Il controllo penale del fenomeno terroristico: profili di diritto interno ed internazionale

capito che era necessario porre in essere una risposta non più interna, ma di 
concerto tra tutti gli Stati. Si è intervenuto cercando di contrastare in via preventiva 
il fenomeno, con convenzioni e risoluzioni per bloccare il finanziamento ai terroristi, 
agendo quindi a monte del problema. A volte, anche di fronte a immani tragedie 
come l’11 settembre, alla  prevenzione si è affiancato il rimedio bellico. 
Negli anni passati è stato possibile per ogni Stato combattere le minacce in modo 
unilaterale, poiché l’analisi riguardava le problematiche interne allo Stato stesso. 
Oggi non è più così, perché si mette in dubbio, da parte dei terroristi, la validità del 
nostro vivere civile, rispettoso delle norme e delle regole. 
Gli Stati, nei casi interni, e la comunità internazionale, in questi ultimi anni, hanno 
approntato risposte normative che cercano di mettere al riparo la società da un 
attacco alle sue fondamenta, che proietterebbe l’uomo nella dimensione dell’ homo 
homini lupus. 
 8
Capitolo primo: Cenni storici 
 
1 Definizione di terrorismo 
 
Dare una definizione di terrorismo è cosa alquanto complessa, che solleva numerosi 
interrogativi di difficile soluzione. 
Numerose sono state la definizioni, sia  in chiave interna che internazionale, ma senza 
arrivare ad un insieme comune che sintetizzi in modo chiaro e convincente la 
questione, poiché troppe sono le variabili che non permettono di darne un quadro che 
non generi dubbi. 
Il terrorismo e’ fatto politico, quale che siano le specifiche finalità perseguite : si 
sostanzia nel ricorso sistematico alla violenza organizzata contro persone o cose 
destinata a diffondere sull’intera collettività effetti psicologici di paura , indotti dal 
singolo atto delittuoso compiuto 
1
. 
Viene concepito anche come complesso di attività criminose compiute al fine di 
spargere panico presso singoli individui, gruppi di persone o un’ intera collettività per 
perseguire finalità ulteriori, generalmente di natura politica 
2
. 
Una argomentazione più complessa sostiene che il terrorismo più che scopo specifico 
di una condotta  antigiuridica, è una particolare forma di antigiuridicità penale 
sostanziale caratterizzata da vari profili di ordine sia oggettivo che soggettivo.     
                                                 
1
 M. Laudi, Terrorismo (dritto interno), Enc. del dir., Milano 1994, vol.  XLIV, pag. 356 ss. 
2
 A. F. Panzera, Enc. del dir., Milano 1994, vol. XLIV., pag. 370 ss.  
 9
Dal punto di vista oggettivo l’atto terroristico si connota per la modalità della 
condotta, per la qualità della persona offesa, per l’entità del danno e la diffusività del 
pericolo arrecato ma soprattutto per gli effetti perduranti nel tempo provocati dalla 
condotta criminosa nei confronti dell’assetto sociale. Sotto il profilo soggettivo l’atto 
terroristico è caratterizzato dalla motivazione ideologica che lo sorregge e dalla 
finalità politica in vista del quale è compiuto
3
. 
C’è chi 
4
, pur ritenendo difficile e velleitario definire il concetto di terrorismo  e 
affermando che la definizione è influenzata dal contesto storico,  focalizza la propria 
attenzione sul fatto che il terrorismo è atto violento che persegue finalità 
generalmente politiche .  
Per questa caratteristica  può essere definito reato politico, crimine comune, reato di 
terrorismo, crimine contro l’umanità, crimine di guerra o perfino atto patriottico
5
. 
La Corte di Cassazione
6
 afferma che ’’ costituisce finalità di terrorismo quella di 
incutere terrore nella collettività con azioni criminose indiscriminate, dirette cioè 
non contro singole persone ma contro quello che esse rappresentano o, se dirette 
contro le persone indipendentemente dalla loro funzione nella società, miranti a 
incutere terrore per scuotere la fiducia dell’ordinamento costituito e indebolirne le 
strutture .’’ 
Anche in varie convenzioni internazionali, durante tutto il corso del XX secolo, 
troviamo alcune definizioni del fenomeno terroristico; partendo dalla  Lega delle 
                                                 
