Il carcere è ancora la risposta adeguata alla punizione dei reati?

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CAPITOLO 2 – LE PROBLEMATICHE DEL SISTEMA CARCERARIO 
 
In questo capitolo analizzerò le Regole penitenziarie europee, recepite per la prima volta in 
Italia nel 1973. Esse sono 94, suddivise in due parti. Tale documento subisce alcune revisioni: 
la prima nel 1987, mentre la più importante è del 1989 a seguito dell’emanazione della CEDU 
per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani e degradanti, con particolare 
riferimento all’art 3 secondo cui le condizioni dei detenuti devono rispettare la dignità umana. 
Nel 2006 si apportano ulteriori modifiche e il nuovo corpus si compone di 108 articoli, suddivisi 
in 9 parti. Nel 2020 il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa emana le nuove Regole 
penitenziarie europee. Anche il nuovo documento è suddiviso in 108 articoli inseriti in 9 parti, 
ma aggiunge alcune novità.  
Molti Stati membri dell’Unione europea faticano ad applicare tali Regole; tra essi l’Italia dove 
le carceri sono caratterizzate da alcune difficoltà endemiche, quali: il sovraffollamento; le 
problematiche psicologiche dovute all’impatto con il carcere; le sindromi reattive alla 
carcerazione; la sindrome da prisonizzazione; la sindrome di Ganser; i gesti di autolesionismo; 
il suicidio; le violenze e le morti in carcere; la recidiva e il costo delle carceri. 
 
2.1.   Regole penitenziarie europee 
 
In Italia il primo tentativo di fissare delle regole standard in tema di misure carcerarie e pena 
detentiva risale al 1973, quando si vollero recepire le norme minime per il trattamento dei 
detenuti delle Nazioni Unite del 1955, le quali rappresentavano «i principi generali e le regole 
minime di una buona organizzazione penitenziaria e di una buona pratica di trattamento dei 
detenuti»
37
. 
 
Le regole sono 94 e sono divise in due parti: la prima tratta l’amministrazione degli istituti 
carcerari, ad esclusione di quelli minorili, ed è in generale applicabile a ogni categoria di 
detenuti. In questa sezione si annoverano: le regole di applicazione generale e i principi 
fondamentali; il registro; la separazione delle categorie; i locali di detenzione; l’igiene 
personale; indumenti e letto; alimentazione; esercizio fisico; servizi sanitari; disciplina e 
punizioni; mezzi di coercizione; informazioni e diritti di reclamo dei detenuti; contatti con il 
 
37
 Regole minime per il trattamento dei detenuti – Ris, O.N.U 30.08.1955.
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mondo esterno; biblioteca; religione; deposito di oggetti; comunicazione di morti, malattie e 
trasferimenti; personale penitenziario e ispezioni. La seconda parte riguarda regole applicabili 
a determinate categorie di detenuti, tra cui detenuti in espiazione di pena; detenuti infermi di 
mente o mentalmente anormali; persone arrestate o in custodia preventiva e condannati per 
debiti a prigione civile.    
 
Tale documento subì alcune revisioni, la prima delle quali risale al 1987, alla luce delle diverse 
condizioni sociali e culturali che caratterizzavano quegli anni, con l’obiettivo di «abbracciare 
le esigenze e le aspirazioni delle amministrazioni penitenziarie, dei detenuti e del personale 
penitenziario in un approccio coerente alla gestione e al trattamento che sia positivo, realistico 
e contemporaneo»
38
.  
Il Consiglio d’Europa diede quindi vita alla Convenzione europea per la prevenzione della 
tortura e delle pene o trattamenti inumani e degradanti, entrata in vigore nel 1989 e divenuta 
fondamentale all’interno delle società democratiche. Fu anche costituito il Comitato europeo 
per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti disumani o degradanti con il preciso 
scopo di garantire il controllo sul reale rispetto da parte degli Stati di quanto disposto dall’art.3 
della Convenzione dei diritti dell’uomo. La Commissione, attraverso sopralluoghi, aveva la 
facoltà di esaminare il modo in cui i detenuti venivano trattati per proteggerli da eventuali 
soprusi. All’interno della Convenzione si fa riferimento a una serie di standard minimi ai quali 
gli Stati membri del Consiglio d’Europa sono chiamati ad attenersi nell’amministrazione degli 
istituti penitenziari. Tali dispositivi, pur non essendo vincolanti sul piano giuridico a meno che 
non siano stati recepiti attraverso leggi nazionali, consentono di esercitare una sanzione morale 
sulle autorità incaricate di garantirne il rispetto e sono da considerarsi come il codice più 
avanzato in campo penitenziario che sia mai stato scritto a livello internazionale. La ratio 
principale che emerge da queste disposizioni è l’esigenza di proteggere il principio essenziale 
della dignità di ogni essere umano, che ha natura fondamentale, assoluta e inderogabile e non 
può subire alcuna eccezione che ne diminuisca la portata.  
 
