Il Comune italiano nell'Era dell'Informazione-I progetti di e-Government del Comune di Viterbo

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 Tutti questi fattori hanno contribuito, stanno contribuendo e 
contribuiranno alla costruzione del mondo contemporaneo, fluidamente 
immerso nel mare del mutamento continuo. 
 E’ la sensazione di vivere in una realtà dove molte sono le 
contraddizioni e molte sono le cose che non vanno nella via della 
razionalità che mi ha spinto verso una ricerca sui nuovi strumenti che, in 
linea di principio, possono realizzare un miglioramento della socialità 
nella sua totalità. 
 In Italia, in particolare, prendendo come dato di fatto il riassetto 
dell’organizzazione statale in una prospettiva federalista, sono gli Enti 
Locali i protagonisti dell’innovazione e dell’utilizzo delle nuove 
tecnologie dell’informazione. Sono le Regioni, le Province, i Comuni 
che devono risolvere i problemi del cittadino, essendo proprio loro gli 
organi statali più vicini a lui. 
 In una tale scenario si colloca il presente lavoro che tenterà di 
delineare le linee di sviluppo dell’e-Government e la sua attuazione 
nell’obiettivo del miglioramento della vita del cittadino, in quanto non 
esiste progresso se non ne beneficiano tutti.  
La ricerca è incentrata nella Provincia di Viterbo, terra nella quale 
sono nato e cresciuto. I progetti che andremo ad analizzare, progetto 
Por.T.I.C.I. e Demetra, sono risultati vincitori del cofinanziamento del 
MIT per lo sviluppo dell’innovazione nell’Ente Locale. La dimensione 
demografica del territorio molto ristretta è fondamentale per riscontrare 
caratteristiche che possiamo considerare idealtipiche della situazione 
italiana. 
 Questo lavoro sarà diviso in tre capitoli. Nel primo saranno 
affrontate le dinamiche del cambiamento amministrativo sia nelle 
correnti di pensiero mondiali che italiane. Si parlerà dell’Unione 
 5
Europea e del suo impegno nel rinnovamento della Società 
dell’Informazione, per poi passare alle strategie che i governi italiani 
hanno messo in opera per introdurre nel nostro paese il tema del 
Governo Elettronico.  
 Nel secondo capitolo, invece, tenteremo di capire quali siano i 
meccanismi di quel nuovo modo di decidere e cooperare che è la 
Governance, parlando dei risvolti tecnologici ad essa legati e cioè dell’e-
Governance. Al livello locale la governace si sviluppa con logiche simili 
ma non uguali a quelle generali e noi approfondiremo tali logiche. Ci 
sarà anche uno spazio riservato alle reti di città ed ai network di Comuni 
che tentano le vie dell’inter-comunalità. 
 Nel terzo capito, infine, tratteremo dell’analisi sul campo. 
Esamineremo i progetti di e-Government del Comune di Viterbo, 
approfondendo la loro attuazione e le logiche che hanno permesso la loro 
realizzazione. 
 La responsabilità di tutto quanto è scritto è esclusivamente mia. 
 
 
Gabriele Ferri  
Roma, Giugno 2006 
 
 6
CAPITOLO  1 
La Società dell’Informazione 
 
Non c’è niente di costante, 
 tranne il cambiamento. 
Buddha (563-480 a.C.) 
 
1.1 Il cambiamento amministrativo e le nuove funzioni dell’ICT 
Prima degli anni ottanta (e per certi versi tuttora) il cittadino che si 
avvicinava alla macchina statale aveva sotto gli occhi 
un’amministrazione differente dall’attuale. L’apparato pubblico, infatti, 
gestiva di persona tutti i servizi che lo Stato dava ai cittadini, 
sovraccaricandosi di eccessivo lavoro e di eccessivi costi; esso era 
totalmente slegato dal territorio ed aveva un modus operandi 
diametralmente opposto a quello che si aspettavano gli utenti sul posto; 
le Amministrazioni non entravano mai in concorrenza tra loro, 
svolgendo i loro compiti in regime di monopolio; esso era guidato, 
inoltre, dal fare burocratico, secondo il quale erano le regole e le 
procedure che orientavano il suo lavoro e non la sua mission
1
. 
 È solo da tempi molto recenti che si sente il bisogno di un 
“cambiamento”
 2
, di un ammodernamento di questo apparato tanto utile 
in passato quanto nocivo ai nostri tempi. A partire dagli anni ’80 la 
                                                 
