Il controllo e la pianificazione strategica nelle amministrazioni centrali: evoluzione e prospettive di sviluppo

1 RILEVANZA DEI CONTROLLI:TEMI TRASVERSALI 
1. 1 IL CONCETTO DI ACCOUNTABILITY 
Il concetto di accountability assume rilevanza in seguito alle trasformazioni degli ultimi decenni, 
favorite dalla crisi della finanza pubblica e dai processi di integrazione e globalizzazione, che hanno 
agevolato il confronto con altre realtà statali, da cui sono emersi nuovi ruoli per lo Stato, 
classificabili in quattro categorie: 
- stato di diritto: identifica lo Stato come soggetto garante di diritti formali e 
e del principio di legalità 
- stato del benessere (welfare state): lo Stato in quanto garante di equità sociale 
ed economica 
- stato dei servizi: lo Stato è produttore di beni e servizi corrispondenti alle attese 
di cittadini ed imprese in termini di qualità e quantità 
- stato regolatore: lo Stato ha la finalità di valorizzare e potenziare tutte le 
opportunità offerte dai vari settori economici e produttivi 
Tali trasformazioni configurano una nuova accezione di responsabilità sociale della pubblica 
amministrazione, identificabile con il termine inglese di accountability, che assume molteplici 
forme e dimensioni a seconda del contesto storico e geografico in cui viene utilizzata, ma che 
mantiene un elemento costante: accountability è costituita da quell'insieme di azioni che svolgono la 
funzione sociale di rendicontare l'azione di un individuo o un'organizzazione nei confronti di un 
altro soggetto. In particolare, nonostante le differenti definizioni del termine che appaiono in 
letteratura, tre elementi rimangono costanti: 
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- si tratta di un termine relazionale: un individuo o un'organizzazione deve essere accountable nei 
confronti di altri; 
- i soggetti, per poter essere considerati accountable, hanno il dovere di fornire informazioni e 
spiegazioni delle loro azioni nei confronti di tutti gli stakeholders; 
- chi ha il potere di giudicare sull'accountability deve anche avere la possibilità di sanzionare i casi 
in cui i comportamenti non siano soddisfacenti. 
Ne deriva che il perno della definizione di accountability è la definizione di «who is accountable to 
whom and for what» (Eckardt, 2008);di conseguenza, il comportamento aziendale 
dell'amministrazione deve essere valutato in base alla sua capacità di produrre valore per la 
comunità di riferimento (locale, regionale o statale), di misurarlo e renderlo conoscibile e di 
rendicontare le proprie azioni e decisioni allocativi di risorse. 
Spesso il termine inglese viene tradotto con quello italiano di “responsabilità”, ma, in realtà, 
“accountability” vanta un significato logico più profondo sotto tre aspetti: 
- un elemento fondante dell'accountability è la necessità di rendicontazione, che invece non è 
imprescindibile nel caso di assunzione di responsabilità; 
- l'esplicitazione delle proprie azioni richiede una valutazione, per la quale sono richieste regole di 
valutazione e di misurazione trasparenti e condivise, mentre la responsabilità può essere assunta 
anche in modo informale; 
- alla base di una richiesta di accountability sta un rapporto di delega di responsabilità, a cui 
consegue un momento di verifica; 
in questo senso, l'applicazione di una logica di accountability richiede un esplicito sistema di regole 
e di principi, sulla base dei quali l'amministrazione è chiamata a render conto delle proprie azioni 
davanti ai diversi portatori d'interesse. 
Infine, è possibile effettuare una distinzione concettuale tra due tipi di accountability: compliance-
based accountability e performance-based accountability. La prima ha come oggetto prevalente la 
legittimità, l'uso appropriato delle risorse finanziarie e la conformità dell'azione amministrativa a 
prescrizioni normative ed è propria di una concezione tradizionale-weberiana di amministrazione; la 
seconda ha l'enfasi sulle performances conseguite in termini di efficienza ed efficacia ed è la 
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naturale conseguenza di quell'agenda di riforma che, a partire dagli anni '80, introduce strumenti di 
tipo manageriale nell'organizzazione del settore pubblico (Monteduro, F., 2006). 
Romzeck offre un'interessante tassonomia di accountability, in cui ne distingue quattro 
specificazioni: accountability politica, burocratica, legale e manageriale. 
