Il Consiglio Europeo nel trattato di Lisbona e nelle prassi attuali

6. Lo scoppio della crisi in Italia e le misure adottate. 
 
In Italia, gli effetti della crisi economico- finanziaria sono stati pesantissimi. 
Generalmente la crisi ha portato ad una situazione di doppia recessione nel periodo 
che va dal 2007 al 2009 e successivamente dal 2011 al 2013 caratterizzate dal crollo 
degli investimenti, consumi ed esportazioni. Il lungo periodo di crisi, però, ha avuto 
come effetto principale un abbassamento dei livelli occupazionali che ha interessato 
maggiormente la fascia lavorativa giovanile e le regioni del mezzogiorno. A seguito 
di questa situazione e dell’aumento del debito pubblico, l’Italia è stata una sorvegliata 
speciale da parte dell’Europa, in quanto, l’instabilità dell’economia italiana avrebbe 
causato l’instabilità dell’euro. Per migliorare questo aspetto, la politica economica 
italiana avrebbe dovuto tenere sotto controllo i bilanci ed evitare un aumento del 
debito. Ciò che è stato fatto dal governo Monti che però ha avuto un effetto opposto: 
accentuare la recessione. A causa del grande debito italiano è stato impossibile 
accompagnare le politiche monetarie espansive con le politiche economiche 
espansive. Per questo motivo l’Italia è stato uno dei paesi più colpiti dalla grande 
recessione e gli effetti della crisi si sono prolungati per lungo tempo. 
Sostanzialmente, le banche italiane non avevano molti titoli “tossici” nei propri 
portafogli, quindi, la crisi finanziaria si sarebbe risolta con un intervento di sostegno 
finanziario e tempestivo alle banche. Ma il protrarsi degli effetti della crisi economica 
deve addebitarsi all’incapacità dei governi, che si sono susseguiti, ad emanare 
politiche economiche idonee ed efficaci. 
 
 
7. Le origini della crisi migratoria e i primi provvedimenti del Consiglio 
Europeo. 
 
La crisi migratoria è iniziata nel 2013 quando l’Unione Europea e alcuni Stati 
membri che perimetrano i confini meridionali dell’Unione, si sono trovati ad 
affrontare una delle crisi migratorie più intense e tragiche della storia moderna. Un 
grande numero di persone provenienti dalle zone più povere del mondo come il 
Medio Oriente e l’Africa ha cercato asilo in alcuni paesi dell’Unione europea. I paesi 
europei di primo piano sono l’Italia, la Grecia e la Spagna per la loro posizione 
geografica nel Mediterraneo. I migranti si sono spostati verso il Vecchio continente 
con la speranza di una vita migliore e dignitosa, in quanto, i loro paesi sono martoriati 
da regimi dittatoriali, guerre e carestie. Molto spesso si sono verificati eventi 
catastrofici nel Mediterraneo dovute alla inidoneità delle imbarcazioni nell’affrontare
un lungo viaggio e al sovraffollamento. Infatti, a seguito dei naufragi dell’aprile del 
2015 il Consiglio Europeo ha preso posizione su alcuni punti: il rafforzamento della 
presenza militare nel mare, la lotta ai trafficanti secondo le regole di diritto 
internazionale, la prevenzione dei flussi migratori illegali e il rafforzamento della 
solidarietà e della responsabilità interna
50
, impegnando altre istituzioni come la 
Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo a prendere provvedimenti nella 
medesima materia. In conclusione, il Consiglio europeo ha avuto un ruolo primario 
nella definizione delle politiche migratorie interne ed esterne ed ha influenzato 
l'azione delle altre istituzioni europee come dimostra la conformità dell’Agenda 
europea sulla migrazione stabilita dalla Commissione alle direttive emanate dal 
Consiglio Europeo nella riunione straordinaria del 23 Aprile 2015 nella quale ha 
stabilito “di accrescere gli aiuti d’urgenza agli Stati membri di primo ingresso e di 
organizzare un sistema di ricollocazione di emergenza fra tutti gli Stati membri su 
base volontaria
51
”. Tutto questo è avvenuto sulla base di alcuni criteri oggettivi di 
tipo economico e sociale.
52
 Tale ricollocazione si è concretizzata in seno al Consiglio 
Europeo del 25 e 26 giugno del 2015 in cui si è stabilito un nuovo criterio di riparto 
che riguarda tutti gli Stati membri sulla base di nuovi criteri.
53
 Infine, la 
Commissione ha presentato alcune proposte, come l’istituzione di un meccanismo di 
ricollocazione di emergenza, in particolare a favore dell’Italia e della Grecia.  In 
seguito, verranno delineate le misure intraprese dall’Unione europea su iniziativa del 
Consiglio Europeo, che hanno come priorità il contenimento del flusso migratorio, il 
finanziamento agli stati membri impegnati nell’accoglienza e le operazioni in mare al 
fine di salvare vite umane. 
 
