Il contributo della recente giurisprudenza italiana alla definizione di reato di terrorismo internazionale

 5
Leggendo questa prima parte della mia tesi si avrà, 
quindi, un panorama degli avvenimenti e delle 
problematiche di definizione, che permetterà di 
comprendere lo scenario nel quale si collocano le 
motivazioni delle recenti sentenze italiane sul 
terrorismo. 
Il secondo capitolo è intitolato “terrorismo e diritto 
internazionale umanitario”; originariamente quest’ultimo 
veniva definito “diritto internazionale di guerra”, 
evoluto poi, prima di assumere l’odierna denominazione, 
in “diritto dei conflitti armati”. 
Questa parte è incentrata sullo sviluppo delle 
problematiche connesse al “terrorismo di Stato” e ai 
”conflitti armati”. 
Determinante è stabilire con precisione la differenza 
tra atti terroristici e atti commessi nell’ambito di 
conflitti armati e guerre di liberazione nazionale, 
essendo, questi ultimi due, espressione del diritto 
internazionale umanitario. 
Il bisogno di questa demarcazione ci riporta 
all’originaria problematica di definizione di terrorismo 
e atti terroristici. 
Le Convenzioni equiparano le guerre di liberazione ai 
conflitti armati, producendo, quindi, una separazione tra 
combattenti, protetti dal diritto internazionale 
umanitario, e terroristi. 
Ho affrontato l’argomento, inserendolo nel contesto 
settoriale delle molte Convenzioni che reprimono 
manifestazioni principali del terrorismo, qualificandole 
come crimini internazionali, secondo il diritto dei 
conflitti armati. 
Il passaggio successivo è stato rilevare la valenza del 
principio dell’”aut dedere, aut judicare”, inserito 
originariamente nella Convenzione di Ginevra del 16 
novembre 1937.  
Esso stabilisce che, nel caso del compimento di atti 
terroristici, lo Stato, nel cui territorio si trovi 
l’accusato, deve estradarlo o perseguirlo.  
La maggior parte delle Convenzioni settoriali è stata 
costruita seguendo questo principio, per questo poi 
definito della maggior parte degli studiosi “clausola 
universale” sul terrorismo. 
Attorno ad essa si sono sviluppati schieramenti e 
discussioni, delle quali darò ampio riscontro. 
 6
Dopo aver trattato ed approfondito il problema nelle 
sue dimensioni giuridiche generali, ho indirizzato la mia 
ricerca al recente panorama giurisprudenziale italiano, 
in particolare alle sentenze che, come ho già accennato, 
hanno coinvolto i giuristi del nostro paese intorno alle 
tematiche del terrorismo: la c.d. Sentenza Forleo n° 
28491/04 e la n° 669/2005 della Suprema Corte di 
Cassazione. 
Intorno a queste sentenze non si è ancora sviluppata 
una discussione da parte di studiosi e non si è arrivati 
alla formulazione di una dottrina; ho dovuto esaminare il 
problema, quindi, alla luce delle storiche problematiche 
che ho ampiamente descritto nei precedenti capitoli. 
 
 
 
 7
CAPITOLO I 
 
IL REATO DI TERRORISMO NELLA STORIA E NEL DIRITTO 
INTERNAZIONALE 
 
 
PARAGRAFO 1: Evoluzione del significato e della 
definizione di terrorismo nel diritto internazionale. 
 
 
La parola terrorismo ha assunto negli anni differenti 
significati: il primo è “regime politico, metodo di 
governo fondato sul terrore”
1
, poiché utilizzata per 
descrivere i metodi repressivi e sanguinari impiegati 
dalla fazione al potere durante il periodo della 
Rivoluzione francese,  definito “Il Terrore”
2
.  
Verso la fine del secolo XIX la parola iniziò ad 
assumere anche un altro significato: “l’uso della 
violenza illegittima, finalizzata ad incutere terrore nei 
membri di una collettività organizzata e a 
destabilizzarne o restaurarne l’ordine”
3
.  
Attualmente viene, oramai, designato come “terrorismo” 
quello esercitato contro lo Stato e, più in generale, a 
fini politici, da individui che agiscono singolarmente o 
in organizzazioni. 
Recentemente la parola terrorismo ha acquisito il suo 
ultimo e più esteso significato  di terrorismo 
“internazionale”, caratterizzato per la presenza di una 
serie di elementi di estraneità rispetto alla comunità 
statale: ad esempio, azioni commesse nel territorio di 
uno Stato da cittadini stranieri a danno di Stati o 
cittadini stranieri o azioni commesse all’estero da 
terroristi rifugiatisi nel territorio dello Stato, 
sperando nell’impunità. 
A partire dalla fine della prima guerra mondiale, 
giuristi e politici hanno dibattuto sulla nozione di 
terrorismo internazionale, cercando di elaborare una 
                                                 