Nel caso dell'accountability politica se ne possono distinguere due direzioni: i politici devono essere 
accountable verso i loro elettori che, nel momento delle elezioni, decideranno se rinnovare la 
nomina di loro rappresentati e l'accountability degli organi di governo nei confronti delle assemblee 
elettive. La natura politica implica che si tratti di una rendicontazione verso l'esterno 
dell'amministrazione e per questo si differenzia dall'accountability manageriale, la quale interessa i 
rapporti interni dell'organizzazione e si realizza nelle relazioni tra il subordinato ed il superiore 
gerarchico. 
L'accountability giuridica è di particolare interesse per le amministrazioni pubbliche, in quanto sono 
chiamate a rispondere delle proprie azioni davanti ad organi giurisdizionali, e, come disposto dalla 
legge, possono essere imputati tutti i provvedimenti delle autorità amministrative che sono lesive di 
interessi legittimi o di posizioni giuridiche tutelate dalla legge. 
Infine l'accountability burocratico-professionale investe la figura del professionista che deve render 
conto all'associazione professionale d cui fa parte della sua attività o condotta. 
1. 1. 2 I METODI DELL'ACCOUNTABILITY 
Con l'accezione “metodi dell'accountability” si intende un gruppo eterogeneo di strumenti attraverso 
cui, da un lato, i cittadini possono valutare l'attività di governo, il suo discostarsi dai programmi 
iniziali ed il raggiungimento di obiettivi prefissati e si tratta, prevalentemente, di documenti a 
carattere contabile-finanziario; ma, nei metodi dell'accountability, rientrano anche gli strumenti con 
cui l'amministrazione rileva la qualità percepita dagli utenti dei servizi prodotti, comunemente 
indicata con il termine di costumer satisfation. 
Tra i principali documenti contabili che i cittadini possono liberamente visionare a livello locale, in 
virtù del principio di trasparenza amministrativa, possiamo indicare la relazione previsionale e 
programmatica (RPP), il piano esecutivo di gestione (PEG) e le linee programmatiche e di mandato. 
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Le linee programmatiche e di mandato, assimilabili al piano strategico delle imprese, hanno la 
finalità di far comprendere ai cittadini le linee guida in cui si snoderà l'attività dell'ente; si tratta di 
una comunicazione esterna dai connotati fortemente democratici, che permette di ottenere due 
risultati: da un lato richiede un autovalutazione più meticolosa da parte dell'amministrazione, 
dall'altro lato permette ai cittadini di esprimere una valutazione consapevole sui risultati prodotti al 
termine del mandato (Alessandrini A., 2006). 
La RPP è invece un documento di pianificazione strategica, allegata al bilancio annuale di 
previsione e che si articola in una doppia analisi, ambientale e dei servizi erogati, a cui si aggiunge 
un'analisi finanziaria e l'individuazione dei programmi di attività. Riveste particolare importanza 
nella comunicazione dei risultati perchè è redatta per obiettivi, sia in termini di bilancio, che di 
efficacia, efficienza ed economicità e semplifica, quindi, la valutazione dello scostamento tra 
obiettivi prefissati e risultati raggiunti. 
Il PEG, Piano Esecutivo di Gestione, è invece un documento prettamente contabile, che specifica la 
distribuzione delle entrate e delle uscite dell'ente in attività di servizi, associandoli agli obiettivi che 
si intende raggiungere. Il PEG, anch'esso redatto per obiettivi, è, per eccellenza, il documento che 
supporta il passaggio da una cultura degli adempimenti, tipica di un'amministrazione burocratica, ad 
una cultura per risultati, proprio della nuova amministrazione “aziendalistica” che si è voluto creare 
dagli anni '90; ma il suo vantaggio è anche quello di favorire una maggiore responsabilizzazione del 
personale ad un utilizzo delle risorse in relazione al raggiungimento di predeterminati obiettivi e 
facilitare il monitoraggio dei risultati e, di conseguenza, il successo del controllo di gestione. 
Grande attenzione al tema della comunicazione con i cittadini è stata rivolta, sin dai primi anni '90, 
dal Dipartimento della Funzione Pubblica che, nel '93 pubblica un “Codice di stile”, succeduto nel 
'97 da un “Manuale di stile”, in cui si afferma che i testi delle amministrazioni devono essere 
pensati e scritti nel rispetto del principio di efficacia giuridica e comunicativa: devono poter essere 
compresi dai cittadini destinatari e rendere trasparente l'azione amministrativa.(Alessandrini A., 
2006). 
