Il Consiglio dei Ministri a Napoli: un organo spontaneo?

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La mancanza di apertura dei Borbone verso le novità politico-culturali, 
quale era senz’altro la stampa libera di massa, sarà una costante del nostro 
studio. 
Oggetto principale di questa ricerca sono gli organi supremi di governo del 
Regno delle Due Sicilie (1816-1860), due consessi in stretta correlazione 
fra loro denominati Consiglio di Stato e Consiglio de’ Ministri Segretari di 
Stato. 
Dopo un sommario inquadramento storico-politico, il secondo capitolo avrà 
per oggetto lo studio di figure e corpi pubblici in cui affonda le radici 
l’organo ministeriale. Soprattutto ci si soffermerà sulle novità introdotte nel 
corso del decennio francese (1806-1815) che, specie nel campo della 
amministrazione pubblica, saranno confermate dal restaurato Ferdinando di 
Borbone. Destino diverso sarà tuttavia quello del Consiglio di Stato 
dell’occupazione militare, fiore all’occhiello dell’amministrazione 
napoleonica ed emblema di quella monarchia consultiva instaurata a Napoli 
da Gioacchino Murat. In particolare, sarà analizzata la portata della 
soppressione di questo consesso, in parte sostituito dal Supremo Consiglio 
di Cancelleria e successivamente dalle Consulte. 
Proprio le Consulte saranno oggetto principale del terzo capitolo. Questi 
organi furono introdotti su pressione delle Potenze della Santa Alleanza, 
Austria in primis, riunite a Lubiana dopo il rovesciamento dell’effimero 
regime costituzionale del 1820-’21. Il cancelliere austriaco Metternich 
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premeva per l’instaurazione a Napoli di una monarchia consultiva, vista 
come terza via fra l’assolutismo ed i regimi rappresentativi. In questo 
modo, nel convincimento dello statista asburgico, le aspirazioni liberali dei 
popoli italiani sarebbero state tenute a freno. 
Analizzeremo i tentennamenti e le ambiguità dei governanti borbonici 
nell’attuazione delle direttive di Lubiana e valuteremo infine se le 
Consulte, così come istituite con ritardo  con l. 14 giugno 1824, possano a 
bastare ad identificare il Regno delle Due Sicilie come una monarchia 
consultiva. 
In riferimento a ciò sarà riportato in appendice del materiale epistolare fra 
Ferdinando I, i suoi governanti ed i plenipotenziari stranieri concernente 
problemi riguardanti l’istituzione degli organi consultivi. 
Il quarto capitolo sarà interamente incentrato sull’esame del Consiglio di 
Stato ordinario e del Consiglio dei Ministri soffermandoci innanzitutto 
sull’ordinamento e sulle funzioni individuate dalla avanzata legislazione 
pubblicistica borbonica. Il punto di partenza dell’esame non potrà che 
essere il dato legislativo, giacché il materiale normativo sul punto è preciso 
ed organico. Nella seconda parte del capitolo saranno invece analizzati i 
problemi emersi nel funzionamento concreto degli organi di governo, 
basandoci sul racconto della critica dell’epoca e sulle risultanze dei 
Protocolli delle sedute del Consiglio di Stato, conservati presso il Grande 
Archivio di Napoli. 
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Il materiale normativo di riferimento, leggi e decreti promulgati 
essenzialmente fino agli anni ’30 del XIX secolo è facilmente reperibile 
essendo pubblicato nella Collezione delle Leggi e dei Decreti Reali, ad 
eccezione del notevole regolamento del 10 maggio 1826, non pubblicato 
per ordine del Re, ma comunque conservato al Grande Archivio di Napoli. 
Il testo di tale regolamento sarà per tanto esposto in appendice. 
Nel quinto capitolo il nostro studio abbandonerà del tutto i riferimenti 
normativi per analizzare nel dettaglio un episodio cruciale della storia del 
Regno delle Due Sicilie, la questione degli zolfi di Sicilia. La vicenda verrà 
tuttavia esaminata da una prospettiva diversa rispetto alla abbondante 
bibliografia in materia, privilegiando gli aspetti istituzionali. Verranno 
evidenziati l’accentramento del potere nelle mani di Ferdinando II e  la 
conseguente perdita di prestigio della classe ministeriale, basandoci 
essenzialmente sulle esposizioni e sui pareri del Ministro degli Affari Esteri 
del tempo, Antonio Statella principe di Cassaro. 