1
 La piccola Treccani. Dizionario enciclopedico, vol. XII, Roma, 1997, p.30. In questo stesso senso si esprimono altri 
autorevoli dizionari, tra cui mi limito a citare lo storico Oxford English Dictionary, vol. 9.II, Oxford,1919, secondo il 
quale il primo significato della parola “terrorism” è quello di “government by intimidation”. 
2
 Per un interessante esame delle origini della parola francese “terrorisme”, che sarebbe alla base delle corrispondenti 
parole nelle altre lingue europee, cfr.recentemente HUGUES, La notion de terrorisme en droit international: en quête 
d’une définition juridique, in Journal du droit int.,2002. 
3
 La piccola Treccani, cit. l’Oxford Enghlish Dictionary,, che dà per secondo significato della parola “terrorism” il 
seguente: “a policy intended to strike with terror against whom it is adopted; the employment of methods of 
intimidation; the fact of terrorizing or the condition of being terrorized”. 
 8
normativa allo scopo di assicurare la cooperazione tra 
gli Stati nella repressione del terrorismo 
internazionale, senza riuscire, però, ad accordarsi su 
una definizione standard di questo crimine.
4
  
In particolare, questa ricerca mirava ad obbligare gli 
Stati contraenti a qualificare gli atti di terrorismo 
come illeciti penali nei propri ordinamenti interni, 
comminando pene adeguate e obbligare lo Stato, nel cui 
territorio si trovava il presunto terrorista, ad 
arrestarlo e sottoporlo a processo o, in alternativa, a 
consegnarlo ad uno Stato, maggiormente interessato ad 
esercitare la giurisdizione penale. 
Analizziamo ora in modo cronologico i tentativi fatti 
dagli Stati al fine di definire il terrorismo, così da 
mettere in evidenza le ragioni che ne hanno impedito il 
successo ed accertare se, anche in assenza di tale 
definizione, gli atti considerati terroristici possano 
qualificarsi come crimini di guerra o crimini contro 
l’umanità. 
Il primo tentativo risale al periodo successivo alla 
prima guerra mondiale: fin dal 1926 la Romania aveva 
proposto alla Società delle Nazioni Unite l’elaborazione 
di un trattato globale, che venne, però, preso in 
considerazione solo a seguito dell’attentato a Marsiglia 
del 9 ottobre 1934, dove persero la vita il Re Alessandro 
di Iugoslavia e il Ministro degli esteri francese 
Barthou.  
Il comitato addetto ai lavori propose l’adozione di due 
progetti: uno relativo alla repressione del terrorismo e 
l’altro relativo all’istituzione di una Corte Penale 
Internazionale.  
Questa fu la base per l’adozione della Convenzione 
internazionale per la prevenzione e la repressione del 
terrorismo, adottata a Ginevra il 16 novembre 1937
5
 che, 
redatta in inglese e francese, non entrò mai in vigore.  
Essa proponeva  di obbligare gli Stati Parte a 
qualificare, alla stregua di illeciti penali, determinati 
atti criminosi enumerati nell’art. 2, ove commessi sul 
proprio territorio. Prevedeva, inoltre, l’obbligo per lo 
Stato nel cui territorio si trovasse l’accusato, di 
estradarlo o, in alternativa, sottoporlo a processo e 
punirlo anche ove il reato fosse stato commesso 
                                                 