Il Dipartimento della Funzione Pubblica ha investito risorse anche per la diffusione della costumer 
satisfaction, ossia la rilevazione della qualità percepita dagli utenti e dal loro grado di soddisfazione 
rispetto ai servizi resi dall'amministrazione. Allo stato attuale, la cultura dell'ascolto e della 
comunicazione è ancora poco diffusa nelle amministrazioni statali, che spesso la considerano come 
una variabile critica, piuttosto che come leva di miglioramento; in questo senso si colloca il 
‹‹Programma Cantieri››, finanziato dallo stesso Dipartimento,al termine del quale è stato pubblicato 
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un manuale con l'obiettivo di diffondere una pratica della valutazione e del miglioramento continuo 
della qualità dei servizi, mostrando quali sono stati i vantaggi ottenuti dalle amministrazioni 
partecipanti al progetto. 
Inoltre, per diffondere le riflessioni sul miglioramento dei servizi e per far circolare le conoscenze 
metodologiche sul tema della costumer satisfaction sono state promosse delle azioni parallele: 
- il Ministro della Funzione Pubblica, Luigi Mazzetta, nel 2004 ha emanato una direttiva (24/03/04) 
sulla rilevazione della qualità percepita dei cittadini ed indirizzata alle amministrazioni statali; 
- il Dipartimento per la Funzione Pubblica, all'interno del Programma Cantieri, ha promosso 
un'attività di sperimentazione, denominata “I Cantieri di Innovazione”, che ha coinvolto cento 
amministrazioni italiane nel miglioramento delle pratiche rilevazione di soddisfazione degli utenti. 
L'analisi comprata delle metodologie adottate dalle amministrazioni coinvolte, seppur con 
differenze contingenti, mette in luce delle azioni comuni, quali la creazione di uno sportello 
telefonico per la risoluzione delle questioni operative semplici, l'introduzione di un forum 
telematico per le risposte operative più complesse, la pubblicazione di analisi di caso e di materiali 
di approfondimento e, infine, la diffusioni di questionari ai cittadini con cui identificare gli aspetti 
insoddisfacenti dei servizi erogati (Gramigna A., 2005). 
1. 1. 3 GLI ATTORI DELL'ACCOUNTABILITY 
Il fabbisogno di accountability si manifesta nei confronti di tutti i soggetti che possono vantare un 
interesse nei confronti dell'operato della pubblica amministrazione; tuttavia, per semplicità d'analisi, 
risulta conveniente classificare gli stakeholeders in relazione all'origine del loro diritto di 
accountability. Ne deriva una triplice classificazione: 
- fabbisogni derivanti da meccanismi di rappresentanza e di mandato elettorale. In questo caso, la 
necessità di accountability ha origine nel meccanismo di delega del potere e della rappresentanza 
ceduto dai cittadini in occasione delle elezioni; durante il mandato elettorale, le relazioni di 
accountability si declinano in tre classi: rendicontazione degli organi rappresentativi nei confronti 
degli organi tecnico-esecutivi; rapporto tra amministratori e management, dotato di autonomia 
decisionale sulla gestione delle risorse; rapporto tra rappresentanti eletti e cittadini elettori. 
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- fabbisogni derivanti da processi di cessione deirisultati, le cui relazioni si configurano, da un lato, 
come cessione di beni e prestazioni, da intendersi in termini di quantità e qualità di beni e servizi, 
dall'altro, come controprestazioni, dirette, per i servizi ricevuti (es: tariffe) o indirette, per i servizi a 
titolo gratuito (es: tributi) 
- fabbisogni originati da relazioni interaziendali, che possono avere una duplice natura: funzionale 
(relazioni orizzontali) quando le pubbliche amministrazioni, nello svolgimento delle proprie 
funzioni, possono attivare forme di collaborazione con altre imprese pubbliche o private per 
garantire maggiore efficacia dei servizi offerti, ma possono avere anche natura istituzionale 
(relazioni verticali), le quali dipendono dalle modalità di distribuzione delle funzioni tra i vari 
modelli di governo. In quest'ottica, il fabbisogno di accountability si sviluppa sia come controllo 
interno, inteso come valutazione dei risultati e dei servizi esternalizzati, sia come controllo esterno, 
in cui si sottolinea la necessità di implementare sistemi di reporting che forniscano adeguata 
evidenza del valore pubblico aggiuntivo generato dall'amministrazione. 