Alla luce delle difficoltà incontrate dai Ministri per svincolarsi dal ruolo di 
“favoriti” e meri esecutori degli ordini regi gli ultimi paragrafi 
concerneranno anche questioni di ordine più generale sui rapporti fra Re e 
Ministri.  
Vi saranno ampi riferimenti all’esperienza inglese ed alla lunga evoluzione 
del cd. modello Westminster. Ci si porrà il problema della influenza degli 
organi rappresentativi sui rapporti fra Re e Ministri, chiedendoci in che 
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misura la chiusura dei Borbone verso tutto ciò che anche latamente 
costituisca ente esponenziale di gruppi ed interessi possa aver influito sulla 
mancata evoluzione del Consiglio dei Ministri napoletano. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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I. QUADRO STORICO-POLITICO 
1.1. I Regni di Napoli e Sicilia prima dell’Unificazione 
La formale fusione degli antichi regni di Napoli e di Sicilia si ebbe con il 
riconoscimento, nel Congresso di Vienna (1815),  a favore di Ferdinando 
IV di Borbone del titolo di Re del Regno delle Due Sicilie
3
. La Sicilia, 
tuttavia, non abbastanza divisa dalla terraferma dallo Stretto di Messina, 
raggiunse l’unità politica con la parte meridionale della penisola italiana 
già a partire dal secolo XII sotto la monarchia normanna.
4
L’estinzione della casa normanna d’Altavilla trasferì il “Regno di Sicilia” 
agli Svevi della casa di Hohenstaufen (1194), ma dopo gli splendori 
dell’età federiciana la lotta tra Chiesa ed Impero travolse l’Italia 
meridionale. Al re Manfredi, figlio di Federico II, il Papato oppose Carlo 
d’Angiò che sconfisse lo svevo presso Benevento (1266) determinando 
l’avvento della dinastia angioina a  Napoli
5
.
 
3
 La legge 8 dicembre 1816 recepì le determinazioni del Congresso, al punto di essere definita legge 
organica del Regno delle Due Sicilie. All’art. 1 Ferdinando I statuisce che “tutti i nostri dominj al di quà 
(sic) e al di là del Faro costituiranno il regno delle due Sicilie” 
4
 Guido LANDI, “Istituzioni…”,Milano 1977, pp.1‐2 
5
 Carlo I d’Angiò fu incoronato da papa Urbano IV col titolo completo di “rex Ierusalem, Siciliae, ducatus 
Apuliae ac principatus Capuae”: cfr. Michele AMARI “La Guerra dei Vespri”, Torino 1853, p. 525 
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In queste vicende medioevali si trovano le radici di quei contrasti, di quelle 
discordie tra Napoli e Sicilia che giungeranno sino al XIX secolo rendendo 
così ardua la strada verso l’unità giuridica dei regni. 
La guerra del Vespro (1282-1302) scoppiò dopo che con la decapitazione 
di Corradino di Svevia, sconfitto dagli Angioini a Tagliacozzo (1268), il 
Regno di Sicilia sembrava ormai definitivamente assoggettato a Carlo 
d’Angiò che, peraltro, sostituì come capitale Palermo con Napoli.  
La guerra, iniziata per sostituire in Sicilia gli angioini con gli aragonesi, 
eredi degli svevi, si concluse con la Pace di Caltabellotta (31 agosto 1302), 
che sanzionò la divisione  politica dell’isola dal continente. L’accordo 
prevedeva la distinzione tra il Regno di Sicilia spettante a Carlo II d’Angiò, 
comprendente la parte continentale del meridione d’Italia (e dunque non la 
Sicilia, intesa come isola) ed il Regno di Trinacria, spettante a Federico III
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d’Aragona comprendente la Sicilia e le isole circostanti. Era previsto altresì 
che alla morte di Federico il regno di Trinacria si riunificasse con quello di 
Sicilia sotto la dominazione degli Angioini che avrebbero dovuto 
contestualmente corrispondere agli Aragonesi centomila once d’oro.  
La riunificazione prevista dal trattato non si verificò. Federico III rivendicò 
il titolo di Re di Trinacria per il figlio Pietro, evitando di farlo confluire agli 
6
 A Federico d’Aragona spetterebbe in realtà il numerale “secondo”, ma scelse “terzo” in continuità con 
gli Hohenstaufen da cui discendeva per parte di madre. Per questo motivo modificò lo stemma del 
regno inserendo le insegne imperiali della dinastia sveva accanto a quelle aragonesi: FODALE S. – 
“Dizionario Biografico degli Italiani” alla voce “Federico III (II) d’Aragona, re di Sicilia (Trinacria)”‐ Roma 
2004, XLV p. 682‐694 
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Angioini che non rientrarono più nella corte di Palermo giacché l’impresa 
di Roberto d’Angiò di riprendere possesso della Sicilia (1314) si rivelò 
infruttuosa. 