 
8. Le misure adottate dall’Unione europea e dal Consiglio Europeo. 
 
Fin dalle origini della crisi migratoria il sistema normativo delineato dall’Unione 
europea nel Regolamento n.604/2013 chiamato Dublino III si è mostrato molto 
carente per far fronte ad una situazione di emergenza per diversi motivi. La prima 
motivazione riguarda la competenza degli “Stati di primo ingresso” di far fronte al 
controllo delle domande di protezione da parte di cittadini di Stati terzi o apolidi. Tale 
onere è di competenza solo di questi paesi affacciati sul mediterraneo come l’Italia, la 
Spagna e la Grecia e fa venire meno la responsabilità di altri Stati membri 
 
50
 Punti delineati nella riunione straordinaria del Consiglio europeo del 23 Aprile 2015; 
51
 RUCCIA N. “Osservazioni sul ruolo del Consiglio europeo in relazione al “Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo” 
in Freedom, security and justice, European legal studies, 2021, pag.271; 
52
  Tra i quali il PIL, la popolazione e il tasso di disoccupazione;   
53
 Delineate dal Consiglio europeo;
dell’Unione Europea e quindi del principio di solidarietà previsto nell’art.80 TFUE 
che prevede: “Le politiche dell'Unione di cui al presente capo e la loro attuazione 
sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità 
tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario. Ogniqualvolta necessario, gli atti 
dell'Unione adottati in virtù del presente capo contengono misure appropriate ai fini 
dell'applicazione di tale principio”. Quindi, per ristabilire l’equilibrio solidale tra gli 
Stati membri dell’Unione europea, la Commissione ha presentato il “Nuovo Patto 
sulla migrazione e l’asilo
54
” il 23 settembre 2020 che contiene altri obiettivi di 
carattere istituzionale come quello “della governance europea per la migliore 
gestione e attuazione delle politiche in materia di asilo e immigrazione.”
55
 Il 
Consiglio Europeo, ancora una volta, è stato l’attore principale dell’azione 
dell’Unione europea. Questo si deduce dalle sue ripetute “invasioni di campo
56
” in 
materia di migrazione. Nella prima conclusione del Consiglio europeo, al termine 
della sessione del 17-18 ottobre 2018, sono state affrontate diverse questioni. 
Innanzitutto, è stato posto l’obiettivo “di mobilitare le politiche e gli strumenti 
pertinenti compiendo sforzi congiunti”
57
. Altro punto è stata la previsione del 
Consiglio Europeo di rafforzamento della cooperazione con i paesi di origine e di 
transito, in particolare con i paesi dell’Africa settentrionale per il contrasto del 
traffico degli esseri umani, intensificando la collaborazione nella materia di indagine 
e arresto. La conclusione del Consiglio europeo prevede, inoltre, la necessità che il 
Parlamento europeo e il Consiglio si adoperino in materia di rimpatri ed ha previsto 
l’istituzione di nuovi organismi dell’Unione europea quali l’Agenzia per l’Asilo
58
, 
Guardia di frontiera e costiera europea
59
 e una task force presso il Centro europeo 
contro il traffico di migranti di Europol
60
. La seconda sessione del Consiglio europeo 
del 17-21 luglio 2020 ha stabilito, all’interno della Conclusione, le risorse finanziarie 
dell’Unione europea nella materia di migrazione e asilo. Ancora una volta si delinea 
 