1. 2 LA MISURAZIONE DELLE PRESTAZIONI 
1. 2. 1 IDEA 
Le recenti riforme che hanno interessato il settore pubblico, dagli anni '90 , con l'introduzione del 
concetto di aziendalizzazione, ad oggi, di cui la riforma Brunetta costituisce una chiara 
esemplificazione, hanno il loro perno sulla misurazione delle prestazioni delle amministrazioni 
pubbliche che, sulla spinta del New Public Management e sulla crescente sfiducia dei cittadini, 
sentono il bisogno di dimostrare i miglioramenti raggiunti nella fornitura di prestazioni e che 
obiettivi e finalità iniziali sono stati raggiunti. A questo proposito assume rilevanza l'uso di 
indicatori di performance aziendali, in termini di efficacia, efficienza ed economicità, così come 
espressamente sottolineato dalla riforma sul procedimento amministrativo, l. 241/1990. 
Per valutare questi aspetti delle prestazioni vengono spesso utilizzati indicatori finanziari, 
categorizzati in termini di «input, processo e output» (Boland T., 2000). Gli input sono soprattutto 
risorse materiali, umane e finanziarie e, i sostenitori della self knowledge organisation, 
includerebbero anche le risorse informatiche, ma, tra queste, le risorse finanziarie assumono la 
maggior rilevanza perchè permettono l'acquisizione delle altre risorse necessarie. Spesso, 
l'economicità, viene valutata attraverso strumenti finanziari come bilanci o analisi costi-benefici 
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originati dalle politiche che, oltre ad una valutazione complessiva dell'operato dell'organizzazione, 
permettono di effettuare confronti con altre pubbliche amministrazioni e di favorire l'apprendimento 
da quelle che hanno dimostrato una gestione economica più virtuosa. 
Gli output dell'organizzazione vengono invece utilizzati per valutare l'efficienza della stessa, ma che 
spesso, e soprattutto nel settore pubblico, sono difficilmente misurabili in termini quantitativi. 
L'efficacia invece concerne la misura in cui gli outcomes dell'organizzazione sono stati in grado di 
soddisfare le esigenze dei clienti esterni o, nella fattispecie pubblica, della comunità di riferimento. 
Sotto il profilo dell'efficacia si pongono due problemi di misurazione: da un lato, quello di misurare 
le necessità degli stakeholeders, spesso troppo vaghe ed indefinite, dall'altro lato, la qualità dei 
risultati stessi è difficilmente valutabile perchè dipende da fattori contingenti, quali la specifica 
mission dell'organizzazione e le percezioni soggettive degli utenti. 
Ma, oltre a rendicontare la qualità dell'operato pubblico, la misurazione della performance ha il 
compito di sostenere il processo decisionale raccogliendo informazioni sulle modalità di 
raggiungimento degli obiettivi (Rantanen H., 2007); a tal proposito è interessante la distinzione 
concettuale tra performance management e performance measurement. 
La letterature identifica, come caratteristiche fondamentali di un sistema di gestione della 
performance di successo, alcuni elementi: 
 allineamento tra sistema di gestione delle prestazioni e strategie dell'organizzazione; 
 leadership interessata alle dinamiche di misurazione della performance; 
 cultura organizzativa in cui la misurazione della performance è vista come un metodo di 
miglioramento e non come un mezzo punitivo 
 coinvolgimento delle parti interessate 
 monitoraggio continuo, feedback, diffusione ed apprendimento a partire dai risultati (Fryer 
K., 2009) 
Inoltre, altri autori, sostengo la necessaria mutevolezza del sistema di gestione delle performance: 
questo non p statico, ma si evolve parallelamente al cambiamento dello stile di gestione e della 
cultura organizzativa (Bitici U., 2006). 
Il processo di performance measurement è un elemento fondamentale per una sana gestione delle 
prestazioni, per dimostrare come il controllo ed il cambiamento posso favorire migliori prestazioni; 
la funzione primaria della misurazione delle prestazioni è di specificare obiettivi astratti per 
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consentirne la valutazione e ne deriva che un sistema di misurazione deve essere integrato, mirato 
ed unificato e, generalmente suddiviso in quattro fasi: 
 decidere l'oggetto della misurazione 
 stabilire le modalità di misurazioni 
 interpretare i dati 
 comunicare i risultati agli stakeholders (Antony J., 2009). 
In definitiva, come hanno evidenziato Radnor e Barnes, la distinzione tra i due processi è che la 
misurazione della performance indica quantificare gli input, gli output e il livello di attività di un 
processo, mentre la gestione delle prestazioni è l'azione, basata sui risultati della misurazione, che si 
traduce in miglioramenti dei comportamenti organizzativi, della motivazione dei partecipanti e di 
promozione dell'azione (Radnor Z., 2004). 