1
 Termine usato in ambito Organizzativo e costituisce la missione, ovvero, lo scopo ultimo 
dell’organizzazione. La Pubblica Amministrazione dovrebbe avere come mission l’interesse del 
singolo cittadino o della comunità intera. 
2
 Per approfondire lo stato della Pubblica Amministrazione prima dei processi di riforma fare 
riferimento ai seguenti testi: 
FEDELE MARCELLO, Il management delle politiche pubbliche,Laterza, Bari, 2002 
D’ALBERGO-VASELLI, Un’amministrazione imprenditoriale?, SEAM, Roma, 1997 
OSBORNE-GAEBLER, Dirigere e Governare, Garzanti, Milano 1995  
 7
fiducia e le attese nel settore pubblico declinarono a favore del settore 
privato, il quale dimostrava nella realtà la sua efficienza a scapito delle 
palesi inefficienze delle Amministrazioni statali. Ma quali sono le 
ragioni che hanno portato ad una riforma così radicale del mondo 
dell’Amministrazione Pubblica? Innanzi tutto dobbiamo distinguere due 
macrofattori che hanno contribuito al cambiamento di rotta nell’azione 
amministrativa: a) fattore culturale-ideologico  b) fattore reale-
pragmatico.
3
 
A) Nella ricostruzione dei processi di riforma amministrativa il 
fattore culturale-ideologico interviene temporalmente prima dell’altro. 
Possiamo farlo risalire all’affermazione di specifici filoni di studio di 
natura economica, che ebbero molto seguito e nelle cui argomentazioni il 
ruolo del mercato , contrapposto a quello di Stato , veniva molto 
enfatizzato e posto al centro di ogni trattazione. Milton Friedman e tutta 
la corrente che prese il nome di «monetarista» sostengono che “l’ambito 
di attività del Governo deve essere limitato”
4
, perché è solo il mercato 
con la sua efficienza, efficacia ed economicità che può garantire sviluppo 
ed equilibrio; lo Stato deve svolgere solo quelle funzioni di base 
(giustizia, difesa ed ordine pubblico) che non sono prerogativa del 
mercato ma che sono fondamentali perché lo stesso riesca a svolgere la 
propria attività. La teoria macroeconomica di Friedman  da il via ad una 
discussione molto accesa oltre che sull’opportunità dell’esistenza dello 
Stato anche sulle modalità attraverso le quali lo stesso agisce ed opera. 
Infatti è proprio a queste teorie  che  si ispira prima il governo inglese di 
Margareth Thatcher  e poi quello americano di Ronald Reagan per una 
totale riorganizzazione dell’apparato pubblico in senso neo-liberista. Più 
                                                 