54
Composto da tre proposte di regolamento, due proposte modificate di regolamento, tre raccomandazioni e due 
comunicazioni; 
55
RUCCIA N. “Osservazioni sul ruolo del Consiglio europeo in relazione al “Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo” 
in Freedom, security and justice, European legal studies, 2021, pag. 263; 
56
U. VILLANI, Metodo comunitario e metodo intergovernativo nell’attuale fase dell’Unione europea, in Studi 
sull’integrazione europea, 2019, p. 259 ss., p. 267 
57
 RUCCIA N. “Osservazioni sul ruolo del Consiglio europeo in relazione al “Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo” 
in Freedom, security and justice, European legal studies, 2021, pag.265; 
58
 L’agenzia dell’Unione europea per l’asilo è un’agenzia decentrata che fornisce sostegno operativo e tecnico e 
formazione alle autorità nazionali dei paesi dell’UE. https://european-union.europa.eu/institutions-law-budge; 
59
 Frontex aiuta i paesi dell’UE e i paesi associati alla zona Schengen a gestire le loro frontiere esterne. Contribuisce ad 
armonizzare i controlli alle frontiere in tutta l’UE. L’agenzia agevola la collaborazione tra le autorità di frontiera dei 
singoli paesi dell’UE fornendo assistenza tecnica e know how.  https://european-union.europa.eu/institutions; 
60
 La nuova task force si concentra sull’azione coordinata guidata dall’intelligence contro le reti criminali coinvolte 
nella tratta di esseri umani.
una “invasione di campo” da parte del Consiglio europeo, in quanto lo stanziamento 
dei fondi dovrebbe avvenire nel Quadro Finanziario Pluriennale stabilito nell’art. 312 
TFUE che nel n.2 prevede che: “Il Consiglio, deliberando secondo una procedura 
legislativa speciale, adotta un regolamento che fissa il quadro finanziario pluriennale. 
Delibera all'unanimità previa approvazione del Parlamento europeo, che si pronuncia 
a maggioranza dei membri che lo compongono”. La determinazione del Quadro 
Finanziario Pluriennale, quindi, è stata perfezionata in seno al Consiglio europeo, che 
ha riconosciuto una nuova voce di spesa per la materia migratoria. Infatti, il QFP 
2021-2027 ha una rubrica dedicata alla “Migrazione e gestione delle frontiere”, per 
far sì che ci siano “strumenti flessibili e a esborso rapido per il contrasto alla 
migrazione irregolare”
61
. In questa materia è stato stanziato un fondo fino ad un 
massimo di 22.671 mln di euro. Inoltre, è stato istituito il “fondo asilo e migrazione” 
volto a sostenere una politica comune in materia di asilo e gestione della migrazione. 
Oltre alle conclusioni, bisogna far cenno alla competenza del Consiglio europeo in 
materia di politica estera stabilita nell’art.42 TUE, e quindi la sua funzione di 
azionarsi anche nei confronti di paesi terzi, in materia di migrazione e di asilo 
prevedendo un controllo efficace delle frontiere esterne ed un continuo dialogo per 
accentuare la collaborazione con i paesi di origine e di transito. 
 