La specificità del settore pubblico rende, a differenza di quanto accade nel privato, difficoltosa la 
misurazione delle prestazioni, soprattutto a causa della pluralità di stakeholders, portatori di 
interessi differenti spesso in contrasto reciproco, all'origine di due problemi. In primo luogo, tener 
conto di tutte le parti interessate può provocare una proliferazione di indicatori nel complesso poco 
soddisfacenti; in secondo luogo può risultare difficile fissare obiettivi e prendere decisioni in base 
agli esiti della misurazione perchè gli stakeholders sono spesso portatori d'interessi in contrasto 
reciproco 
Ma un' altra importante sfida per la misurazione nel settore pubblico è la definizione di ciò che il 
settore pubblico produce, spesso poco quantificabile ed i cui effetti inattesi sono visibili solo nel 
lungo periodo (Rantanen H., 2006). 
1. 2. 2 I METODI USATI NELLA MISURAZIONE DELLE PRESTAZIONI 
Inizialmente, i tentativi di valutare la performance delle organizzazione del settore pubblico erano 
incentrati sulla valutazione del rapporto qualità-prezzo, generalmente valutato da controllori esterni 
attraverso un'analisi dei bilanci e dei costi dei servizio fornito della amministrazioni. 
Successivamente, all'interno del settore pubblico, si sono sviluppate una serie di misure e di 
indicatori della performance che permettevano di individuare, senza costi aggiuntivi esterni, le 
amministrazioni più virtuose, da cui dovevano apprendere quelle meno capaci; più recentemente, il 
linguaggio della performance si è evoluto nella creazione di standards da raggiungere e nella 
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creazione di sistemi organizzativi di audit per garantire la conformità dei risultati agli obiettivi 
prefissati (Boland T., 2000).Attualmente, i sistemi di misurazione della performance più utilizzati 
sono indicatori finanziari e di bilancio, la costumer satisfation, l'efficienza operativa, innovazione e 
cambiamento (Rantanen H., 2006). 
Indipendentemente dal metodo scelto, grande rilevanza è attribuita alla scelta degli indicatori di 
performance, scelta che spesso si rivela difficoltosa a causa della proliferazione degli stessi, tra cui 
spesso si rischia di fare scelte che, nel lungo periodo, si rivelano obsoleti sotto il profilo della 
rappresentatività. Quindi, risulta necessario effettuare una classificazione di indicatori, da cui ne 
derivano quattro classi: 
 indicatori di output, o di produttività; 
 indicatori di incremento di benessere per gli utenti finali; 
 indicatori di prestazione sulle modalità di produzione dei servizi; 
 indicatori compositi che combinano le precedenti categorie. 
Inoltre, MacPherson identifica tre ulteriori classi di indicatori: 
 accadimenti quotidiani; 
 pianificazione e previsioni usati per il miglioramento continuo della qualità; 
 obiettivi numerici (MacPherson M., 2006); 
anche se, in realtà, solo la seconda categoria costituisce una fonte di informazioni utili, mentre le 
altre hanno il pregio di poter essere facilmente definita e misurata. 
Dopo aver stabilito quali aspetti del comportamento organizzativo misurare, bisogna stabilire le 
modalità di misurazione e, ai fini di garantire l'efficacia di un indicatore, è necessario conoscere: 
 le ipotesi sull'indicatore e le modalità per la sua rilevazione; 
 la precisione e l'accuratezza delle misurazione; 
 se è più appropriata una misura statica o un vettore; 
 se l'indicatore misura i risultati operativi o i comportamenti organizzativi; 
 le conseguenze volontarie e involontarie del sistema di misurazione. 
Inoltre, sono necessarie altre tre condizioni: deve essere fornita una definizione operativa 
dell'indicatore, i risultati devono poter essere replicati e ci deve essere una chiara definizione dei 
dati di partenza. 
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Parallelamente alla definizione delle modalità di misurazione, ne deve essere stabilita anche la 
tempistica e un aspetto critico rilevato dalla letteratura è che spesso gli indicatori ad oggi utilizzati 
sono incentrati su risultati a breve termine, comportando un ostacolo all'innovazione e frenando 
investimenti in iniziative a lungo termine (Fryere K., 2006). 