3
 Cfr CAPOCCHI ALESSANDRO, Il processo di e-Government nel sistema delle amministrazioni 
pubbliche, Giuffrè Editore, Milano, 2003 
4
  FRIEDMAN M., in CAPOCCHI 2003 (op. cit.) 
 8
di recente anche la Comunità Europea ha fatto proprie le idee base di 
questo filone di studi ed ha promosso una serie di iniziative attraverso le 
quali la stessa si propone come catalizzatore del cambiamento, cercando 
di infondere nei paesi membri una cultura del pubblico che, anche se non 
strettamente ispirata al modello di Friedman, tuttavia ne segua i principi 
fondamentali dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità. 
 B) Il fattore che abbiamo denominato reale –pragmatico, invece, 
interviene in un secondo momento ed è rappresentato da una serie di 
circostanze ed avvenimenti che a partire dalla fine degli anni ’70 si sono 
manifestati nei paesi economicamente più sviluppati. Essi sono: 
¾ La crisi del “Big government” e cioè dell’identità dello Stato in un 
contesto socio-economico radicalmente mutato in quegli anni e 
con il quale il settore statale non si è mai dialetticamente 
fronteggiato. 
¾ Un aumento vertiginoso dei deficit pubblici anche e soprattutto in 
ragione dell’aumentare delle spese pubbliche delle 
Amministrazioni. 
¾ La scarsa qualità dei processi interni al settore pubblico , dovuti 
alla burocratizzazione e alle inefficienze, causate dalla perdita di 
senso del lavoro statale. 
¾ La perdita di fiducia che il cittadino aveva maturato nei confronti 
delle pubbliche amministrazioni, le quali, oltre a fornirgli servizi 
scadenti e di bassa qualità, non lo consideravano come un 
“cliente”. 
¾ Una classe politica ormai legata a degli schemi d’azione antiquati 
che cercava una possibilità di rinnovo nel cambiamento. 
 
 9
Il fattore culturale-ideologico nato negli anni ’80 cominciò ad influire 
sul reale funzionamento delle Amministrazioni Pubbliche solamente agli 
inizi degli anni ’90 quando i governi di tutti i paesi occidentali attuarono 
delle riforme per il raggiungimento di alcuni obiettivi, tra i quali: la 
ricerca di una nuova identità per le amministrazioni pubbliche; la ricerca 
di un aumento dell’efficienza; perseguire l’economicità, intesa  come 
capacità di ridurre le inefficienze tra gli ingranaggi arrugginiti della 
macchina statale, con una conseguente riduzione della pressione fiscale 
sul cittadino; l’aumento della qualità del servizio pubblico, con 
un’automatica crescita del consenso dei cittadini; avvicinare il cittadino 
all’amministrazione. 
Questi obiettivi furono fatti propri e promossi con forza da due 
filoni culturali che tentarono di affrontare la questione della riforma delle 
Amministrazioni Pubbliche alla fine degli anni Ottanta: il “Reinventing 
Government” ed il “New Public Management”. Per quanto riguarda il 
Reinventing Government, la sua composizione semantica rimanda ad 
una reingegnerizzazione dell’amministrazione . Trovata inadeguata la 
“public administration”  a rispondere delle esigenze dei cittadini e della 
realtà circostante, l’unico modo possibile di cambiare lo stato delle cose 
è il reinventare il modello pubblico in modo che esso possa essere meno 
accentratore  e più vicino ai cittadini ed al territorio amministrato . 
Questo filone di pensiero è proprio degli Stati Uniti dove nel 1993 viene 
lanciato il programma “National Performance Review” che nel 1997 
prende il nome di “National Partnership for Reinventing Government”. Il 
reinventing government fu il primo massiccio intervento per effettuare 
una riforma amministrativa che negli Stati Uniti si basava 
essenzialmente sulle strategie di e-Government. Da notare  e ricordare le 
tre parole chiave del programma : partnership, downsizing ed 
 10
empowerment . La prima indica la nuova forma di azione del settore 
pubblico e cioè un incontro di intenti ed iniziative tra pubblico e privato  
e tra centro e periferia , mentre la seconda postula la chiave del 
ridimensionamento forzato di tutto l’apparato statale ed infine la terza 
parola indica una responsabilità che non è più verticale e dirigistica ma 
orizzontale e collaborativi.
5
 
L’altro filone concettuale che fu alla base dei cambiamenti tuttora 
in atto è il cosiddetto “New Public Management”: in esso prendono 
posto tutte le tecniche di gestione della cosa pubblica che, ispirandosi a 
principi con alle spalle una lunga tradizione, ossia quelli tipici del 
mercato, si rintracciano nel managerialismo  di scuola americana  e nella 
teoria classica dell’organizzazione
6
. Oltre quindi alla componente 
organizzativa , predominante nel reinventing government , il New public 
Management  focalizza l’attenzione sulle dimensioni gestionale, 
amministrativo-contabile e culturale. Gli attrezzi consigliati dal New 
Public Management per il conseguimento degli obiettivi sono
7
 : 
¾ La privatizzazione  
¾ L’enfasi sul cittadino come cliente 
¾ Il decentramento 
¾ La pianificazione ed il management strategico 
¾ La misurazione dei risultati  
¾ Il contracting out 
¾ La flessibilità 
¾ L’uso di tecniche contabili innovative 
¾ L’efficacia finanziaria 
                                                 
