Il controllo sul bilancio degli enti territoriali dopo la riforma del titolo V

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Parte prima 
 
I Controlli in generale 
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1.1 NOZIONE DI CONTROLLO 
 
 
Lo scopo dei controlli è quello di garantire che l’attività degli 
organi di amministrazione venga svolta secondo regole tecniche 
prefissate per il raggiungimento di scopi predefiniti. 
Il controllo crea una serie di rapporti tra controllore e controllato 
che si possono classificare in questo modo: 1) sovraordinazione 
del controllore al controllato che, in campo contabile, si verifica 
quando è attribuito il potere di gestione autonoma con 
l’osservanza di formalità e secondo le direttive del controllore; 2) 
vigilanza, che significa potere di seguire e sorvegliare la gestione 
di un ente o di una struttura sott’ordinata;3) equiordinazione, che 
si verifica quando è prevista una parità tra controllori e 
controllati. 
Sulla base degli schemi organici, possiamo distinguere varie 
tipologie di controlli: 
9 I controlli tipici, sono quelli previsti per ciascun ente o 
categorie di enti ai fini della realizzazione del sistema delle 
garanzie obiettive 
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9 I controlli atipici, sono quelli che integrano i primi, per 
consentire un miglior raggiungimento di determinate 
finalità . 
La Corte Costituzionale ha sancito la conciliabilità di questi due 
tipi di controllo, anche se dubbi permangono circa la 
compatibilità con i principi autonomistici previsti dalla 
Costituzione.  
Infatti ,con il nuovo assetto costituzionale , non solo la più ampia 
autonomia di regioni ed enti locali rende poco agevole 
individuare controlli, ma la grande novità sta nell’abrogazione 
degli articoli 125 e 130, che prevedevano controlli esterni. 
Ma l’abrogazione di questi articoli non è stata accompagnata 
dall’introduzione di un principio di esclusione delle autonomie 
territoriali da ogni forma di controllo; pertanto si apre uno 
spiraglio alla configurazione di nuove forme di controllo , 
giustificati da interessi superiori generali e, in ogni caso, non 
lesivi dell’autonomia degli enti territoriali 
Generalmente i controlli riguardano gli atti di amministrazione e 
di gestione e posso anche riguardare l’intera attività posta in 
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essere; con questi controlli possono coesistere i controlli sugli 
organi, il cui obiettivo è quello di garantire che le persone che 
agiscono in nome degli organi stessi  adempiano ai propri doveri. 
Come già ho detto, nell’ambito dei controlli assume molta 
importanza la posizione del controllore e del controllato; e 
proprio in base alla posizione degli organi controllori e di quelli 
controllati,possiamo distinguere tra controllo interno ed esterno, 
a seconda che il controllo stesso si svolga o meno nell’ambito 
dello stesso organo o ente. 
 Il controllo interno può  essere realizzato in vari modi :tramite 
un sistema di vigilanza, saltuario, sull’attività o sugli atti degli 
organi o uffici operanti all’interno dell’amministrazione; tramite 
la funzione ispettiva, avvalendosi di uffici istituzionalmente 
preposti alla verifica degli atti di entrata e di spesa sotto i profili 
contabili e di regolarità. 
 In relazione ai controlli interni agli enti, possiamo distinguere:il 
controllo di regolarità amministrativo-contabile,che è diretto a 
garantire la legittimità e la correttezza dell’azione 
amministrativa. 
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Questi tipi di controlli vengono svolti dagli organi di revisione,o 
dagli uffici di ragioneria ,oppure dai servizi ispettivi,compresi i 
servizi di vigilanza finanziari della ragioneria generale dello 
Stato. 
Si tratta di un controllo successivo che non riguarda l’efficacia 
dell’atto;  
il controllo di gestione, che è volto ad accertare l’efficacia, 
l’efficienza e l’ economicità dell’azione amministrativa;tale tipo 
di controllo è posto in essere dai dirigenti, che rappresentano il 
vertice delle unità organizzative. 
Infine abbiamo il controllo strategico, che è atto a valutare 
l’adeguatezza delle scelte compiute durante l’attuazione dei piani 
, dei programmi e di altri strumenti di indirizzo politico, in tema 
di congruenza tra risultati realizzati e obiettivi prefissati.  
I controlli esterni  sono stati dapprima ridotti, con la “Legge 
Bassanini” e con la legge 267/2000, e poi rivitalizzati con la 
legge 131/2003,la cosiddetta “Legge La Loggia”, che ha 
effettivamente ridimensionato il ruolo della Corte dei Conti 
nell’ambito dei controlli . 
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In base al contenuto distinguiamo il controllo di legittimità e il 
controllo di merito. 
9 Il controllo di legittimità deve garantire la legalità 
dell’operato degli amministratori o dei dirigenti 
amministrativi sia per l’attività amministrativa in genere, sia 
per la gestione finanziaria e patrimoniale in particolare. 
Il controllo di merito,oramai superato alla luce dei recenti 
sviluppi legislativi,valuta l’opportunità e la convenienza delle 
scelte effettuate dall’organo di amministrazione attiva nel 
contesto di buona amministrazione. 
9 Il cd. controllo di legalità tende a valutare la legittimità dei 
provvedimenti di entrata e di spesa e degli atti presupposti o 
collegati. Nell’ambito dei controlli di merito vanno 
ricordati,sotto il profilo contabile:  
9 il controllo economico-finanziario,atto a valutare la 
gestione dal punto di vista della razionalità delle scelte in 
materia di spesa pubblica;  
9 il controllo di gestione, che permette la misurazione e la 
valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi,dei 
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programmi,e degli indirizzi prestabiliti dagli organi 
politici,con valutazione dei costi e dei risultati raggiunti 
dall’ente, mediante parametri e criteri che tengano conto 
della natura dell’attività da sottoporre a controllo;  
9 il controllo di efficienza,tendente a valutare i risultati di 
una determinata attività rispetto a parametri predefiniti 
(standards , rendimenti,medie,costi,campioni). 
 
