Il cambiamento organizzativo nell’ipotesi di integrazione del numero unico di emergenza 112 nella centrale operativa sanitaria 118

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Introduzione 
 
Il numero unico Europeo di emergenza “112” (NUE 112), ha il compito di raccogliere 
e gestire tutte le richieste di soccorso indirizzate alle forze dell’ ordine, al soccorso 
tecnico ed al soccorso sanitario. 
Il suddetto servizio è stato istituito nel 1991 dall’ Unione Europea attraverso la 
direttiva 91/396/CE stabilendo che gli Stati membri avrebbero dovuto dare vita al 
numero unico di emergenza entro il 31/12/1996. 
La direttiva 2002/22/CE ribadisce l’ introduzione del numero unico 112 con 
particolare attenzione riguardo l’ accesso ai servizi di emergenza per i disabili e per la 
localizzazione del chiamante. 
Con ritardi talvolta rilevati, buona parte dei Paesi Europei si sono allineati alla 
disposizione. 
I modelli sviluppati dalle varie Nazioni sono i più diversi: 
 In Svezia le richieste di soccorso vengono raccolte da centrali operative 112 
“superpartes” gestite da società esterne ai vari sistemi di emergenza (denominate 
SOS alarm);  
 In altri Paesi (Francia, Belgio) il 112 è governato dai Vigili del Fuoco; 
 In Inghilterra e Norvegia il sistema è a carico della Polizia; 
 In Spagna è il soccorso sanitario con la collaborazione delle altre componenti 
istituzionali (polizia e Vigili del Fuoco) a garantire il Servizio. 
 Indipendentemente dal metodo adottato, il numero di emergenza Europeo permette di 
garantire a tutti gli utenti (anche viaggiatori e turisti) un unico accesso ai servizi di 
pronto intervento. 
I numeri di allarme Italiani sono: 
 112 Carabinieri; 
 113 per la Polizia di Stato; 
 115 a cui rispondono i Vigili del Fuoco; 
 118 per l’emergenza medica. 
Esistono poi altre numerazioni collegate a Istituzioni di soccorso come 1515 (Corpo 
Forestale) 1530 (Guardia Costiera), 114 (telefono azzurro), 117 (Guardia di Finanza) 
e altri numeri a cui fanno capo le diverse Polizie Locali.  
In Italia il numero 112 appartiene dal 1981 ai Carabinieri che hanno competenza sulle 
problematiche di ordine pubblico e al momento non possiedono in forma esaustiva 
tutte le caratteristiche richieste dalla normativa per poter essere considerato il numero 
unico di emergenza. 
Nel 2006 sarebbe dovuta partire una prima sperimentazione di centrale operativa 
unica a Salerno, ma il progetto produsse scarsi risultati. 
Nel 2009 il nostro Paese, è stato condannato dalla Corte di Giustizia Europea per 
inadempienze sul 112 e sono stati quindi approntati alcuni tavoli di lavoro 
interministeriali per attivare tale servizio. 
Nel 2009 un ulteriore progetto Ministeriale individua nel sistema di soccorso sanitario 
118 il possibile interlocutore per attuare il NUE 112. 
Vengono scelte le centrali operative 118 di Ravenna, Palermo e Varese ma solo 
quest’ ultima si attiverà per istituire tale servizio presso la propria struttura.
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Il mio lavoro parte proprio dall’ esperienza Varesina (ed in senso più ampio, della 
Regione Lombardia), ovvero dall’ ipotesi di istituire il NUE 112 presso le centrali 
operative sanitarie del 118. 
Se ciò avverrà, rappresenterà una novità “epocale” per le centrali operative sanitarie 
ed in generale per il nostro Paese. 
In questa ipotetica prospettiva, i coordinatori infermieristici dei sistemi 118 saranno 
coinvolti nell’ attuazione di una serie di cambiamenti organizzativi talvolta radicali 
per rispondere adeguatamente alla nuova sfida.     
A tal proposito, ho condotto una ricerca verso i coordinatori infermieristici dei sistemi 
118 Italiani su come intenderebbero affrontare il cambiamento ed un ulteriore 
indagine fra gli operatori telefonici dei numeri di emergenza (Polizia, Vigili del 
Fuoco e Infermieri di consolle 118) della Provincia di Piacenza (in cui risiedo) sulla 
percezione della futura istituzione del NUE 112.                                                            
I Carabinieri non hanno aderito al suddetto studio. 
 