Alcuni autori, tra cui Bourne e Leinonen, hanno distinto tra fase di progettazione e fasi di 
attuazione: la prima indica la scelta dei fattori per ottenere una misurazione di successo, effettuata 
considerando la strategia e la mission istituzionale dell'amministrazione; la seconda consiste 
nell'applicare gli indicatori scelti ai sistemi ed alle procedure per permettere la raccolta dei dati. Le 
due fasi sono interconnesse e, di conseguenza, eventuali errori nella fasi di progettazione posso 
causare problemi più articolati nella fase di attuazione. 
Nella fase di progettazione, due sono le principali sfide: l'integrazione dei dati e il collegamento tra 
misure scelte e bilanciamento delle stesse (Leinonen M., 2001), nella fase di attuazione, invece, i 
principali problemi riguardano, da un lato, la disaggregazione dei dati, che spesso comportano 
ritardi nell'implementazione della misurazione e la mancanza di una leadership effettivamente 
interessata ai dati della misurazione (Bourne M., 2000). 
Gli indicatori non completano il processo di misurazione della performance perchè i dati raccolti 
devono poi essere interpretati e comunicati. 
Nella fase di interpretazione dei risultati, uno dei principali ostacoli da superare è la mancanza di 
rigore statistico perchè, anche se i risultati sono verificati, raramente convalidano l'affidabilità del 
test, mentre per ciò che concerne la comunicazione dei risultati è che spesso sono stati riportati 
come parte di una relazione annuale, poco comprensiva dagli utenti e cittadini esterni, che quindi 
non possono effettuare una valutazione del servizio reso, né, tantomeno, comprendere quali 
miglioramenti sono stati realizzati. 
1. 2. 3 GLI STAKEHOLDERS 
Il termine inglese stakeholders indica tutti quei soggetti che possono vantare un interesse diretto o 
indiretto nella misurazione delle prestazioni e la loro identificazione risulta cruciale nella 
determinazione dell'oggetto della misurazione e delle modalità con cui misurare; la specificità del 
settore pubblico è anche data dalla compresenza di differenti stakeholders, che spesso vantano 
interessi divergenti ed in conflitto reciproco e dal fatto che tutti i fattori coinvolti nella gestione e 
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nella misurazione delle prestazioni sono influenzati dalla pluralità dei soggetti interessati al tale 
processo. Inoltre, come riconosce Bryson, l'attenzione per le parti interessati è cruciale nel settore 
pubblico perchè il successo delle organizzazioni pubbliche è determinato dalla loro capacità di 
soddisfare i bisogni dei soggetti interessati, in base a ciò che questi ultimi reputano importante e 
necessario (Bryson .JM, 2004). 
Per l'individuazione degli stakeholders è utile procede ad una loro categorizzazione in base ai 
rapporti che intrattengono con l'organizzazione e vengono così a delinearsi diversi gruppi di 
interesse, tra cui clienti, fornitori, dipendenti, comunità locale, gruppi di pressione, altre 
organizzazioni; a seguito di tale categorizzazione, per ogni classe di soggetti individuata, devono 
essere stabiliti dei criteri di misurazione di riferimento, che derivano da un confronto ed 
un'integrazione con i risultati richiesti da ogni gruppo. 
Successivamente, per ogni categoria di stakeholders è opportuno identificare i legami tra questi e 
l'organizzazione, in modo da poter valutare quale sia il perno dell'interesse esterno ( Mc Adam R., 
2005). 
Affinchè il modello di misurazione delle prestazioni sia vincente è necessario, da un lato che sia 
condiviso e partecipato dai dipendenti interessati e che non sia vissuto come un metodo punitivo nei 
confronti dei meno virtuosi, ma anche, e soprattutto, che il management sia realmente interessato ai 
risultato della misurazione, in modo che possa diventare strumento di pianificazione strategica e 
non mera esecuzione in forza di dettami normativi. 
1. 2. 4 EFFETTI DEL PERFORMANCE MEASUREMENT 
L'utilizzo di sistemi di valutazione della performance ha indubbiamente effetti sul sistema e sulla 
cultura organizzativa, cercando di operare una trasposizione da una logica di mero adempimento 
formale e rispetto della norma, ad una logica di risultato e di raggiungimento di obiettivi. 
La letteratura distingue tra effetti positivi ed effetti negativi del sistema di misurazione della 
performance. 