Non viene fatta alcuna distinzione tra le nozioni di tortura e di trattamenti o pene inumane o 
degradanti in quanto si è ritenuto impossibile fare un elenco e assegnare delle priorità, col 
 
38
 V. European Committee on crime problems (CDPC), Council for Penological Co-operation (PC-CP), Revised 
commentary to Recommendation CM/REC (2006)2 of the Committee of Ministers to member states on the 
European prison rules, 2018, p.4.
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rischio di escludere alcuni trattamenti dal divieto e finire per consentirne indirettamente 
l’applicazione. Tale mancata distinzione ha inoltre permesso alla Commissione e soprattutto 
alla Corte Edu di avvalersi di un ampio margine di discrezionalità per l’applicazione della 
norma, sviluppando in merito una propria giurisprudenza che tenesse conto di un ordine di 
gravità decrescente: tortura a livello più alto, comprendente sevizie e azioni di particolare 
gravità, che causino “sofferenze gravi e crudeli” anche al fine di ottenere informazioni e 
confessioni; trattamento inumano a livello intermedio, che consiste nel provocare 
volontariamente tormenti mentali e fisici di notevole intensità, come ad esempio la detenzione 
di molti reclusi in un’unica cella, impedendo loro di uscirne, vedere l’esterno e far filtrare la 
luce; tortura a livello più basso, cioè il trattamento degradante che umilia fortemente il detenuto 
davanti agli altri tanto da spingerlo ad agire anche contro la propria volontà, come ad esempio 
l’isolamento quando è applicato senza limiti temporali e non è giustificato da oggettive esigenze 
di sicurezza, disciplina e difesa sociale. La Corte ha pertanto osservato che l’art. 3 impone a 
ogni Stato di accertare che le condizioni di ciascun detenuto siano compatibili con il rispetto 
della dignità umana; ne consegue che le modalità di esecuzione della misura punitiva non 
debbano creare disagi che superino l’inevitabile livello di sofferenza legato allo stato detentivo.  
La Convenzione impone inoltre la garanzia della salute del detenuto, garanzia violata qualora 
non siano prestate cure adeguate da parte dell’autorità nazionale. La Corte ha chiarito che, in 
astratto, anche la permanenza in carcere di persone malate o anziane può considerarsi una 
violazione dell’art. 3.  
 
Riferendosi a campi nei quali il pensiero è in costante evoluzione, a quasi vent’anni di distanza 
dal precedente testo, a causa dello sviluppo della criminalità, del diffuso sovraffollamento degli 
istituti penitenziari, degli indirizzi della giurisprudenza della Corte europea e dell’aumento 
degli Stati membri da 23 a 47, si è resa indispensabile una modifica, realizzata nel 2006 durante 
la 952a seduta dei Rappresentanti dei Ministri del Consiglio d’Europa, con la quale è stato 
possibile il raggiungimento pressoché completo e coerente della razionalizzazione dei principi 
cardine in materia carceraria, sanciti dalla CEDU. 
 