Federico III  il 9 agosto 1314 ripudiò il titolo regio di Trinacria in favore di 
quello di Re di Sicilia. Pertanto nel medioevo venne detto rex Siciliae tanto 
l’Aragonese di Palermo, quanto l’Angioino di Napoli fintantoché 
quest’ultimo  non mutava il glorioso titolo dei re normanni con quello 
consuetudinario di “Re di Napoli”.
7
 
 
1.2 Le dominazioni straniere 
Fu Alfonso V d’Aragona nel 1434 a riunire le due corone, sconfiggendo 
l’ultimo degli Angioini, Renato, proclamandosi “rex utriusque Siciliae”.  
Ma il destino dei due regni era segnato: indeboliti ed impoveriti da guerre 
esterne e discordie interne finirono per cadere in mani straniere. 
La Sicilia, attratta nella sfera di influenza degli Aragonesi fu riunita ad una 
corona straniera nel 1412, quando Ferdinando I fu eletto re di Aragona, 
Valencia e Catalogna, e divenne così mera provincia del Regno di Aragona, 
retta da un vicario. Nel 1512, a seguito delle nozze tra Ferdinando 
d’Aragona ed Isabella di Castiglia, la corona siciliana fu unificata a quella 
di Spagna. 
7
 Guido LANDI – “Istituzioni…”, 1977, I, p.3 
15 
 
                                                           
Nel 1494 il re di Francia Carlo VIII scese in Italia, sconvolgendo il delicato 
equilibrio politico tra le città. Il sovrano francese vantava una lontana 
parentela con gli Angioini re di Napoli, che gli bastò per rivendicare la 
corona partenopea. Tutte le provincie gli si sottomisero, mentre gli 
Aragonesi si rifugiarono in Sicilia anche in cerca del sostegno di 
Ferdinando il Cattolico, mentre Carlo si proclamava Re di Napoli. 
L’ambizione del sovrano d’Oltralpe preoccupò tuttavia il pontefice 
Alessandro VI e l’imperatore Massimiliano d’Asburgo che costituirono una 
lega contro Carlo VIII, sconfitto infine a Fornovo il 6 luglio 1495
8
. 
Seguirono anni in cui le terre tanto care a Federico II, stupor mundi, furono 
teatro di conflitti fra due potenze straniere. La lotta tra Francesi e Spagnoli 
per la supremazia nel Meridione fu decisa solo il 29 dicembre 1503 nella 
battaglia del Garigliano, in cui l’esercito del Gran Capitàn Gonzalo 
Fernandez de Cordoba sconfisse quello al servizio del Regno di Francia, 
determinando per oltre due secoli le sorti politiche del Regno di Napoli. 
La casa reale aragonese divenuta indigena in Italia si era ormai estinta con 
Federico I, e anche Napoli cadde sotto il diretto controllo della Corona di 
Spagna che vi istituì un vicereame. Il cd. periodo del Viceregno durò sino 
alla Guerra di Successione Spagnola nel 1713. Isola e Continente pur 
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 Le conseguenze della campagna di Carlo VIII furono disastrose per l’Italia nonostante la vittoria della 
lega antifrancese. Attraverso i soldati francesi e tedeschi per l’Europa si diffuse l’idea dell’Italia come 
una terra incredibilmente ricca e facilmente conquistabile. La penisola si trasformò per decenni in 
campo di battaglia, ed ad esclusione della Repubblica di Venezia non vi erano stati indipendenti: AA. VV. 
“Harper Enciclopedy of Military History”, New York 2001, p. 462 
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perdendo dunque entrambi l’indipendenza rimasero politicamente divisi 
essendo i due vicereami spagnoli completamente distinti ed autonomi. 
Il Trattato di Utrecht, che poneva fine alla guerra di successione spagnola, 
sancì l’avvento degli Asburgo nell’Italia Meridionale, con Napoli e la 
Sardegna sotto il controllo di Carlo VI del Sacro Romano Impero ed 
attribuì il titolo di re di Sicilia a Vittorio Amedeo II con la condizione che, 
una volta estinta la discendenza maschile dei Savoia, l’isola sarebbe tornata 
alla corona di Spagna. 