Gli effetti positivi posso essere riassunti in categorie: 
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 maggiore trasparenza: la misurazione della performance, infatti, favorisce una maggior 
consapevolezza riguardi ad aspetti chiavi dell'economia organizzativa, come i prodotti 
principali dell'organizzazione, il costo di ogni prodotto e quali sono i settori 
dell'organizzazione che contribuiscono alla produzione; 
 incentiva la produzione di output: la premiazione dei risultati ottimali, favorisce una 
maggiore attenzione alle modalità di esecuzione del lavoro e di produzione dell'output; 
 favorisce la consapevolezza di responsabilità, soprattutto ai vertici dirigenziali: il personale 
a cui è concessa maggiore autonomia lavorativa deve saper rispondere delle proprie scelte e 
fornire una visione d'insieme del proprio rendimento. 
Gli effetti negativi evidenziati sono invece numericamente maggiori: 
 “gioco dei numeri”: la premiazione delle performance ottimali può favorire un aumento 
della produttività soltanto in termini numerici, senza un miglioramento qualitativo o 
professionale; 
 aumento della burocrazia interna: spesso, l'attuazione del processo di misurazione delle 
prestazioni favorisce una proliferazione di norme procedurali interne, ritenute, spesso 
erroneamente, necessarie ad un'efficace attuazione della misurazione; 
 blocco dell'innovazione e logica di cash cow: al fine di raggiungere il massimo livello di 
produttività, l'organizzazione può decidere di concentrarsi esclusivamente sui beni e servizi, 
il cui processo di produzione è semplice, meccanico e ripetitivo. L'organizzazione, 
intraprende un percorso di massimizzazione del rendimento, ma di minimizzazione di 
innovazione, correndo il rischio di innescare un processo di ossification; 
 difficoltà a misurare le professionalità attraverso indicatori numerici e quantificabili (De 
Bruijin H., 2002). 
1. 3 NEW PUBLIC MANAGEMENT 
1. 3. 1 IL CONCETTO DI NEW PUBLIC MANAGEMENT (NPM) 
New Public Management è un'etichetta usata dalla letteratura per identificare quel movimento di 
cambiamento, nato negli anni '70 nei paesi anglosassoni e poi diffusosi su scala mondiale, che 
comporta un cambiamento nello stile di governo e di amministrazione nel settore pubblico e che 
favorisce una serie di riforme promosse in diversi paesi nel decennio 1980-1990. 
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É un trend generale di sviluppo, di cui se ne possono individuare tre direzioni: 
 sviluppo su scala nazionale: diversi paesi, dovendo fronteggiare problemi simili, 
implementano riforme con caratteristiche somiglianti, ma in modo indipendente tra loro, 
senza una volontaria influenza reciproca; 
 sviluppo su scala internazionale: la circolazione di informazione e la crescente integrazioni 
tra Stati fanno sì che le riforme non interessino più un solo paese isolato e considerato nel 
suo singolo contesto, ma che si influenzino e si imitino reciprocamente; 
 sviluppo su scala transnazionale: le relazioni e gli studi degli organismi internazionali e le 
pubblicazioni si riviste internazionali, implementano la comparazione tra paesi e la 
concentrazione su singole problematiche e su riforme virtuose favoriscono l'apprendimento 
dei paesi meno virtuosi da quelli che invece hanno adottato politiche vincenti (Kersting 
Sahling Andersson, 2000). 
L'idea centrale del NPM è quella di implementare le tecniche del management del settore privato in 
quello pubblico, il quale deve apprenderne tanto gli aspetti tecnici, quanto i valori ispiratori. Gli 
elementi centrali di tale movimento di riforma posso essere così riassunti: 
 snellimento delle organizzazioni e creazione di unità autonome che sappiano soddisfare i 
bisogni dei cittadini; 
 favorire lo sviluppo di un management imprenditoriale, in opposizione alla tradizionale 
amministrazione burocratica; 
 esternalizzazione e decentralizzazione dei servizi con due obiettivi: da un lato migliorare la 
qualità e il gradimento dell'utenza; dall'altro, favorire la competitività e la concorrenzialità 
nella fornitura dei servizi stessi; 
 distinzione strutturale tra funzione di indirizzo, di competenza dell'organo politico, e 
funzione di gestione, affidata alla dirigenza tecnica-amministrativa, in modo da poter 
raggiungere il duplice di risultato di una maggiore responsabilizzazione dei dirigenza e di 
una minore inferenza dei politici nell'amministrazione; 
 sviluppo di sistemi di programmazione e controllo di gestione per monitorare l'efficienza, 
l'efficacia e l'economicità delle politiche; 
 introduzione di nuovi strumenti informativi per una rendicontazione e un monitoraggio più 
adeguati alle richieste della società civile; 
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 nuovi sistemi di gestione del personale basati sul duplice criterio della flessibilità e di 
incentivi basati sul raggiungimento dei risultati programmati; 
 snellimento e semplificazione delle procedure per agevolare l'accesso ai servizi pubblici per 
cittadini ed imprese (Vienazindiene M., 2007). 