Il nuovo corpus era formato da 108 articoli, anche in questo caso non vincolanti,
39
 ma con il 
monito alle Istituzioni nazionali competenti di procedere a un regolare aggiornamento della 
 
39
 Soft law – norme prive di efficacia vincolante diretta.
31 
 
normativa e a un sistematico approfondimento della materia penitenziaria. I 108 articoli erano 
suddivisi in 9 parti dedicate ai principi fondamentali, alle condizioni di detenzione, alla salute, 
al buon ordine, alla gestione del personale, all’ispezione e al monitoraggio, allo status dei 
prigionieri imputati e condannati e, come anticipato, all’invito all’aggiornamento della 
normativa. Nonostante la completezza del documento, a causa dell’inerzia di molti Paesi 
nell’applicazione delle linee guida penitenziarie e delle nuove esigenze igienico-sanitarie sorte 
per il contenimento del contagio da Covid-19, sono emerse numerose riflessioni 
sull’importanza di ribadire entro quali limiti e su quali buone prassi debba concretizzarsi 
l’applicazione della pena carceraria. Come conseguenza, il 1 luglio 2020, durante la 1380a 
riunione dei suoi Rappresentanti, il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha emanato 
le nuove Regole penitenziarie europee
40
.  
Il nuovo documento riflette in buona parte e sotto molti aspetti quello precedente, a partire dalla 
suddivisione in 108 capitoli inseriti in 9 parti.  
 
La prima parte, che concerne i principi fondamentali e l’ambito di applicazione a cui le 
Amministrazioni devono ispirarsi, è costituita da tredici regole che riproducono interamente il 
testo del 2006: in primo luogo si tratta dei principi noti all’ordinamento italiano perché già 
inseriti nella L. n. 354/75, che riguardano l’esigenza di attivare il trattamento penitenziario nel 
rispetto dei diritti umani, civili politici e sociali a meno che gli ultimi tre non siano stati 
legittimamente sospesi a causa della condizione di detenzione.  Le Regole successive invitano 
le amministrazioni a coinvolgere i servizi sociali del territorio per fare in modo che la 
permanenza negli istituti sia il più possibile fedele alla vita che si conduce all’esterno, allo 
scopo di favorire il reinserimento sociale. Dalla regola 10 alla 13 viene precisato l’ambito di 
applicazione entro il quale dovranno muoversi gli Stati, fornendo edifici separati e norme 
dedicate per i minorenni, per coloro che sono affetti da disagio psichico e il cui stato di salute 
risulti incompatibile con la detenzione. Infine viene imposto il rigoroso rispetto del principio di 
uguaglianza tra tutti gli individui. 
 
La seconda sezione risulta più corposa e al suo interno si possono apprezzare alcune novità. In 
particolare dalla regola 14 alla 16 sono disciplinati i principi e le modalità in base ai quali deve 
essere garantito l’ingresso negli istituti e la tenuta dei registri. Oltre agli aspetti già previsti in 
 
40
 EPR.
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precedenza, riferiti ai dati anagrafici, sanitari e di proprietà dei beni del detenuto, infatti, è 
necessario che venga registrato anche il nominativo della persona che dovrà essere avvisata in 
caso di decesso, lesioni gravi o malattia, nonché gli eventuali dati relativi alla prole. Secondo il 
nuovo testo alle informazioni di tipo sanitario, che devono comunque essere integrate da una 
valutazione del medico dell’istituto, vanno aggiunti nel registro altri elementi, che riguardano 
ad esempio la condotta, lo stato del processo, i trasferimenti. E’ ribadita, senza specificazioni, 
l’importanza di selezionare il carcere più idoneo in base al luogo di residenza della famiglia del 
reo, tenendo in considerazione anche sue eventuali richieste. La tematica del sovraffollamento, 
in relazione all’uso degli spazi comuni e dei dormitori, sarà trattata successivamente. Le regole 
che seguono non presentano elementi di novità rispetto al precedente documento
41
, a parte 
alcune marginali eccezioni riguardo alle detenute di sesso femminile e agli stranieri: vengono 
infatti invitati gli Stati membri ad adottare politiche igienico-sanitarie o sociali che tengano 
conto degli specifici bisogni delle donne e si sottolinea la necessità di prevedere misure ad hoc 
che considerino il disagio dei detenuti stranieri per la lontananza dai propri familiari, 
promuovendo altresì il rapporto con le autorità diplomatiche; una novità riguarda la concessione 
della libertà anticipata che deve essere prevista anche per gli stranieri. La disciplina che riguarda 
il trattamento penitenziario dei condannati minorenni risulta tuttora poco approfondita.  
 
