Il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (D.lgs 42/2004)

  
4
possono considerarsi una categoria dei beni culturali stessi. 
Sono beni ambientali “le zone corografiche costituenti 
paesaggi naturali o trasformati dall’opera dell’uomo e le zone 
delimitabili costituenti strutture insediative, urbane e non 
urbane, che presentando particolare pregio per i loro valori di 
civiltà devono essere conservate al godimento della 
collettività”
1
. Sono specificamente beni ambientali le 
singolarità geografiche, florifaunistiche, di cultura agraria, di 
infrastrutture del territorio e le strutture insediative anche 
minori o isolate che si integrino in unità rappresentative con 
l’ambiente naturale.  
I beni ambientali comprendono due grandi tipi, quello 
paesaggistico e quello urbanistico. I primi sono 
specificatamente naturali e si distinguono in: 
- aree naturali corograficamente definibili per singolarità 
geologica (vette, rocce, rive, vulcani); 
- aree ecologiche e territori in cui si manifestano tipiche o 
singolari simbiosi florifaunistiche; 
                                          
1
 M.S. GIANNINI, I beni culturali, Rivista trimestrale di diritto pubblico, Giuffrè, 
1976, p. 10. 
  
5
- paesaggi artificiali ove l’intervento dell’uomo ha creato 
“forme di raggiunto equilibrio tecnico-artistico”. 
I beni di tipo urbanistico comprendono strutture urbanistiche 
a) urbane e b) non urbane, come castelli, torri, abbazie, borghi, 
frazioni, casolari, ville, case coloniche, villaggi di pescatori, 
ecc..
2
 Non tutti i beni ambientali possono essere qualificabili 
beni culturali: ogni oggetto anche complesso in cui non 
intervenga l’opera dell’uomo deve ritenersi al di fuori della 
nozione di bene culturale. Sulla base di questo concetto 
deduciamo che sono beni ambientali solo i beni culturali di 
tipo urbanistico e, tra i beni di tipo naturalistico, i paesaggi 
artificiali; anzi partendo dalla nozione di civiltà, potremmo 
affermare che essi sono beni culturali per eccellenza, poiché, 
essendo precipua opera di gruppo, restano quasi in assoluto 
anonimi gli autori degli interventi e dei cambiamenti e 
adespoti i singoli oggetti o comunque cose di valore che 
compongono l’insieme urbanistico o naturalistico. 
                                          
2
 M.S. GIANNINI, op. cit., p. 10. 
  
6
Ad esempio, seppure con laboriose ricerche volessimo 
individuare l’architetto autore di uno o più edifici meravigliosi 
che compongono un quartiere trecentesco o rinascimentale e/o 
ricostruire una o più vicende di uno degli edifici medesimi, ciò 
è senza interesse perché il quartiere è un bene culturale non per 
comprendere dieci o più piacevoli edifici ma perché come 
quartiere, comprese le sue smagliature, è espressione e 
testimonianza di un momento importante della storia della 
civiltà e se ne vuole la conservazione perché è una valida 
testimonianza.
3
 Da tale premessa scaturisce la possibilità di 
escludere dalla categoria di beni culturali i beni rappresentati 
da aree naturali ed ecologiche, cose aventi carattere di bellezza 
naturale o di singolarità geologica, bellezze panoramiche e 
punti di vista o di belvedere sempre riferibili a paesaggi 
puramente naturali. Tali entità sono strettamente naturali e, 
seppure è intervenuta l’opera dell’uomo o essa è stata solo 
accidentale o marginale, cioè senza affatto incidere sulla 
struttura della cosa, sono solo, sempre e comunque opera della 
                                          
3
 M.S. GIANNINI, op. cit., p. 11. 
  
7
natura e l’uomo, che ne ha avuto o che ne ha il godimento, si 
adopera solo affinché esso non sia turbato o peggio, fatto 
cessare.
4
 
                                          
4
 M.S. GIANNINI, op.cit., p. 12. 
  
8
 
 
 
 
 
 
CAPITOLO I 
NATURA GIURIDICA DEL BENE CULTURALE 
 
 
  
9
§ 1.1 Natura giuridica del bene culturale 
 
Per comprendere la natura giuridica dei beni culturali ed 
ambientali occorre in primo luogo analizzare il concetto di 
ambiente che come sostiene la Corte Costituzionale costituisce 
“un diritto fondamentale della persona umana ed un interesse 
fondamentale della collettività, uno spazio dell’anima, un 
modo di essere tipico, fisico e morale”.
5
 L’ambiente rientra, 
quindi, tra i “valori costituzionalmente primari”.
6
 