1. 3. 2 ALCUNI STRUMENTI DEL NPM 
Per concretizzare i principi del NPM, i managers pubblici utilizzano approcci specifici derivati dal 
settore privato, tra cui la Total Quality Management (TQM), il Business Process Reengineering 
(BPR), le gestioni strategiche ed i benchmarking. Tuttavia, gli studi nel campo 
dell'implementazione di tali tecniche mostrano un utilizzo meno diffuso e meno soddisfacente sia 
rispetto ai risultati auspicati, sia rispetto a quelli ottenuti nel settore privato. Si tratta di un 
insuccesso dovuto prevalentemente alle caratteristiche peculiari del settore pubblico, prima fra tutte 
la necessità di fronteggiare gli interessi e le richieste di diversi stakeholders. 
Secondo l'approccio della Total Quality Management, approccio nato in Giappone e diffusosi in 
America negli anni '50, tutta l'impresa deve essere coinvolta del raggiungimento dell'obiettivo 
aziendale e nella riduzione degli sprechi in un'ottica di riduzione degli sforzi. I valori guida dei 
requisiti fissati dalla norma ISO 9000 sono: 
 orientamento al cliente 
 leadership 
 coinvolgimento del personale 
 approccio per processi 
 miglioramento continuo 
 decisioni basati su dati di fatto 
Il modello BPR ha, ultimamente ceduto il passo all'approccio Public Sector Process Rebuilding 
(PPR), che propende per un approccio bottom-up e che sancisce la centralità dell'utente e delle 
attività rivolte ai destinatari finali dei servizi (Sorrentino M., 2004). 
In Italia, i principi del NPM sono stati recepiti in ritardo e, infatti, risalgono solo agli inizi degli anni 
'90 le prime riforme che mirano a concretizzarli e, tra queste, si possono annoverare la legge 142/90 
sull'ordinamento di Province e Comuni, la legge 241/90 sul procedimento amministrativo ed il 
diritto di accesso agli atti, il decreto legislativo 29/93 sulla riforma del pubblico impiego, le leggi 
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Bassanini sul decentramento e potenziamento del principio di sussidiarietà, il decreto legislativo 
286/99 sulla riforma del sistema dei controlli nelle pubbliche amministrazioni, il Testo Unico degli 
Enti Locali d. lgs. 267/200 ed il riformato Titolo V. 
1. 4 LE RIFORME DEGLI ANNI NOVANTA 
1. 4. 1 RIFORME GENERALI E RIFORME SETTORIALI 
Dopo decenni di immobilismo, in cui la pubblica amministrazione italiana ha mantenuto immutato 
il suo assetto, improntato ad una logica burocratico-procedurale, gli anni Novanta rappresentano un 
decennio di svolta, caratterizzato da diverse riforme che mirano a dare concreta attuazione ai 
principi fondanti nel New Public Management, modificando il funzionamento delle amministrazioni 
statali e locali nell'ottica di modernizzazione, di recupero dell'efficienza e di migliore servizio ai 
cittadini. 
I principali interventi normativi da ricordare sono la l. 241/90 sulla trasparenza e sul diritto di 
accesso agli atti amministrativi; il d. lgs. 29/93, la l. 59/97 ed il d. lgs. 80/98 in materia di 
organizzazione e dipendenti pubblici; la l. 142/92, la l. 59/97 e il Testo Unico degli Enti Locali l. 
267/2000 in materia di decentramento amministrativo. 
Nonostante la proliferazione di leggi e decreti di questi anni, è comunque possibile operare una 
distinzione tra: 
 riforme generali, che interessano il sistema delle amministrazioni pubbliche nel 
suo complesso 
 riforme settoriali, che invece interessano specifici settori del sistema pubblico, quali la sanità 
e la scuola (Rebora G., 1999). 
Le riforme di carattere generale possono essere ricondotte a fili conduttori principali: 
 trasparenza e semplificazione amministrativa; 
 organizzazione generale delle amministrazioni e razionalizzazione nell'allocazione delle 
risorse; 
 gestione del personale e relazioni sindacali; 
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