4
 Vedi Condorelli Luigi and Naqvi Yasmin, The War Against Terrorism and Jus in Bello: Are The Geneva conventions 
Out of Date?, in Enforcing International Law Norms Agains Terrorism a cura di Andrea Bianchi, pag. 24 
5
 Il testo francese è riprodotto anche in  Europa e terrorismo internazionale, a cura di Ronzitti, Milano, 1990. 
 9
all’estero, sia pure a certe condizioni (aut dedere aut 
prosequi). 
La Convenzione per la creazione di una Corte Penale 
Internazionale, adottata, ma mai entrata in vigore
6
, 
offriva agli Stati la possibilità del deferimento 
dell’accusato all’istituenda Corte, in alternativa 
all’estradizione e al processo nazionale; l’art. 1 si 
limitava ad attribuire alla Corte la competenza a 
giudicare gli accusati dei reati previsti dalla 
Convenzione per la prevenzione e la repressione del 
terrorismo. 
Come fatti criminosi considerati espressione di 
attività terroristica, la normativa del 1937, art. 2 
elencava: (1) i fatti intenzionali diretti contro la 
vita, l’integrità personale, la salute o la libertà dei 
capi di Stato e dei membri della loro famiglia, nonché 
delle persone rivestite di funzioni o incarichi pubblici, 
quando questi fatti fossero stati commessi in ragione di 
tali funzioni o incarichi; (2) i fatti intenzionali 
consistenti nella distruzione o nel danneggiamento di 
beni pubblici o destinati ad un uso pubblico appartenenti 
ad uno Stato straniero; (3) i fatti intenzionali di 
natura tale da mettere in pericolo vite umane attraverso 
la creazione di un “pericolo comune”; (4) il tentativo di 
commettere uno dei fatti sopra enumerati; (5) il fatto di 
fabbricare, procurarsi, detenere o fornire armi, 
munizioni, prodotti esplosivi o sostanze nocive in vista 
della commissione, in qualsiasi paese, di uno dei fatti 
sopra enumerati.  
Le fattispecie enumerate nell’art. 2 avrebbero potuto, 
però, considerarsi atti di terrorismo, solo se i fatti 
fossero diretti contro uno Stato, esclusi, quindi, quelli 
diretti contro soggetti privati e solo se fosse evidente 
la diffusione del terrore; questa condizione sottolinea e 
precisa il metodo impiegato dai terroristi.  
Non viene, però, fornito alcun criterio per 
individuare, tra i fatti elencati, quelli che avrebbero 
dovuto considerarsi di natura terroristica, anche a 
prescindere dal fine perseguito dall’autore. 
Come abbiamo già ricordato, entrambe le Convenzioni del 
1937 non entrarono mai in vigore, probabilmente a causa 
dello scoppio della Seconda guerra mondiale, anche se 
                                                 
6
 L’entrata in vigore era subordinata al deposito di sette ratifiche o adesioni e a una specifica decisione presa a 
maggioranza di due terzi dagli Stati Parte.  
 10
qualcuno ha suggerito che, tra le ragioni della mancata 
entrata in vigore della Convenzione, vi fosse anche 
l’eccessiva ampiezza della definizione di atti 
terroristici.  
Nel secondo dopoguerra un’ulteriore iniziativa è stata 
presa dalle c.d. Istituzioni Specializzate delle Nazioni 
Unite. L’Organizzazione per l’aviazione civile 
internazionale (ICAO) ha promosso nuove norme per 
l’adozione di varie convenzioni a seguito 
dell’intensificarsi di atti di terrorismo aereo dalla 
metà del secolo XX, in particolare la Convenzione di 
Tokyo del 14 settembre 1963 relativa alle infrazioni e a 
determinati altri atti compiuti a bordo di aeromobili, la 
Convenzione dell’Aja del 16 dicembre 1970 per la 
repressione della cattura illecita di aeromobili, la 
Convenzione di Montreal del 23 settembre 1971 per la 
repressione degli atti illeciti diretti contro la 
sicurezza dell’aviazione civile e il Protocollo di 
Montreal del 24 febbraio 1988 per la repressione degli 
atti illeciti di violenza negli aeroporti adibiti 
all’aviazione civile internazionale. 
Anche nell’ambito dell’ONU gli Stati hanno 
privilegiato, fino ad epoca recente, l’approccio 
settoriale, occupandosi di nuovi aspetti del terrorismo e 
più generali rispetto a quelli affrontati nell’ambito 
delle Istituzioni Specializzate.  
La principale difficoltà incontrata nell’adozione di 
una Convenzione globale sul terrorismo risiede nel 
tradurre la nozione corrente del terrorismo 
internazionale in una formula che possa essere recepita 
in una norma incriminatrice: nessuna delle tante 
definizioni del fenomeno in questione ha incontrato il 
favore della Comunità degli Stati,  anche se una 
definizione settoriale è stata recentemente concordata ai 
fini della repressione del finanziamento del terrorismo
7
. 
Il diritto internazionale, però, non cataloga il 
Terrorismo come crimine distinto, come categoria generale 
e autonoma, che si risolve negli atti definiti 
“terroristici” dalle Convenzioni settoriali.  
Il terrorismo è stato definito "camaleontico" per la 
diversità di forme e manifestazioni con le quali si 
esplicita, anche se alcune ricorrono con costanza: (1) 
depersonalizzazione della vittima: i terroristi non 
                                                 