Secondo la Corte, l’ambiente è un “bene immateriale, ……., 
un bene unitario con varie componenti, ciascuna delle quali 
può anche costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di 
cura e di tutela, ma tutte, nell’insieme, sono riconducibili 
all’unità”.
7
 
Secondo un’elaborazione dottrinale l’ambiente - bene 
giuridico come complesso di beni naturali e culturali – pur 
                                          
5
 Cfr. Sent. Corte Cost. n. 641/1987 
6
 Cfr. Sent. Corte Cost. n. 210/1987 
7
 Cfr. Sent. Corte Cost. n. 641/1987 
  
10
esprimendo valore spirituale, è un bene materiale. In dottrina
8 
il bene culturale è stato definito come un bene immateriale di 
interesse pubblico, rientrante nella categoria dei beni 
ambientali. 
Poiché il bene culturale è testimonianza materiale avente 
valore di civiltà, ciò fa scattare il carattere giuridico dei beni 
stessi e cioè l’interesse della collettività non solo alla tutela   
ma anche alla valorizzazione e conservazione. 
Si tratta di beni di interesse pubblico caratterizzati da 
un’appartenenza funzionale al patrimonio culturale della 
nazione. Dal carattere pubblico di tali beni deriva il concetto di 
proprietà collettiva cioè beni che appartengono a tutti; essa 
comprende sia beni pubblici, ossia beni demaniali di 
appartenenza allo Stato e agli altri enti pubblici (Regioni, 
Province, Comuni), sia beni collettivi, cioè beni privati di 
interesse pubblico, beni oggetto di proprietà privata 
funzionalizzata come cave, torbiere, aree soggette a vincolo 
idrogeologico e forestale, bellezze naturali. La proprietà 
                                          
8
 M.S. GIANNINI, op. cit., p.26. 
  
11
collettiva occupa un posto di rilievo perché è strettamente 
connessa ai principi sanciti dalla Carta Costituzionale tra cui 
quello della funzione sociale riconosciuta alla proprietà 
privata, in una visione che è propria e/o protesa alla proprietà 
collettiva. I fini di utilità sociale sono sempre perseguiti in una 
prospettiva di vantaggio per tutti e non per difendere gli 
interessi di pochi. La funzione della proprietà collettiva è 
dunque proprio quella di assicurare un uso che non alteri, 
consumi, depauperi o distrugga la cosa o il bene, consentendo 
il co-uso da parte di tutti gli altri cittadini quali 
comproprietari.
9
 
                                          
9
 S. DI JORIO, Disciplina e tutela dei beni culturali e ambientali, Ambiente & 
Territorio, Maggioli Editore, 2001, p. 49. 
  
12
§ 1.2 Le fonti del diritto 
 
Lo Stato post-unitario non produsse, fino all’avvento del 
nuovo secolo, alcuna organica normativa per la tutela delle 
cose di antichità e d’arte. 
Finirono sostanzialmente col restare in piedi le norme, peraltro 
non di particolare rilevanza, che erano in vigore nei 
preesistenti ordinamenti dei singoli Stati pre-unitari. 
Il Regno d’Italia ad unificazione realizzata, non mostrò affatto 
una propensione ad occuparsi della protezione dei beni artistici 
e storici attraverso un intervento pubblico che necessariamente 
doveva operare in funzione limitativa delle iniziative 
individuali e della proprietà privata. 
L’ideologia del liberismo ottocentesco che dominava nella 
classe di governo dello Stato unitario considerava con sfavore 
ogni ingerenza pubblica diretta che in qualche modo inficiasse 
il principio libero-scambista e la intangibilità della proprietà, 
per la quale valeva il categorico riconoscimento dell’art. 29 
  
13
dello Statuto Albertino: <<Tutte le proprietà, senza alcuna 
eccezione, sono inviolabili>>.
10
 
Da qui derivò una vicenda legislativa tra le più tormentate e 
durata sino all’alba del nuovo millennio, concretizzatasi in una 
tenace opposizione parlamentare alle varie iniziative di 
Ministri dell’epoca tendenti a porre in essere una significativa 
regolamentazione in materia di tutela di cose di antichità e 
d’arte, di resti archeologici, di cose immobili e mobili di 
interesse storico, archeologico o artistico. Agli inizi del nuovo 
secolo il Parlamento varò finalmente la legge 12/6/1902, n. 
185, la quale, se pure ha il valore di primo atto legislativo 
organico sulla materia, risultava già allora largamente carente 
nei suoi contenuti, specie per le significative deficienze 
riguardanti il controllo e la disciplina delle esportazioni dei 
beni oggetto di tutela. Si impose pertanto la necessità di 
formulare un nuovo testo legislativo che fu elaborato da 
un’apposita Commissione ministeriale e che portò alla nascita 
                                          