3
 M. Ronco, Noviss. dig. it. 
4
 L. Bauccio, L’accertamento del fatto reato di terrorismo internazionale, Milano, 2005, pag 1 ss. 
5
 Bauccio, cit., pag. 3. 
6
 Cass. Sez. I , 5/11/1987 nº 176946. 
 10
Nazioni nella “Convenzione per la prevenzione e la punizione del terrorismo” del 
1937, che a causa del difetto del numero di ratifiche,non è mai entrata in vigore: “tutti 
gli atti criminali diretti contro uno stato ed intesi e calcolati al fine di creare uno stato 
di terrore negli animi di alcuni individui in particolare o in un gruppo di persone o, in 
generale, nella collettività devono essere considerati atti  di terrorismo”. 
Da questo quadro emerge abbastanza chiaramente la connotazione prevalentemente 
politica dell’atto terroristico e soprattutto la volontà da parte degli autori del gesto di 
infondere panico nelle persone in modo da minare le fondamenta dello stato 
all’interno del quale sono  poste in essere queste attività. E’ possibile fare un 
confronto tra terrorismo e guerra, poiché il terrorista si auto-definisce combattente in 
guerra in modo tale da  darsi pari dignità rispetto all’ordine costituito contro il quale 
lotta. Ma il terrorismo è un metodo di lotta violenta al servizio di fini politici ed 
affida al mezzo violento, all’uccisione, alla morte del  nemico un’aspettativa politica. 
L’atto violento, però, è comune anche ad azioni politiche o militari non strettamente 
terroristiche. L’atto politico violento diventa terroristico in quanto vi è una 
definizione, un quid pluris  che scaturisce da una legge, da un insieme di norme. 
Queste fonti giustificano l’intervento punitivo dello stato come reazione ad un 
comportamento violento privo di ius ad bellum. L’indisponibilità dello  ius ad bellum 
priva il terrorista dello status  di soldato, di rappresentante di un popolo, di una 
nazione. Status che viene conferito dallo Stato contro il quale è diretto l’atto. Ma una 
volta negato lo ius ad bellum , il trattamento sanzionatorio dovrà essere quello 
riservato per i reati comuni ed il terrorista dovrà essere trattato alla stregua di un 
 11
criminale comune
7
. Lo stato moderno, dunque, difende la propria integrità e sovranità 
attraverso la repressione delle forme di aggressione alla pace sociale e alla sicurezza 
dello stato, negando ad esse il rango di azioni di guerra, anche se motivati da istanze 
politiche globali. Non ci saranno, quindi, interlocutori con cui trattare da pari a pari. 
Ma in questo modo lo Stato si trova costretto a dover gestire la contraddizione tra 
l’affermata natura comune del fatto di terrorismo e l’espansione oltre confine di 
interventi repressivi, caratterizzati da modalità belliche come bombardamenti di 
luoghi popolati da civili, o ricorrendo a tribunali speciali militari o internazionali. 
Questo è il dilemma: il terrorismo è reato comune o atto di guerra, resistenza o 
crimine, delinquenza comune o lotta politica 
8
? 
Quello terroristico è sempre un atto violento compiuto a sorpresa, oggi come in 
passato, lì dove non vi è un campo di battaglia, dove non vi sono truppe riconoscibili 
e dove il campo d’azione è la vita quotidiana , fuori da regole predefinite e le vittime 
possono essere civili
9
. 
                                                 
7
 Bauccio, cit. , pag. 10. 
8
 Bauccio, cit. , pag. 11.  
9
 Bauccio, cit. , pag. 20. 
 12
2 Le prime forme di terrorismo 
 