Nella terza parte delle nuove Raccomandazioni vengono richiamate le disposizioni del 
precedente testo in merito al tema della sanità penitenziaria che viene in buona parte delegata 
alle singole Amministrazioni nazionali. Nel nostro Paese, ad esempio, la Riforma 
dell’ordinamento penitenziario del 2018 ha cercato di fornire risposte soddisfacenti, conferendo 
in modo esclusivo alle ASL le competenze in materia, esigendo controlli approfonditi sulla 
salute dei detenuti al momento del loro ingresso in istituto e prevedendo celeri procedure di 
trasferimento agli ospedali specializzati, in particolare per i detenuti affetti da disagio psichico.  
La quarta parte è dedicata all’ordine e alla sicurezza nelle carceri e presenta molti elementi di 
novità. Innanzitutto vengono ribadite le modalità secondo le quali deve essere garantito 
l’ordine. A tal proposito la regola 49 stabilisce che il personale dell’istituto è sempre obbligato 
ad agire nel rispetto della dignità del singolo e quindi «anche a fronte di trasgressioni, seppur 
gravi, l’uso della forza deve costituire l’estrema ratio»
42
. Vengono inoltre integrate le norme 
 
41
 Cfr., J. Bergeron, Relazione sui sistemi carcerari e le condizioni di detenzione, in europarl.europa.eu, 6 luglio 
2017. 
42
 Nei medesimi termini, cfr. Allegato alla Raccomandazione R(2006)2, cit., pp. 104-105.
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riguardanti l’alta protezione e la sicurezza che contengono specifiche misure da impiegare, in 
via eccezionale e per il tempo necessario al contenimento del pericolo, solo nelle ipotesi in cui 
il detenuto rappresenti una minaccia concreta per gli altri detenuti o per il personale 
penitenziario.  
 
Si precisa inoltre che ogni decisione riguardante tali misure dovrà essere comunicata per iscritto 
anche all’interessato, il quale potrà sporgere eventuali reclami. La regola 53 A, di nuova 
generazione, sancisce la possibilità di distanziare i detenuti considerati più pericolosi, sempre 
però nel rispetto dei diritti dell’interessato, al quale sono concesse due ore di contatto umano al 
giorno; l’isolamento deve cessare se il suo stato di salute, che va attentamente valutato, ne 
risulta compromesso. Le celle dedicate a tale tipo di trattamento sono da programmare nel 
rispetto degli standard minimi relativi allo spazio, all’igiene e alla luce; ai detenuti va poi 
garantita la possibilità di svolgere attività di lettura ed esercizio fisico. Riguardo ai mezzi di 
contenimento e alle punizioni, la nuova regola vieta il confinamento nei casi di detenuti 
minorenni, donne in gravidanza, madri in fase di allattamento o genitori con prole molto 
giovane a carico. Si impone anche l’attenta valutazione delle condizioni di salute fisiche e 
psichiche del detenuto, vietando l’uso di strumenti di tortura o trattamenti disumani o degradanti 
da parte del personale che se ne deve occupare. Viene invece rinviata alle normative nazionali 
la durata massima dell’isolamento. Altre modifiche riguardano gli strumenti di contenimento, 
come le manette o le camicie di forza, sottolineando la loro natura sussidiaria e rendendoli 
pertanto utilizzabili solo laddove siano già state poste in essere, invano, misure meno invasive. 
Deve inoltre sempre essere rispettato il principio di minima offensività e proporzionalità nella 
scelta e nella durata della misura e si aggiunge il divieto dell’adozione di strumenti, tipo le 
catene, altamente invasivi e degradanti per la dignità dei detenuti. Questa parte si conclude con 
alcune nuove disposizioni in merito ai possibili reclami avanzati dai carcerati, i quali non 
devono per questo subire punizioni o ritorsioni. Nuova è anche la regola che prevede l’esistenza 
di un registro, che nel rispetto del principio di riservatezza, riporti le istanze presentate. 
 
La quinta parte delle Raccomandazioni, che ricalca quasi del tutto il precedente testo, si 
compone di venti regole, dedicate all’importanza del ruolo del servizio pubblico delle carceri, 
a tutela della comunità. Al personale addetto degli istituti sono richiesti elevati standard 
professionali, in quanto la loro condotta esemplare rappresenta un elemento rilevante per la 
buona riuscita del processo rieducativo. In questa direzione vanno molte delle regole dedicate