10
 T. ALIBRANDI - P. FERRI, I beni culturali e ambientali, Milano, Giuffrè 
Editore, 1978, p. 5. 
  
14
della legge 20/6/1909, n. 364.
11
 Le relative norme di attuazione 
furono approvate con R.D. 30/1/1913, n. 363. Tale 
regolamento, come meglio specificheremo più avanti, è 
ancora, a tutt’oggi, in vigore per espresso richiamo della 
successiva, anche recente, legislazione regolante la materia. 
Nei decenni successivi, questa normativa generale è stata 
integrata da alcune leggi speciali che hanno regolamentato la 
compilazione del catalogo dei monumenti e delle opere di 
interesse storico, archeologico e artistico, nonché la loro 
custodia e conservazione. 
Ulteriore perfezionamento della legge 364/1909 si raggiunge 
con l’approvazione della legge 1°/6/1939, n. 1089 che amplia 
le possibilità di intervento attivo dell’Amministrazione statale 
per eseguire o imporre opere di manutenzione e restauro, 
estendendolo ai divieti di demolizione, rimozione e 
modificazione relativamente anche alle cose mobili di privata 
proprietà. La legge riconosce inoltre una più ampia 
                                          
11
 T. ALIBRANDI - P. FERRI, op. cit., p. 6 ss. 
  
15
applicazione per scopi di tutela storico-artistica al mezzo 
espropriativo. 
Anche in materia di protezione delle bellezze naturali non 
mancarono interventi legislativi di tutela e regolamentazione. 
Ricordiamo la legge 23/6/1912, n. 688, che disciplinava la 
estensione della tutela alle ville, ai parchi e ai giardini che 
avessero interesse storico o artistico, nonché la legge 
11/6/1922, n. 778 che pose sotto tutela anche le bellezze 
panoramiche. 
La materia fu più organicamente disciplinata con la legge 
29/6/1939, n. 1497.
12
 
Questa legge, abrogata allorquando fu “trasferita” nel D. 
Lgs.vo 29/10/1999 n. 490
13
, di cui tratteremo più avanti, è stata 
la fonte normativa fondamentale relativa alla protezione delle 
bellezze naturali ed alla conservazione dei beni ritenuti di 
grande valore estetico. Essa pose alla proprietà privata un 
                                          
12
 T. ALIBRANDI - P. FERRI, op. cit., p. 9. 
13
 Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, 
a norma dell'articolo 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352. 
  
16
sistema di vincoli qualificati, veri e propri strumenti di tutela 
di beni dichiarati di interesse pubblico. 
L’impianto legislativo fu analogo a quello della legge sulla 
tutela dei beni storici già segnalata (l. 1°/6/1939, n. 1089). 
La normativa prevedeva la possibilità della formazione dei 
piani territoriali paesistici con riferimento alle “bellezze 
d’insieme”, quali “i complessi di cose immobili che 
compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico 
tradizionale” e “le bellezze panoramiche considerate come 
quadri naturali, così quei punti di vista o di belvedere 
accessibili al pubblico” (nn. 3-4 di cui all’art. 1 della legge 
citata). Nel contesto legislativo dell’epoca questi “piani” 
rappresentarono indubbiamente una novità di rilievo con una 
innegabile maturazione culturale in tema di paesaggio.
14
  
In questo excursus temporale sulla produzione e l’attività 
legislativa riguardante la tutela dei beni culturali e ambientali 
merita essere segnalato un importante elemento innovativo 
introdotto dal nuovo codice civile del 1942 con il quale è 
                                          
14
 S. DI JORIO, op. cit., p. 75.  
  
17
sancito che gli immobili riconosciuti di interesse storico, 
archeologico, artistico e le raccolte dei musei, delle 
pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche sono ricompresi 
nel demanio dello Stato e degli enti pubblici territoriali (artt. 
822 e 824); al pari sono dichiarati appartenenti al patrimonio 
indisponibile dello Stato le cose di interesse storico, 
archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico da 
chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo 
(art.826). 
Con la nascita della Repubblica, poi, la funzione pubblica di 
tutela del patrimonio culturale e ambientale assurse alla 
massima dignità legislativa con l’introduzione nella 
Costituzione di un articolo ad essa dedicato: <<La Repubblica 
promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica. 
Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della 
Nazione>> (art. 9).
15
 
Emerge così un segnale forte, già in precedenza evidenziato, 
che riflette la caratterizzazione della Repubblica Italiana come 
                                          
15
 T. ALIBRANDI - P. FERRI, op. cit., p. 9.