7
 Convenzione per la Soppressione del Finanziamento del Terrorismo sottoscritta a Bruxelles nel 1999 
 11
agiscono nei confronti di una vittima o gruppo prescelto 
e ben determinato, le vittime sono casuali. Essi 
perseguono un fine e le vittime innocenti sono 
considerate esclusivamente  mezzi per raggiungerlo; (2) 
ripercussione internazionale: gli effetti degli attacchi 
terroristici non rimangono circoscritti nel territorio 
nazionale, ma hanno ripercussione internazionale; (3) 
effetto destabilizzante: creazione di una situazione di 
terrore e di instabilità sia sul piano sociale che sul 
piano politico ed economico; (4) motivazione politica, 
religiosa o ideologica: gli attacchi terroristici non 
sono motivati da interessi personali; gli atti 
terroristici possono essere compiuti da individui (es. 
Kamikaze) che agiscono per un’organizzazione terroristica 
o da Stati che ufficialmente perseguono i loro scopi 
incoraggiando attività terroristiche. 
D’accordo con questa considerazione Antonio Cassese 
sostiene che, anche se il fenomeno Terrorismo non è 
“tipicizzato” secondo il diritto internazionale, ha delle 
caratteristiche che lo contraddistinguono e lo delineano 
come categoria autonoma. Nel suo articolo "Terrorism as 
an International Crime"
8
 sostiene infatti che, proprio in 
base a queste peculiarità, una definizione di terrorismo 
globale è già esistente ed estrapolabile dalle 
Convenzioni settoriali, anche se non è ancora inserita 
all'interno di Convenzioni internazionali universalmente 
accettate. 
Altri studiosi, però, non sono d’accordo con la 
suddetta opinione; autorevole è la critica di Robert 
Kolb, il quale nel suo articolo "The Exercise of Criminal 
Jurisdiction over International Terrorist"
9
 elabora le 
problematiche che ruotano intorno alla costruzione della 
definizione di terrorismo internazionale, esaminandone 
gli elementi strutturali. 
Secondo la sua riflessione, le definizioni di 
terrorismo che si sono sviluppate dopo i tragici eventi 
dell'11 settembre 2001 a New York e al Pentagono sono il 
risultato della combinazione di differenti elementi, che 
possono essere considerati cumulativamente o 
alternativamente. Solo poche definizioni focalizzano la 
loro attenzione su un singolo elemento; esso di solito 
riguarda il modo con il quale i terroristi raggiungono i 
                                                 
8
 Da Andrea Bianchi, Enforcing International Law Norms Against Terrorism, 2004. 
9
 Vedi nota precedente. 
 12
loro scopi politici. 
Alcuni autori e testi ufficiali, ad esempio, equiparano 
gli atti terroristici alla violenza esercitata in modo 
indiscriminato, altri aggiungono a  questo elemento 
l’atrocità e la nefandezza degli atti di violenza 
compiuta. 
Il modo di agire “indiscriminato”, però, può essere 
tipico di alcune azioni terroristiche, ma non  è  affatto 
sufficiente a spiegare e contraddistinguere il fenomeno. 
Consideriamo, ad esempio, l’uccisione di persone 
attentamente selezionate come valore simbolico: in questo 
caso l’atto è da considerarsi terroristico, anche senza 
bisogno di atti di violenza indiscriminata. 
Un’altra tipologia di one-tier definition è quella che 
definisce il terrorismo come una serie di atti compiuti 
da determinate organizzazioni predefinite dal Ministro 
degli Esteri (negli Stati Uniti il Segretario di Stato)
10
.  
Queste definizioni hanno una struttura eccessivamente 
restrittiva e non sono assolutamente in grado di 
delineare con precisione il significato di terrorismo e 
atti terroristici. 
Kolb continua la sua analisi individuando un’altra 
fascia di definizioni che si basa sulla combinazione di 
due elementi: terrore/scopo, terrore/violenza, 
violenza/scopo politico, violenza/coercizione, violenza/ 
terrore, violenza/creazione di uno stato di pericolo 
generale, creazione di un comune
pericolo/indiscriminatezza degli atti terroristici, atti 
di violenza/destabilizzazione (tensione) internazionale o 
nazionale. 
In tempi recenti gli studiosi hanno proposto una nuova 
struttura di definizione costruita secondo la 
combinazione di tre elementi, al fine di spiegare in 
maniera più esaustiva ed approfondita il fenomeno del 
terrorismo: violenza/terrore/scopo politico,
violenza/terrore/scopo, violenza/terrore/attacco di tipo 
politico, economico o sociale.  
La più importante trilogia di elementi caratterizzanti, 
usata soprattutto negli Stati Uniti è : atti di violenza/ 
terrore/coercizione. 
                                                 