 
9. Le misure di salvataggio in mare e di lotta al traffico degli immigranti.  
 
Nel tentativo di arrivare in Europa, dal 2015 ad oggi si contano più di 21.000 vittime 
tra morti e dispersi nel mar Mediterraneo e oceano Atlantico. Per questo motivo 
l’Unione europea ha dato vita, nel 2015, all’Agenzia europea di guardia e di costiera 
che porta avanti tre operazioni e nel 2016 ha istituito il Centro europeo contro il 
traffico di migranti che coopera con i paesi membri dell’Unione europea e i paesi 
terzi al fine di smantellare le reti criminali. Per quanto riguarda il primo punto, gli 
obiettivi principali sono la sicurezza delle frontiere, la lotta ai trafficanti e il 
salvataggio dei migranti. Per far fronte a questi obiettivi l’UE, dando luogo alle 
conclusioni del Consiglio europeo, ha stabilito tre operazioni, che si dividono su base 
geografica. La prima chiamata Operazione Themis avviata nel 2018, sostiene l’Italia 
e le frontiere meridionali del mediterraneo. L’operazione Poseidon sostiene i paesi 
che si affacciano sul mediterraneo orientale quali Grecia e Turchia e l’operazione 
Indaco copre le attività lungo le coste del Marocco e Spagna. Per quanto riguarda, 
invece, la lotta alla criminalità nel 2012 è stata avviata la missione EUCAP Saher 
 
61
 RUCCIA N. “Osservazioni sul ruolo del Consiglio europeo in relazione al “Nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo” 
in Freedom, security and justice, European legal studies, 2021, pag.267;
Niger per aiutare le autorità nigeriane a rafforzare la sicurezza interna della nazione 
ed evitare l’emigrazione clandestina e per migliorare la condivisione di informazioni 
e la cooperazione giudiziaria e di polizia. 
 
 
10.  La crisi migratoria e le misure adottate dall’Italia  
A causa della sua posizione geografica, l’Italia è sempre stata una delle prime nazioni 
di arrivo dei migranti, soprattutto di quelli provenienti via mare dal Nord Africa. A 
seguito dei continui sbarchi sulle coste meridionali della Sicilia, l’Italia si è dovuta 
attrezzare per far fronte a questo problema attraverso un sistema di controllo degli 
sbarchi da parte delle autorità e di primo soccorso da parte dei sanitari. Pertanto, il 
sistema non è stato in grado di evitare numerosi eventi catastrofici in mare. Nel 2013, 
a seguito di un naufragio a poche miglia da Lampedusa che ha provocato più di 300 
morti e 20 dispersi, il governo italiano guidato da Enrico Letta ha deciso di aumentare 
il pattugliamento del Canale di Sicilia autorizzando l’operazione Mare Nostrum. Tale 
operazione ha coinvolto la marina militare e l’aeronautica ed è stata una operazione 
umanitaria che ha avuto lo scopo di evitare il ripetersi delle tragedie nel 
Mediterraneo. L’Unione europea non è intervenuta tempestivamente a causa della 
continua contrarietà di alcuni paesi membri, ma successivamente ha dato vita 
all’operazione umanitaria e di pattugliamento Triton e ad altre operazioni in soccorso 
dei paesi membri più colpiti dalla crisi migratoria come l’Italia, Grecia e Spagna. 
 