Si potrebbe pensare che il fenomeno possa essere inserito  in un contesto 
relativamente recente , ossia a partire dalla seconda metà del 900 fino ai giorni nostri. 
Ma così non è. La prima forma “ufficiale”, sistematica di terrorismo, ossia il primo 
uso della parola sembrerebbe risalire al XVIII sec., a designare i metodi repressivi 
violenti usati durante la Rivoluzione francese dall’establishment al potere:siamo a 
cavallo tra il 2 giugni 1793 e il 27 luglio 1794, nel periodo denominato del “Terrore”: 
in termini molto generali, è comunque possibile affermare che la differenza tra 
terrorismo e terrore sia riferibile al fatto che mentre il primo riguarda casi di aperta 
sfida alla legge, il secondo implica sempre a forme eccessive di applicazione della 
legge. Così, anche se entrambe le pratiche hanno la stessa radice semantica, vengono 
normalmente utilizzate per riferirsi a tematiche completamente opposte: si parlerà di 
“regime del terrore” nel caso di quello instaurato da Pinochet nel Cile dopo il colpo di 
stato del 1973, mentre il “terrorismo” è stato intrapreso dalle Brigate Rosse per 
lottare contro lo Stato italiano
10
  
Ma i primi terroristi  di cui abbiamo notizia sono, con ogni probabilità, gli 
HASHISHIYYN  (parola araba che può essere tradotta come ”fumatori di hashish” ).  
Erano un gruppo di musulmani che agivano tra l’Egitto e la Siria sulle montagne al 
confine con Damasco,  a cavallo dell’XI e il XIII secolo. La loro guida era una figura 
carismatica e misteriosa: il Vecchio della Montagna. 
                                                 
10
 L. Bonanate, Terrorismo internazionale, Firenze 1994, pag. 10. 
 13
Gli HASHISHIYYN erano una setta radicale dall’organizzazione e dai  rituali 
misteriosi, temuta per la ferocia dei suoi membri, per la sua ideologia in contrasto con 
la Legge, per  i costumi sacrileghi e anticonvenzionali. I membri della setta vivevano 
all’interno di città arroccate tra le montagne. I figli più giovani studiavano molteplici 
discipline, ma quella più inculcata era quella dell’obbedienza al capo, la dedizione 
del corpo e della mente al suo volere, il disprezzo per la propria vita, interamente 
dedicata all’azione assassina; l’insegnamento centrale è: la morte durante l’azione è 
un onore, tornare vivi dall’azione assassina è , al contrario, un disonore. Era 
composta da un gruppo di musulmani che agivano tra l’Egitto e la Siria sulle 
montagne al confine con Damasco,  a cavallo dell’XI e il XIII secolo
11
. 
Probabilmente sono stati gli antesignani di un metodo tragicamente attuale, ma gli 
HASHISHIYYN  hanno perso la loro sfida, poiché non riuscirono ad abbattere il 
potere costituito che avevano a lungo minacciato e funestato durante due secoli di 
terrore
12
. 
 
 
                                                 
11
 Bauccio, cit. ,pag. 16. 
12
 Bauccio, cit. ,pag. 18.  
 14
Segue: La prima “autobomba” della storia 
 
C’è un ulteriore fatto che evidenzia la risalenza nel tempo del fenomeno terroristico e 
probabilmente è anche la testimonianza della prima “autobomba” della storia.  
Il 24 dicembre 1800, a Parigi, in rue Sant Nicaise, sfreccia un’elegante carrozza 
scortata da numerosi soldati. Sul passaggio della carrozza se ne trova un’altra 
anonima e ben più umile, ferma con su una botte carica di esplosivo. Pochi secondi, 
attimi, e al passaggio della carrozza del misterioso signore l’altra esplode: morti, 
feriti, case danneggiate, il panico sparso per tutta la via. La carrozza del misterioso 
signore, per un soffio, resta indenne. Il passeggero era  Napoleone. Immediatamente 
la polizia si mise sulle tracce degli oppositori più invisi a Napoleone: costoro, anche 
in questo caso, pur di perseguire lo scopo di rovesciare il potere (finalità politica) ,  
hanno messo a repentaglio la vita di innocenti, provocando spavento e morte (finalità 
di suscitare timore in una o più persone).  Di pari passo, il potere risponde all’atto 
terroristico in modo “politico“,  infatti la reazione ha portato allo smantellamento di 
tutte le organizzazioni che si sono opposte al potere 
13
.  
 