10
 Questa è la base della Sezione 1182 (a) (3) e 1189 (a) (1) della Antiterrorism and Effective Death Penality Act 
(1996) degli U.S.A. 
 
 13
Tendenza attuale è, inoltre, combinare l’approccio 
settoriale con quello globale, facendo sì che la 
definizione di terrorismo sia formata da due strati: uno 
costituito dagli atti di terrorismo elencati nelle 
Convenzioni specifiche e l'altro formato dalle 
definizioni generali costruite secondo il parametro 
azione/terrore/coercizione.  
I Trattati promossi seguono uno schema uniforme, che si 
basa sul modello della normativa del 1937 e che ormai è 
divenuto tipico dei trattati di diritto internazionale 
penale: obbligo per gli Stati Parte a qualificare le 
fattispecie contemplate alla stregua di illeciti penali 
nelle legislazioni nazionali e dovere, a carico della 
parte nel cui territorio si trovi il presunto autore del 
crimine, di sottoporlo a processo penale o estradarlo 
allo Stato che ne faccia richiesta
11
. 
Significativo è che i trattati meno recenti non 
contengano un espresso riferimento al terrorismo 
internazionale e che anche i trattati che utilizzano il 
termine nel preambolo non contengano poi, nella parte 
dispositiva, alcun elemento utile a spiegare perché le 
fattispecie criminose contemplate, siano considerate alla 
stregua di atti di terrorismo
12
. 
Fintantoché si segue l’approccio settoriale, non vi è 
alcun bisogno di una definizione giuridica di terrorismo 
internazionale, ma essa diventa indispensabile qualora lo 
si voglia sostituire con uno globale che consenta di 
colmare ogni lacuna. 
L’approccio settoriale si è sviluppato anche a livello 
regionale; per quanto riguarda l’Europa va ricordata la 
Convenzione sulla repressione del terrorismo, adottata il 
27 gennaio 1977 nell’ambito del Consiglio d’Europa.  
Essa si propone di facilitare l’estradizione dei 
terroristi, impedendo la qualificazione dei reati 
terroristici alla stregua di reati politici
13
; l’elenco 
                                                 
11
 Un discorso a parte meriterebbe la Convenzione di Tokyo del 1963 che non contiene un preciso obbligo in tal senso. 
12
 Un’eccezione è costituita dalla Convenzione del 1979 sulla presa d’ostaggi, in base al cui art. 1 il reato si verifica 
quando chiunque si impadronisce di una persona (l’ostaggio) o la detiene e minaccia di ucciderla, di ferirla (o di 
continuare a detenerla) al fine di costringere uno Stato, un’organizzazione intergovernativa, una persona fisica o 
giuridica o un gruppo di persone a compiere, o ad astenersi dal compiere, un atto qualsiasi. Altra eccezione è costituita 
dalla Convenzione del 1988 sulla repressione degli attentati terroristici mediante esplosivi il cui art. 2 richiede che 
l’utilizzazione di esplosivi sia effettuata al fine di provocare la morte o una seria lesione all’integrità fisica di qualcuno, 
oppure al fine di provocare massicce distruzioni di beni pubblici. 
13
 United Nations Treaty Series: la Convenzione è entrata in vigore il 4 agosto 1978 (per l’Italia il 1°giugno 1986) e, al 
24 ottobre 2003, contava 41 parti (tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa ad eccezione di Andorra, Armenia, 
Azerbaijan e Macedonia). L’Italia vi ha dato esecuzione con l. 26 novembre 1985 n. 719 (G.U. 12 dicembre 1985 n. 
292, suppl.).La Convenzione non contiene l’obbligo di “criminalizzare” gli illeciti contemplati e non limita gli altri