 
11. Analisi comparatistica del ruolo del Consiglio europeo nella risoluzione 
delle crisi.  
Fin dalle sue origini, il Consiglio europeo è sempre stato al centro dell’azione politica 
interna ed estera dell’Unione europea, e ha guidato le istituzioni europee al fine di 
risolvere le sfide che si presentavano attraverso le linee guida ed orientamenti 
generali previsti nelle sue Conclusioni. Dal Trattato di Lisbona, che lo ha battezzato 
come istituzione dell’Unione europea, il Consiglio europeo si è impegnato 
immediatamente nella risoluzione delle crisi che si sono susseguite, svolgendo le 
medesime funzioni e soprattutto conquistando poteri maggiori rispetto al passato. 
Come è stato delineato nei paragrafi precedenti, fin da subito la neo-istituzione ha 
dovuto affrontare molte sfide e guidare le istituzioni europee. Il Consiglio europeo si 
è impegnato nella risoluzione delle crisi che hanno caratterizzato il periodo di tempo
che va dal 2007 al 2016 attivandosi in primo piano per evitare l’immobilismo delle 
altre istituzioni. Nel cercare di delineare un’analisi comparatistica completa, il primo 
dato che si riflette è la natura delle crisi: la prima di tipo economica finanziaria che ha 
comportato effetti negativi sulla popolazione europea, la seconda, invece, di tipo 
migratorio e umanitario che ha visto l’attivismo anche di organizzazioni benefiche 
per la fornitura di beni di prima necessità, assistenza medica e, infine, la 
collaborazione dell’Unione europea con gli Stati di origine dei migranti. Per quanto 
riguarda l’attivismo dell’Unione europea, bisogna delineare quelle che sono le 
istituzioni che si sono impegnate nella risoluzione di entrambe le crisi: il Consiglio 
europeo, che all’interno delle proprie conclusioni ha indicato le linee guida e gli 
orientamenti politici che il Consiglio e la Commissione devono eseguire, sotto il 
controllo del Parlamento europeo. Nella crisi economica e finanziaria altra istituzione 
in primo piano è stata la Banca centrale soprattutto nella veste del Presidente della 
BCE Mario Draghi che ha dato l’avvio ad una nuova era di politiche monetarie 
espansive con la celebre frase “whatever it takes”. Per quanto riguarda la crisi 
migratoria, oltre l’intervento del già delineato quadro istituzionale, diversi sono stati 
gli interventi del Consiglio europeo che hanno rappresentato delle “invasioni di 
campo”
62
, prendendo decisioni rilegate alle altre istituzioni. Ultimo dato è 
rappresentato dalle misure adottate che hanno in comune il modus operandi del 
Consiglio europeo. Quest’ultimo, nella risoluzione di entrambe le crisi, ha utilizzato 
strumenti di diritto europeo come la modifica delle norme e l’attuazione di riforme 
volte al miglioramento delle discipline in esame e il continuo finanziamento agli Stati 
membri più colpiti dalle crisi. Oltre allo stanziamento di fondi, il Consiglio Europeo 
si è impegnato a tenere sotto controllo questi paesi con un continuo monitoraggio 
della situazione economica, e non solo, per far sì che le misure siano conformi alla 
situazione delineata caso per caso. Infine, il Consiglio Europeo ha adottato anche 
strumenti di diritto internazionale affinché tali misure non contrastino con le norme 
previste dai trattati.  Da qui si delinea la necessità del Consiglio Europeo di adeguarsi 
alle sfide che l’Unione Europea deve affrontare e quindi la sua “versatilità” nel 
fronteggiare differenti situazioni e cercare le misure adeguate ed efficaci. Per questo 
motivo, il Consiglio europeo è l’istituzione più autorevole dell’Unione europea. Tale 
istituzione ha il potere di influenzare le decisioni del Consiglio, Commissione e 
Parlamento europeo nell’ottemperanza dei loro obblighi ed emanazione degli atti. In 
questo modo, l’azione del Consiglio europeo risulterebbe essenziale ed indispensabile 
sia per trovare un accordo comune tra gli Stati membri che per dare impulso alle 
 
62
 U. VILLANI, Metodo comunitario e metodo intergovernativo nell’attuale fase dell’Unione europea, in Studi 
sull’integrazione europea, 2019, p. 259 ss., p. 267
istituzioni europee, elementi necessari per mantenere vivo il continuo e progressivo 
processo d’integrazione europea.  
 
