). 
L'organigramma burocratico si compone per "titoli" e "gradi", ognuno 
dei quali è subordinato a quello superiore: sotto al ministro vi è il 
segretario generale
1
 (che ha il compito di verificare l'ottemperanza 
delle direttive del ministro fin nei gradini più bassi della scala 
gerarchica); subito dopo è situato il direttore generale, il quale ha la 
                                                           
1
 La figura del segretario generale venne – con l. n. 5195 del 1888 – sostituita dall'istituzione del 
sottosegretario di Stato, con lo scopo di "parlamentarizzare" il vertice amministrativo per mezzo 
del collocamento in quella posizione di un esponente del parlamento. In tal modo si rafforzò la 
presenza del ministero nelle due camere. Cfr. G. MELIS (1996), Storia dell'amministrazione 
italiana, 128-129. 
 responsabilità della direzione di più servizi (divisioni), essendo 
competente per più materie omogenee; ancor più verso la base della 
piramide si trova il capo divisione che è responsabile di un complesso 
di uffici, ciascuno dei quali viene retto da un capo ufficio, che vigila 
sull'esecuzione delle funzioni parziali a lui affidate. Il modello, 
insomma, fu concepito come una macchina, la quale, avrebbe 
consentito l'esecuzione "meccanica" delle direttive ministeriali. A 
questa organizzazione vengono affidate tutte le attività statali e  
soppresse le "aziende", strutture con autonomia gestionale finalizzate 
alla produzione di beni e servizi di pubblica finalità
2
.  
La struttura amministrativa, durante i primi anni del periodo 
fascista, subisce una serie di modifiche atte a rafforzarne i tratti 
autoritari. Ciò attraverso l'accentuazione del regime pubblicistico nel 
pubblico impiego e l'esasperazione del carattere gerarchico 
dell'organigramma, sempre più simile all'ordinamento militare. Inoltre 
si accentrano e gerarchizzano le ragionerie centrali dei ministeri, 
ponendole sotto il controllo della ragioneria centrale dello Stato
3
.  
Notevole importanza per lo sviluppo del nostro diritto 
amministrativo si deve alla dottrina, specie quella di fine Ottocento; 
questa – pur contribuendo a tutelare una serie di garanzie dei cittadini, 
quali la previsione formale e tipica dell'atto amministrativo e la 
                                                           
2
 Ibidem, 22-27. Cfr. anche G. PASTORI (1994), «La pubblica amministrazione», 520-523.  
3
 Cfr. G. MELIS (1996), Storia dell'amministrazione italiana, 304-305. 
 salvaguardia giurisdizionale delle situazioni giuridiche nei confronti 
della pubblica amministrazione – elabora un modello di tipo 
autoritativo, situando l'amministrazione in una posizione di 
preminenza rispetto al privato, e ciò in quanto questa è la portatrice 
dell'interesse pubblico della persona statale
4
. L'amministrazione si 
concepisce dunque come una funzione, vale a dire la tutela 
dell'interesse pubblico, che è propria di un determinato soggetto: lo 
Stato inteso come apparato, il quale si contrappone all'interesse del 
privato. La concezione dell'amministrazione intesa come autorità dà 
luogo a due conseguenze in due diverse dimensioni:  
1) nella dimensione soggettiva, le relazioni interne 
all'amministrazione – sia interorganiche che nei rapporti di lavoro – 
sono concepite come rapporti d'autorità, e pertanto secondo il modello 
gerarchico–piramidale; 
2) nella dimensione oggettiva, essendo anche qui l'attività della 
pubblica amministrazione interpretata in termini di autorità, la sua 
espressione più tipica – l'atto amministrativo – viene intesa come 
provvedimento imperativo, in grado di modificare le situazioni 
giuridiche dei privati in modo, appunto, unilaterale e autoritativo
5
. 
In aggiunta a ciò, l'amministrazione si confonde col potere 
esecutivo: lo statuto individua quest'ultimo come un'entità unitaria in 
                                                           
4
 Cfr. U. ALLEGRETTI (1996), Amministrazione pubblica e Costituzione, 4. 
5
 Ibidem, 20-21. 
 cui si collocano il re, il suo governo e l'amministrazione
6
. 
Quest'ultima, dapprima si presenta come l'amministrazione della 
corona ed è ad essa subordinata, poi – dopo l'avvento di quella che il 
Giannini definisce la seconda Costituzione italiana (che si ha con le 
leggi che allargarono la base elettorale) – l'amministrazione pubblica, 
contestualmente alla perdita del potere di indirizzo politico da parte 
del capo dello Stato, diviene apparato di governo. Orbene, questa 
immedesimazione dell'amministrazione col potere esecutivo è 
solitamente spiegata con la costruzione classica della divisione dei 
poteri, per cui il governo – da una parte – semplicemente esegue, e per 
far ciò si avvale dell'amministrazione, il parlamento – dall'altra – 
delibera e fa i governi. Fino al 1882-1913, date delle riforme elettorali 
che estendono il suffragio, questa costruzione teorica non si addice 
certamente al nostro ordinamento e l'amministrazione pubblica è, nel 
senso letterale, "l'amministrazione della corona", non rappresentando, 
quest'ultimo, un semplice titolo solenne che solitamente si dà ad un 
organo. Ciò viene dimostrato dal Giannini attraverso due esempi: la 
legge di proclamazione di Vittorio Emanuele II a re d'Italia (in cui il 
parlamento era rimasto fuori da questa importante decisione), e gli 
artt. 5 e 6 dello Statuto che ben si prestavano all'interpretazione di 
Cavour e di Vittorio Emanuele secondo la quale la volontà del 
                                                           
6
 Cfr. G. PASTORI (1994), «La pubblica amministrazione», 520. 
 parlamento ha un freno nella volontà della corona. In questo primo 
periodo la nostra era dunque, secondo Giannini, una "variante 
retrograda" dello Stato parlamentare del Regno Unito
7
.  
Gli apparati amministrativi dipendono direttamente dal ministro e 
gli uffici sono organizzati in maniera unitaria e gerarchica, 
l'autonomia locale viene ridimensionata e ridotta ad autarchia 
(l'amministrazione è apparato di governo e cura dell'interesse dello 
Stato e dunque essa stessa "soggetto–Stato ed autorità"), il governo 
dispone del potere di organizzazione degli uffici e il parlamento ne 
diviene estromesso, gli impiegati pubblici sono sotto la disponibilità 
organizzativa del governo, la tutela giurisdizionale delle situazioni 
giuridiche diventa più difficile in nome della divisione dei poteri, 
infine, gli uffici sono ricondotti interamente negli apparati ministeriali 
e, a cagione della responsabilità ministeriale nei confronti del 
parlamento, alla potestà direttiva del ministro. Ciò ha prodotto 
un'amministrazione "acefala e irresponsabile", in quanto, in teoria, 
tutto è Stato riferito al potere del ministro (che deve controllare tutto 
ma ne è impossibilitato) e nulla alle decisioni dei funzionari
8
. 
                                                           
7
 Cfr. M.S. GIANNINI (1961), «Parlamento e amministrazione», 147-154. 
8
 Cfr. U. ALLEGRETTI (1996), Amministrazione pubblica e Costituzione, 26-28.