5
  Cfr CALISE M. e DE ROSA R., Il Governo elettronico: visioni, primi risultati e un’agenda di 
ricerca, Rivista italiana di Scienza Politica,2003, XXXIII n°2, pagg 257-283 
6
  Cfr FEDELE MARCELLO, Come cambiano le Amministrazioni Pubbliche, Laterza, Bari, 1998 
7
  Cfr CAPANO GILBERTO, Le riforme degli anni ’90: l’adattamento reattivo al paradigma 
egemone, in “La cultura delle Amministrazioni” a cura di Battistelli F., FrancoAngeli, Milano, 2002 
 11
¾ L’uso massiccio delle nuove tecnologie informatiche 
E’ proprio grazie all’uso dell’Information and Comunication Tecnology 
all’interno delle pubbliche amministrazioni che si è diffuso il termine e-
Government: il processo di trasformazione tecnologica (più o meno 
radicale) di alcune prassi amministrative , con l’obiettivo principale e 
dichiarato di rendere più trasparente , efficiente e interattiva l’erogazione 
di alcuni servizi e l’accesso a molte informazioni
8
. 
 Negli ultimi anni l’importanza e la capillarità con la quale si sono 
presentate le nuove tecnologie informatiche, hanno aumentato la 
centralità dell’Information and Comunication Tecnology (d’ora in poi 
ICT) nel processo di cambiamento amministrativo, spostando quindi 
l’attenzione dell’osservatore sui mezzi informatici veri e propri e sugli 
usi che se ne fanno. 
 Possiamo considerare l’ingresso dell’ICT nella vita delle 
Pubbliche Amministrazioni il passpartou  con il quale le argomentazioni 
aziendalistiche  del New Public Management sono entrate nel pubblico. 
Importante è però segnalare come il ruolo delle nuove tecnologie  è da 
considerarsi meramente strumentale rispetto al complessivo 
cambiamento. Grazie allo strumento dell’e-Government il sistema delle 
Amministrazioni Pubbliche, da chiuso ed impenetrabile che era, diviene 
un’istituzione che si apre all’esterno, creando una benefica 
interconnessione tra pubblico e privato e mutando i rapporti tra questi 
ultimi, in quanto le relazioni che si instaurano sono più veloci, non 
mediate e trasparenti, ed inoltre esse hanno carattere sia informazionale 
che di produzione e fruizione dei servizi pubblici. 
 Le cause che hanno portato verso un uso intensivo dell’e-Gov 
possono essere fatte risalire sia al contesto in cui operano le pubbliche 
                                                 