Nel 1718 Filippo V di Spagna tentò di ristabilire il dominio iberico in 
Sicilia ed a Napoli; l’impresa non riuscì anche per l’intervento diretto di 
Inghilterra, Francia, Austria e Olanda che sconfissero Filippo a capo 
Passero. La pace che ne seguì, stipulata a L’Aia nel 1720, determinò un 
riavvicinamento della Sicilia al Regno di Napoli: pur mantenendosi come 
entità statale separata passò insieme a Napoli sotto la corona austriaca, 
mentre il Regno di Sardegna diventava sabaudo. 
Gli Asburgo controllarono Napoli e la Sicilia fino al 1735, quando a 
seguito della conclusione della Guerra di Successione Polacca,nefasta per 
le ragioni austriache,  fu sottoscritto un preliminare di pace concernente fra 
l’altro il riassetto degli Stati italiani: l’Austria cedeva a don Carlos di 
Borbone, lo Stato dei Presidi, il Regno di Napoli ed il Regno di Sicilia. 
Il regno di Carlo di Borbone ottenne la formale autonomia dalla Spagna 
solo con la pace di Vienna del 1738, mentre le velleità asburgiche di 
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riconquistare il meridione vennero meno solo nel 1744 quando l’esercito 
borbonico, ancora forte della presenza di truppe spagnole, sconfisse quello 
asburgico a Velletri. Napoli e Sicilia ebbero così finalmente un re proprio, 
ma rimase pur sempre un’unione dinastica, proprio come durante il periodo 
asburgico. 
La crisi europea provocata dalla Rivoluzione Francese non fece che 
accentuare il distacco: Napoli si proclamò Repubblica nel 1799, mentre la 
Sicilia fu rifugio di Ferdinando IV e base della riconquista conclusa dal 
cardinale Fabrizio Ruffo. 
E la Sicilia si mostrò ospitale con il re borbone anche nel 1806 quando il 
continente accoglieva Giuseppe Bonaparte prima, e Gioacchino Murat 
dopo (1806-1815) determinando un nuova guerra tra i due “regni”. In 
particolare, fu proprio Gioacchino Murat, incoronato col nome di 
Gioacchino Napoleone Re delle Due Sicilie per effetto della Costituzione 
di Baiona a muovere da Napoli per la conquista della Sicilia. L’impresa, 
constatate le difficoltà già presso l’accampamento reale di Scilla, non ebbe 
neppure inizio, ma ciò non toglie che ai sensi di detta costituzione le corone 
di Sicilia e Napoli saranno unite seguendo la discendenza maschile di 
Gioacchino Napoleone. 
Come è noto la sconfitta di Napoleone Bonaparte ed il successivo 
Congresso di Vienna apriranno la stagione della Restaurazione, che 
riconsegnerà ai Borbone i reami di Napoli e Sicilia. 
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1.3 L’unione dinastica 
L’unione formale dei regni, sanzionata nel Congresso di Vienna proseguirà 
fino all’Unità d’Italia nel 1860 e troverà riscontro nel titolo ufficiale del 
sovrano di “Re del Regno delle Due Sicilie”
9
. Che non si tratti di un 
pleonasma, come pure è stato affermato
10
, è determinato dal fatto che il 
Congresso di Vienna trasformò in uno Stato unitario due Stati 
precedentemente collegati solo dal legame dinastico sancito col Trattato di 
Vienna del 1738, che destinò ai Borbone i domini al di qua ed al di là del 
Faro. Quella risultante dal citato accordo non era tuttavia  individuabile 
come una unione meramente personale, cioè fondata sulla accidentale 
identità della persona fisica del monarca (Re delle Due Sicilie). Si trattava 
al contrario di una unione reale: quantunque la Sicilia conservasse 
bandiera, armi araldiche e cittadinanza distinte da quelle napoletane era 
presupposta l’unità giuridica della corona e l’esistenza di organi comuni. 
Si consideri peraltro che nel periodo spagnolo ed in quello austriaco, 
ancorché decorati dal titolo di “regni” Napoli e Sicilia restavano semplici 
dipendenze di una corona straniera. Era al sovrano ed ai relativi ministri 
che spettavano le determinazioni supreme, con l’assistenza  del Consiglio 
d’Italia. Il sovrano era rappresentato dal vicerè, alto 
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 Guido LANDI – “Istituzioni…”, 1977, p. 37 
10
 Niccolò PALMIERI, “Saggio Storico e Politico sulla Costituzione del Regno delle Due Sicilie infino al 
1816”, Losanna 1847, p. XL nell’introduzione anonima, ma risultante di Michele AMARI.