 
                                                 
13
 Bauccio, cit. ,pag. 19   
 15
3 Elementi comuni ai due “terrorismi” 
 
E’ possibile porre in essere una scomposizione dei terrorismi in Italia, che metta in 
luce come ciascuno di essi sia venuto concretamente a configurarsi in un determinato 
periodo della storia della nazione. A parte attentati nell’immediato secondo 
dopoguerra per la separazione dall’Italia dell’Alto Adige, il terrorismo nel nostro 
paese è stato praticato da numerose organizzazioni di opposto “colore” (rosso/nero), 
che hanno tentato con il ricorso alle stragi, agli assassini, di imporre un mutamento 
eversivo al sistema costituzionale: o attraverso una svolta reazionaria, che imprimesse 
segni di un regime autoritario neofascista, ovvero attraverso un’insurrezione di 
sinistra che imponesse una mai precisata dittatura proletaria
14
. 
I due fenomeni presentano nette distinzioni per quanto riguarda le origini, fermo 
restando il loro programma di eversione, che ha inciso in maniera pesante sullo 
sviluppo politico-istituzionale della democrazia italiana. 
Ci sono stati dei collegamenti internazionali fra formazioni clandestine italiane e 
strutture straniere. Vi sono prove, per quanto riguarda il terrorismo rosso, sui 
collegamenti con bande tedesche, francesi, basche, ed anche alcune fazioni dell’OLP 
(addestramento di terroristi italiani, fornitura di armi ed esplosivi). Sono dimostrati, 
per il terrorismo nero, rapporti con servizi segreti e formazioni paramilitari di stati, 
all’epoca, totalitari (Spagna di Franco, Greci dei Colonnelli), e c’è da aggiungere che 
                                                 
14
 Maurizio Laudi, Terrorismo (dritto interno), Enc. dir., Milano 1994, XLIV, pag. 356 ss. 
 16
le più recenti ricerche dei latitanti hanno mostrato una frequente concessione d’asilo 
politico da parte di stati dittatoriali del centro e America meridionale
15
. 
 
- Il terrorismo NERO 
 
Ciò posto, è da escludere che tutti i fili dell’eversione siano riconducibili ad un unico 
complotto, ideato e diretto da non meglio identificate forze esterne al nostro paese (la 
tesi mass-mediatica del “grande vecchio”). Si deve aggiungere che le forze di 
eversione hanno avuto carattere sussidiario rispetto ad equilibri politici sotterranei; 
basti pensare, facendo riferimento a circostanze dimostrate anche in sede giudiziaria, 
alle manovre di depistaggio delle indagini su gruppi di terrorismo nero ad opera di 
servizi segreti italiani deviati
16
. 
Il terrorismo nero, dopo la guerra, la caduta del fascismo e un periodo di azioni 
squadristiche e di pestaggi su scala ridotta rispetto al passato, grazie alla più solida 
contrapposizione e consistenza delle forze democratiche, assunse la forma prevalente 
di terrorismo clandestino, con attentati i cui episodi più clamorosi sono la strage di 
Piazza Fontana a Milano nel 1969, le bombe a Piazza della Loggia a Brescia, 
l’attentato al treno Italicus e la strage di Bologna
17
Il terrorismo nero, a differenza con il terrorismo rosso, che sceglieva per gli attentati 
bersagli determinati consistenti in presunti nemici di classe, mirava ad uccidere 
indiscriminatamente per creare uno stato di panico e quindi legittimare l’uso della 
                                                 