8
  Cfr CALISE e DE ROSA, 2003 (op cit) 
 12
amministrazioni che anche alle nuove esigenze avanzate dagli stessi 
cittadini fruitori dei servizi. Se, riguardo al contesto, è importante 
sottolineare il fatto che il settore privato aveva ormai preceduto il settore 
pubblico nell’adozione delle nuove strumentazioni informatiche e 
nell’utilizzo dei più avanzati metodi di gestione, determinando quindi nel 
Pubblico un’improrogabile esigenza di adeguamento, per quanto 
riguarda i cittadini, invece, ad essere determinante è da un lato la 
diffusione tra loro delle nuove tecnologie digitali che ne ha permesso un 
mutamento e dall’altro la sempre maggiore consapevolezza da parte 
degli utenti dei livelli di inefficienza della Pubblica Amministrazione, 
con la conseguente richiesta di uno snellimento ed una semplificazione 
delle procedure burocratiche, una maggiore informazione sulle stesse 
procedure e sulle regole ed una maggiore trasparenza nel rapporto con le 
Pubbliche Amministrazioni stesse. 
 Sinteticamente è possibile considerare la storia dell’e-Government 
divisa in due fasi principali: nella prima, le nuove tecnologie servivano 
per un rimodellamento interno al sistema  e funzionavano quindi come 
un lubrificante della macchina statale , nella seconda fase, attualmente in 
corso, invece, i policy maker puntano soprattutto sulle nuove tecnologie 
per favorire un maggiore coinvolgimento del cittadino/utente e per 
migliorare la fruizione on-line dei servizi pubblici. 
 Secondo D. Holmes (2001) l’attuazione del processo di e-
Government si sviluppa attraverso cinque fasi che sono tra loro 
correlate
9
: 
1) Digitalizzazione e messa on-line di tutte le informazioni, i 
documenti ed i servizi pubblici. Tutto questo viene fatto allo scopo 
di ridurre i costi sia per la stampa , la duplicazione  e lo 
                                                 
9
  Cfr HOLMES D. , E-Gov strategies for government, Nicholas Brealey Publishing, London, 2001 
 13
spostamento dei documenti che, contenuti ora nei database, 
possono essere stampati in formato cartaceo quando si presenti 
un’effettiva necessità  e in ogni ufficio o struttura 
dell’amministrazione. 
2) L’assicurazione che tutti possono accedere liberamente ed in 
egual maniera ai servizi che sono on-line . Il servizio deve essere 
disponibile senza limite di tempo e di spazio e, quindi, tutto il 
giorno, tutta la settimana  e da qualsiasi parte del globo. 
3) Percorsi di crescita professionale e formazione continua per gli 
impiegati pubblici, in modo tale da acquisire e mantenere le 
competenze adatte alla gestione delle informazioni on-line. 
4) Creazioni di legami ed interconnessioni tra settore pubblico e 
settore privato, tra autorità centrali ed autorità locali. Il sistema 
delle amministrazioni pubbliche ha un rapporto di osmosi con il 
settore privato  e quindi, mostrando una strutturale lentezza a  
recepire i cambiamenti provenienti dall’esterno, può avere la 
necessità da un lato di usufruire di specifiche relazioni con attori 
non pubblici (consulenti, innovation manager, ecc.) e dall’altro di 
valorizzare il ruolo degli enti locali, spesso in prima linea nei 
processi di cambiamento organizzativo. 
5) Rimozione delle barriere amministrative e normative, 
tecnologiche e socio-culturali: le amministrazioni hanno il 
compito e la responsabilità di accrescere nei cittadini le 
competenze nell’uso degli strumenti informatici. 
Le nuove tecnologie informatiche devono favorire l’integrazione tra le 
diverse amministrazioni per poter aumentare l’efficienza, l’efficacia e 
l’economicità, ma esse non devono in alcun modo sostituire i tradizionali 
canali di fruizione (per es. gli uffici di front office, linee telefoniche 
 14
dedicate al cittadino, comunicazioni per mezzo postale, ecc.), bensì 
integrarli e potenziarli, perché il repentino avvicendamento di mezzi di 
comunicazione ed interazione porterebbe inevitabilmente ad una frattura 
in seno alla società per quanto riguarda la possibilità e le competenze 
adatte per usufruire di servizi. La questione della “frattura digitale”, in 
Inglese digital divide, studia proprio le sperequazioni che si verificano 
quando in un paese, o in generale nel mondo, ci sono delle differenze tra 
gli individui in base sia al possesso di mezzi informatico-digitali, sia in 
base al patrimonio di competenze necessarie per usufruire delle nuove 
opportunità digitali. Sull’evoluzione dell’e-Government le tesi di 
Holmes non sono le uniche nel panorama della letteratura 
sull’argomento. 
Stedman Jones e Crowe(2001)
10
 parlano, ad esempio, di un processo di 
e-Government scandito in quattro fasi: 
¾ Information : informazione sul web. 
¾ Interaction : interazione su livelli differenti. 
¾ Transaction : ottenere servizi completi sul web. 
¾ Integration : processi integrati tra le amministrazioni pubbliche. 
Lasciando le analisi sullo sviluppo di questo processo, è importante 
concentrare gli sforzi per osservare lo sviluppo dell’e-Gov dal punto di 
vista del cittadino. 
 Quali benefici in potenza apporterà lo sviluppo integrale dell’e-
Government? Innanzi tutto la riduzione del prelievo fiscale a carico dei 
cittadini/imprese, grazie all’aumento dell’efficienza amministrativa che 
abbatterebbe i costi; poi, una riorganizzazione delle modalità di 
erogazione dei servizi che sarebbero costruiti attorno ai bisogni dei 
cittadini. In questa prospettiva assume sempre più importanza la 
                                                 