Come visto, ci sono vari criteri per individuare i diversi tipi di 
controllo; uno di questi è il tempo  che ci permette di distinguere 
il controllo in:  
9 preventivo ,se si esercita prima che l’atto produca i suoi 
effetti;  
9 concomitante ,se si esercita contestualmente all’ adozione 
dell’atto; 
9 successivo, se si esercita dopo l’adozione dell’atto; 
9 consuntivo, se si esercita nei confronti di gestioni chiuse e 
rendicontate al fine di valutare la legittimità per eventuali 
recuperi o accertamenti di responsabilità.  
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Un altro criterio che permette di inquadrare e delineare l’assetto 
dei controlli è quello in relazione ai soggetti , che ci permette di 
distinguere i controlli stessi  in: 
9  controllo gerarchico,esercitato da un organo 
sovraordinato nei confronti di uno sott’ordinato; 
9  controllo  della Corte dei Conti, atto a valutare e garantire 
la legittimità della gestione finanziaria e patrimoniale e 
riferire al Parlamento; 
9  controllo del Parlamento , tramite l’approvazione del 
bilancio preventivo ad integrazione della normativa 
sostanziale di entrata e di spesa, l’approvazione del 
rendiconto generale presentato dal Governo dopo la 
parificazione della Corte dei Conti. 
 
 
  
 
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Parte  seconda 
 
Il controllo amministrativo-contabile sugli enti 
territoriali 
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1.2 GLI ENTI LOCALI TRA LA LEGGE 
COSTITUZIONALE 3/2001 E LA LEGGE 
131/2003 
 