 
12.  Conclusioni. 
 Lungi dal considerare la crisi economico finanziaria e quella migratoria risolte o 
concluse, il Consiglio europeo è alle prese con nuovi eventi che stanno 
caratterizzando la storia contemporanea dell’Europa. La pandemia da Covid-19, 
iniziata a marzo del 2020, ha messo a dura prova l’Unione europea e i paesi membri. 
Per la prima volta nella sua storia, il Consiglio europeo si è trovato ad affrontare la 
sfida della pandemia che ha portato alla riorganizzazione delle priorità dell’Unione 
europea per il futuro. Il Consiglio europeo ha cercato di risolvere non solo la crisi 
sanitaria, ma anche quella economica e sociale che sono la naturale conseguenza di 
due anni di misure restrittive per la popolazione stessa. Mentre cercava di vincere la 
sua guerra contro il Covid-19 un nuovo evento ha sconvolto l’Europa: l’aggressione 
della Russia all’Ucraina nel febbraio 2022.  Quest’ultimo evento ha scatenato 
numerosi problemi di diversa natura. Innanzitutto, come conseguenza di questo 
evento bellico e del contrasto dell’Europa alla Russia, i governi degli Stati membri 
dell’Unione europea sono chiamati ad affrontare la c.d. crisi energetica
63
 e l’aumento 
del prezzo delle materie prime e del gas che hanno portato una nuova crisi economica 
che la popolazione dell’Unione europea dovrà affrontare. In secondo luogo, l’Unione 
europea si è attivata immediatamente per creare un meccanismo di protezione 
temporanea delle persone in fuga dalla guerra, aiuti umanitari e finanziari, sostegni 
della protezione civile all’Ucraina, Polonia, Slovacchia e Moldavia garantendo un 
sostegno finanziario e tecnico anche nella gestione delle loro frontiere
64
. Infine, 
bisogna far cenno alle notizie di cronaca più recenti che danno voce ad una nuova era 
di migrazione che vede di nuovo protagoniste l’Unione europea e l’Italia. La notte del 
26 febbraio 2023 sulle coste di Cutro una barca con a bordo circa 180 persone di 
diversa nazionalità è naufragata a pochi metri dalla costa. Il naufragio ha causato la 
morte 90 persone (tra di loro molti bambini) e non si conosce ancora il numero dei 
dispersi. I superstiti sono stati salvati da alcuni pescatori del luogo e dalle forze 
dell’ordine. Successivamente, il Governo italiano ha convocato il Consiglio dei 
ministri presso il Municipio di Cutro per mostrare vicinanza alla popolazione e alle 
famiglie delle vittime. Durante la conferenza stampa l’intero Consiglio dei ministri si 
 
63
 La crisi energetica sarà analizzata nei prossimi capitoli.  
64
 https://www.consilium.europa.eu/it/policies
è mostrato concorde nell’addebitare la responsabilità della tragedia agli scafisti, al 
mare mosso e alla precarietà dell’imbarcazione, anche se la dinamica dell’incidente 
non è ancora stata chiarita. Come risposta alla tragedia, il Consiglio dei ministri ha 
approvato un decreto-legge che prevede un inasprimento delle pene per gli scafisti, 
norme per rendere le espulsioni più efficaci ed anche una procedura semplificata per 
chi vuole entrare legalmente in Italia. Inoltre, la Premier ha chiesto un intervento 
dell’Europa e che dal Consiglio europeo arrivino “passi concreti”
65
. Il presidente del 
Consiglio europeo Charles Michel ha ribadito “la necessità di trovare soluzioni 
praticabili per la gestione della migrazione e per combattere il traffico di migranti”. 
Nonostante la fermezza del Governo italiano, le partenze nel Mediterraneo non si 
sono fermate. Infatti, dopo solo un mese dalla tragedia di Cutro decine sono gli 
sbarchi sulle coste siciliane e calabresi. Nel giro di pochi giorni, molte  sono state le 
operazioni della guardia costiera al fine di salvare le vite in mare e al fine di sventare 
tentativi di partenza verso le coste italiane. Il 26 marzo 2023 si sono registrate decine 
di arrivi a Lampedusa che, in un solo giorno, ha accolto più di 3 mila persone di 
diversa nazionalità. Il governo italiano ancora una volta si è rivolto all’Europa per 
chiedere aiuti concreti, misure efficaci e concrete per evitare che l’Italia debba 
affrontare da sola queste situazioni di emergenza umanitaria.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
65
 Giorgia Meloni durante la conferenza stampa del 9 marzo 2023 a Cutro.