10
 In CALISE e DE ROSA, 2003 (op. cit.) 
 15
multicanalità offerta da queste nuove tecnologie IC che darebbe 
maggiori possibilità di accesso a chiunque voglia utilizzare i servizi 
statali. La possibilità di una maggiore trasparenza nelle procedure e nelle 
azioni delle Pubbliche Amministrazioni, inoltre, favorirebbe una 
maggiore partecipazione dei cittadini al processo decisionale, anche 
grazie alla creazione di innovative forme di consultazione elettronica. 
Interessante infine l’opportunità di un aumento della cooperazione tra il 
settore pubblico ed il Terzo Settore al fine di lasciare l’operatività di 
alcuni servizi a persone che non perseguono il profitto e sono più 
motivate di un dipendente pubblico, nonché una più efficace 
cooperazione intra-statale per far si che ogni ingranaggio della macchina 
statale sia perfettamente inserito nel complessivo funzionamento della 
stessa.
 11
 
Riassumendo, possiamo dire che il ruolo dell’ICT nel panorama delle 
Pubbliche Amministrazioni, da mezzo di efficienza amministrativa è, 
pian piano, assunto a  rimodellatore dello Stato, perché le nuove 
tecnologie permettono di mettere a fuoco meglio la figura del cittadino 
come nuovo attore nel policy making e, soprattutto, perché il cittadino 
stesso diviene il “cliente” delle funzioni della PA. 
 Questa categoria conoscitiva ha radici nella cultura organizzativa 
giapponese nella quale il produttore ed il cliente non sono legati 
esclusivamente da un rapporto di natura economica, bensì morale e di 
intima obbligazione. Trasportare nel settore pubblico una figura come 
quella del cliente non è cosa facile: questa categoria del mercato trova 
difficoltà, se non impossibilità, di applicazione se riferita a dei servizi 
statali come la giustizia, il prelievo fiscale e la certificazione. Si può, 
però, adottare un’articolazione del concetto in due dimensioni, 
                                                 
11
  Cfr CAPOCCHI A., 2003 (op cit) 
 16
distinguendo così tra cliente esterno e cliente interno
12
. Le 
amministrazioni possiedono nel loro lavoro di front office un cliente 
esterno e nel lavoro di back office ne hanno uno interno. In questo 
secondo caso ci riferiamo al dipendente pubblico che è “cliente” in 
quanto riceve da un lavoratore prima di lui  un “semilavorato”del 
prodotto o servizio finale. 
 Concependo l’amministrazione pubblica fatta in tale maniera, tutti, 
dal cliente interno fino al cliente esterno, sarebbero legati da questa 
benefica obbligazione morale che eleverebbe di molto gli standard dei 
servizi pubblici sia sotto l’aspetto efficientistico che tempistico. Proprio 
questa categoria del “cliente” , adottata nelle argomentazioni del New 
Public Management, può essere considerata una delle vie d’uscita 
dell’impasse del lavoro burocratico. 
                                                 
12
  Cfr BATTISTELLI FABRIZIO, Burocrazia e mutamento: persuasione e retorica dell’innovazione 
amministrativa, FrancoAngeli, 1998