15
 Laudi, cit. , pag. 357. 
16
 Laudi, cit. , pag. 357. 
17
 Luciano Perelli,Il terrorismo e l stato nel I secolo a.c. , Palermo, 1981, pag. 123 ss. 
 17
forza per ristabilire l’ordine, eliminare le garanzie democratiche e il sistema 
partitico
18
. Il programma di sovversione del sistema democratico in vista 
dell’instaurazione di un regime di stampo autoritario, fondato su valori e principi 
propri della dittatura fascista, è stato perseguito essenzialmente in due direzioni. Da 
un lato la pratica armata della guerriglia urbana (non dissimile dalle modalità “rosse”) 
ad opera di varie strutture clandestine ( Squadra azione Mussolini, Ordine Nuovo, 
Ordine Nero, Nuclei armati rivoluzionari ecc…) che erano presenti soprattutto nelle 
regioni dell’Italia centrale, Veneto e Lombardia: poliziotti, magistrati, militanti dei 
partiti di sinistra sono stati i principali obiettivi dei terroristi neri, con un bilancio 
pesante di decine di morti e feriti
19
. Dall’altro lato i gruppi, al singolo 
attentato,affiancarono il feroce ricorso alle stragi: piazza Fontana, Milano, 
12/12/1969, 17 morti; piazza della Loggia, Brescia, 28/05/1974, 8 morti; stazione 
ferroviaria di Bologna, 2/08/1980, 85 morti; treno Napoli-Milano “Italicus”, 
23/12/1984, 16 morti
20
: crimini programmati ed attuati in modo da uccidere il numero 
più alto possibile di vittime casuali, così da suscitare nella pubblica opinione quel 
terrore misto ad impotenza rispetto ad un’azione non prevista né prevedibile nelle sue 
modalità: il tipico risultato dell’azione terroristica, come rileva la suprema corte
21
, e 
parte della dottrina
22
. 
                                                 
18
 Perelli, cit. , 124. 
19
 Laudi, cit. , pag. 359. 
20
 Laudi, cit. , pag. 359 n° 176946. 
21
 Cass. Sez. I, 5/11/1987. 
22
 Laudi, cit. , pag. ,  356. 
 18
Non è difficile cogliere il comune progetto finale: condurre il paese ad un livello di 
non governabilità dell’ordine pubblico, per dimostrare in tal modo l’inettitudine di 
una democrazia imbelle e favorire un mutamento costituzionale di segno autoritario
23
. 
A differenza di ciò che è avvenuto con il terrorismo rosso, la risposta dello stato si è 
rivelò insufficiente in larga misura. Per nessuna strage sono stati identificati gli autori 
e i mandanti, eccezion fatta per la strage di piazza Fontana. Alcune inchieste hanno 
messo in luce deviazioni dei servizi segreti, specie nei primi anni ’70: tali fatti hanno 
pregiudicato la possibilità di una completa e convincente ricostruzione dei delitti e 
soprattutto delle responsabilità. Questo, oltre all’eccessiva frammentarizzazione delle 
indagini a causa dell’impreparazione degli apparati investigativi, ha causato una 
risposta parziale dello stato. Sicuramente la sponda dei servizi segreti deviati ai 
gruppi di destra è un capitolo inquietante della storia del nostro paese
24
. Lo scenario 
cambia nei primi anni ’80, in seguito alla morte del giudice Mario Amato (1980), 
simbolo del disperato isolamento operativo. Le bande del terrorismo nero finalmente 
conobbero la rottura di una decennale impunità, ferma restando la mancata condanna 
degli autori delle stragi. In ogni modo gli inquirenti non riuscirono, nonostante il 
fenomeno del pentimento e della dissociazione, a raggiungere un livello 
d’informazioni tali da permettere la conoscenza dei livelli centrali delle 
organizzazioni
25
. 
Per questi motivi e poiché tende ad instaurare uno stato forte, il terrorismo nero ha 
goduto dell’appoggio di una parte degli organi dello stato. 
                                                 