 
La  Gazzetta Ufficiale n. 248 del 24 ottobre 2001 ha pubblicato 
la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 che ha ad oggetto 
“MODIFICHE AL TITOLO V PARTE SECONDA DELLA 
COSTITUZIONE”. 
 Tale riforma è entrata in vigore l’8 novembre 2001, dopo che il 
contrasto tra le forze politiche, ha portato al primo referendum 
costituzionale nella storia della Repubblica,che si è tenuto il 7 
ottobre 2001,e ha modificato ben 9 articoli della Costituzione   
(114,116,117,118,119,120,123,127,132) e abrogato 6 articoli 
(115,124,125,COMMA 1,128,129,130). 
 Tutto questo ha inciso notevolmente in materia di controlli sugli 
enti territoriali:infatti con l’abrogazione degli articoli 126,127 e 
130 sono stati soppressi i controlli di legittimità sugli atti 
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amministrativi delle regioni effettuati dal commissario di 
governo;i controlli per il visto di legittimità delle leggi regionali, 
esercitati dal Ministero per le regioni;di legittimità sugli atti delle 
province,comuni e altri enti locali, esercitati dai CO.re.co. 
Quindi le regioni non subiscono più controlli esterni da parte 
degli organi dello Stato/Governo(se si eccettua il controllo della 
Corte dei Conti,ancora previsto dato che l’art 100 comma 2  della 
Costituzione non è stato modificato), né le regioni possono 
esercitare controlli sugli atti degli enti locali. 
La legge costituzionale 3/2001 ha “equiordinato” le regioni allo 
Stato,ma anche le Province e i Comuni sono inter pares alle 
Regioni e allo Stato, in quanto soggetti pubblici costitutivi della 
Repubblica (ART.114 Costituzione) . 
 In altre parole, se l’8 novembre del 2001 un atto amministrativo 
si trovava sul tavolo del commissario di Governo,questo lo 
doveva restituire alla regione competente. 
 Lo stesso dicasi per i rapporti tra CO.RE.CO. e enti 
locali,mentre le leggi che a questa data si potevano trovare presso 
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il Ministero degli affari regionali,dovevano essere promulgate 
dal Presidente della Regione.  
In riferimento alle funzioni attribuite a Comuni, Province e Città 
metropolitane dall’art 118, in omaggio al principio di 
sussidiarietà ,possiamo individuare due punti 
cardine:l’autonomia organizzativa e il fatto che, per l’esercizio di 
queste funzioni,gli enti locali hanno risorse proprie. 
In relazione al primo punto possiamo dire che la legge,statale o 
regionale, può stabilire chi debba svolgere queste funzioni, 
secondo il principio di sussidiarietà,differenziazione ed 
adeguatezza. 
La legge,statale o regionale,  può stabilire anche cosa debba esser 
fatto quando ad essa spetti stabilire obiettivi o tutelare diritti. 
Ma è in riferimento al come le funzioni debbano essere 
esercitate, che il potere della legge si è largamente svuotato;in 
quest’ambito la legge può fissare principi generali scaturenti 
dalla Costituzione o principi generali sul procedimento,ma non 
può fissare dettagliatamente regole organizzative o 
procedimentali, questo è un terreno degli enti locali.  
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Prima era la legge,statale o regionale, a fissare obiettivi e quindi 
,un controllo sui risultati da parte dei relativi,era logico;oggi i 
risultati scaturiscono dall’ esercizio di funzioni proprie degli enti 
locali,e non attribuite ad essi dallo Stato o dalle Regioni,che 
possono intervenire solo a tutela di un interesse generale. 
Quanto all’ autonomia finanziaria, possiamo dire che l’articolo 
119  comma 2 e 4  della Costituzione, permette di finanziare le 
funzioni attribuite agli enti locali con risorse proprie; Stato e 
Regioni possono intervenire solo per mettere un tetto alla spesa 
complessiva o all’indebitamento per garantire gli equilibri della 
finanza pubblica e, quindi, come già detto prima, a tutela di un 
interesse generale. 
In materia di controlli ha inciso anche la legge 131/2003, la 
cosiddetta legge “La Loggia” dal nome del suo relatore. 
L’Articolo 2 di tale legge enuncia principi e criteri direttivi in 
riferimento all’adeguamento delle forme di controllo sugli enti 
locali alla legge costituzionale 3/2001 che si distinguono in una 
pars destruens nel procedere alla revisione delle disposizioni 
sugli enti locali limitatamente alle norme che contrastano con il 
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sistema costituzionale degli enti locali posto in essere dalla legge 
costituzionale 3/2001, attraverso “la modificazione, 
l’integrazione,la soppressione e il coordinamento formale delle 
disposizioni vigenti” (Lett g) e in una pars costruens che consiste 
nell’attribuire agli statuti dei Comuni e delle Province la potestà 
di individuare i sistemi di controllo interno (Lett. e); 
nell’individuare i  princìpi fondamentali dell’ordinamento 
finanziario e contabile degli enti locali ai fini dell’ attuazione 
degli interventi di cui all’art.119 commi 3 e 5 Cost.(Lett f);nel 
mantenere fermo il sistema di controllo sugli organi degli enti 
locali (Lett.m). 
L’art 7,comma 7, 8,  e 9 accentua notevolmente il potere di 
controllo esterno della Corte dei Conti, ponendo,così,un rimedio 
alla scarna disposizione dell’articolo 148 del Testo Unico degli 
Enti Locali, il quale parla di un generico controllo della Corte dei 
Conti sulla gestione degli enti locali in base alla legge 20 del 94 e 
successive modificazioni ed integrazioni. Ma su questo tema 
tornerò ampiamente più avanti.