23
 Laudi, cit. , pag. 359. 
24
 Laudi, cit. , pag. 360. 
25
 Laudi, cit. , pag. 360. 
 19
Questa è una delle ragioni per cui il terrorismo nero sarà sempre, in qualche modo, 
terrorismo di stato, subalterno ai poteri occulti e separati dello stato 
26
. La prova 
decisiva della subalternità sarebbe il fatto che quando si capì, in alto, che esso non era 
pagante, che invece di spostare i voti a destra, li spostava a sinistra, scomparve per 
incanto
27
. 
Sicuramente ha avuto un numero minore di organizzazioni ( “solo” 113 le sigle 
apparse), ma è opportuno parlare di nebulosità del terrorismo nero, rispetto al quale il 
livello di conoscenza risulta perfino inferiore rispetto al terrorismo rosso
28
.  
 
- Il terrorismo ROSSO 
 
Un’analisi sul terrorismo rosso presenta maggiori difficoltà: basti pensare alla 
molteplicità delle spiegazioni apparse sul fenomeno delle brigate rosse e degli altri 
gruppi estremistici che hanno scelto la lotta armata. 
L’inizio del terrorismo rosso può farsi risalire ai populisti e nichilisti russi 
dell’Ottocento: gruppi di intellettuali dell’alta e piccola borghesia organizzarono 
attentati contro magistrati, funzionari, capi della polizia, fino all’assassinio dello zar 
Alessandro II nel 1881
29
. 
Questa forma di terrorismo non ebbe sbocchi positivi a causa dell’idealismo 
utopistico dei suoi programmi e per l’assenza di agganci con le masse proletarie, 
                                                 
26
 Giorgio Bocca, Il terrorismo italiano 1970-1978, Milano 1978, pag. 50 ss. 
27
 Bocca, cit. , pag. 55. 
28
 Laudi, cit. , pag. 359. 
29
 Perelli cit. pag.  124. 
 20
nonostante il tentativo di rivolgersi ai contadini. Finì per essere condannato da Lenin, 
che lo considerava una forma di azione negativa agli effetti di un’azione popolare: “Il 
terrorismo consisteva nella vendetta dei singoli. Era una congiura di gruppi 
intellettuali. Non era affatto legato allo spirito delle masse. Il terrorismo non temprò 
alcun dirigente militare di massa. Fu il risultato – ma anche il sintomo e l’attributo- 
della sfiducia nell’insurrezione, dell’assenza di premesse per l’insurrezione”
30
. 
Lenin, ne l’Estremismo malattia infantile del comunismo, compie un'ulteriore analisi 
del fenomeno, come ci sintetizza F. Barbano: “ Per Lenin, l’estremismo – essendo 
l’effetto del rivoluzionarismo del piccolo-borghese ‘inferocito per gli orrori del 
capitalismo, dell’avventurismo, dell’opportunismo di sinistra che antepone i bisogni 
alle lotte unitarie – è il sintomo anzi il germe già diffuso di una malattia che fa 
retrocedere il comunismo critico alla fattispecie pre-critica, il socialismo scientifico 
al suo stato prescientifico, e pertanto anarchico, utopistico. Il regresso, insomma, del 
marxismo scienza e pensiero critico allo stato confuso di ideologia e cultura 
sentimentali, irrazionali ed assurde. (Lenin: “il mezzo più sicuro per screditare una 
nuova idea politica e per sabotarla, consiste nello spingerla fino all’assurdo, con il 
pretesto di difenderla”). L’argomentazione circa “l’assurdità” non salva 
naturalmente neppure la figura del terrorista come “compagno che sbaglia”
31
.   
 
                                                 
30
 Lenin, Gli insegnamenti dell’insurrezione di Mosca, in Opere complete, Roma 1963, vol. XI, pag. 105. 
31
 Barbano, Dimensioni del terrorismo politico, Milano 1979,  pag. 14. 
 21