Capitolo 1 Caratteristiche delle centrali operative uniche 
112 
Le direttive Europee stabiliscono i requisiti e le caratteristiche tecniche che devono 
possedere le centrali operative uniche: 
 Ricezione centralizzata per Provincia o area vasta (interprovinciale) delle 
chiamate al 112 anche per le richieste di soccorso provenienti dalle attuali 
numerazioni 113 - 115 - 118. 
 Piattaforme tecnologiche capaci di interagire con le reti degli operatori di 
telefonia fissa e mobile per la localizzazione del chiamante. 
 Localizzazione in tempo reale  del chiamante in modalità “push” (automatica), da 
telefonia fissa e da telefonia mobile su sistema cartografico informatico integrato. 
 Software di gestione adeguati che permettano agli operatori del 112 la 
visualizzazione degli eventi gestiti da un' altra centrale limitrofa o da una centrale 
secondaria, specie nelle operazioni che debbano coinvolgere più servizi di 
soccorso e pubblica sicurezza. 
 Servizio di risposta “multilingue”. 
 Garanzia di accesso ai disabili con l’ uso della messaggistica “SMS”. 
 Sistema “e-Call InCar” attraverso cui la chiamata d'emergenza può essere 
generata  manualmente dagli occupanti di un veicolo o automaticamente 
attraverso l' attivazione dei sensori montati sul mezzo (tipo quelli degli airbag). 
L’ Unione Europea ha stabilito che entro il 2015, tutti i veicoli di nuova produzione 
dovranno possedere tale strumento che dovrà essere collegato ad una centrale 112. 
I vantaggi che potrebbero derivare dall’ applicazione del sistema NUE 112, sono 
molteplici sia in ordine ai benefici che ne trarrebbero i cittadini Europei, sia rispetto 
ai tempi di localizzazione dell’ evento e relativo ingaggio delle unità mobili 
territoriali. 
In quest’ ultimo caso, la tecnologia sviluppata negli ultimi anni, permette di 
trasmettere rapidamente dalle centrali operative ai propri mezzi, una serie di dati 
rispetto al target da raggiungere. 
Tra i principali miglioramenti che apporterebbe il numero unico di emergenza si 
riconoscono:
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 Possibilità di digitare il numero 112 da telefonia mobile anche senza inserimento 
della carta SIM oppure senza credito e/o con tastiera bloccata (si riattiva 
componendo il 112) 
 Localizzazione immediata del chiamante su mappe digitali (che risulterebbe di 
fondamentale importanza nel caso in cui l’ utente non riuscisse a spiegare il luogo 
in cui si trova o per dispersi in mare e in montagna). 
 Individuare eventi da cui provengono chiamate multiple evitando di creare 
missioni duplicate. 
 Risposte adeguate in situazioni in cui contemporaneamente avvengono più 
chiamate che potrebbero svilupparsi simultaneamente vicino ad un precedente 
evento ma che non sono riconducibili ad esso. 
 Mappe digitali condivisibili automaticamente da diversi terminali (anche dai 
mezzi di soccorso). 
 Sistema e-Call con possibilità di raccogliere la richiesta di allarme per impatto da 
uno o più veicoli (con specifiche in merito al luogo di evento, targa, intestatario, 
direzione di marcia, punti di collisione ed eventuali merci pericolose trasportate). 
 
 I vantaggi per gli operatori call taking 112 sono: 
 Diminuzione dello stress grazie alla rapida identificazione del chiamante. 
 Possibilità di rispondere a qualsiasi tipo di emergenza. 
 Opportunità di trattamento delle chiamate in lingua straniera. 
 Deroga alle normative sulla privacy che permettono l’ identificazione e 
localizzazione del chiamante. 
 
Anche l’ utente si avvantaggia di tale sistema: 
 Gratuità del servizio. 
 Necessità di ricordare un solo numero di emergenza valido per tutta la Comunità 
Europea. 
 Unico contatto telefonico per ogni tipo di emergenza. 
 Utilizzo del numero anche con copertura da altro operatore telefonico. 
 Possibilità accesso al sistema da qualsiasi apparecchio telefonico anche senza 
credito.  
 Tempi di intervento più brevi.  
 
 
1.1 Ipotesi di modelli organizzativi NUE 112 
Il gruppo di lavoro per l’ istituzione del numero unico Europeo di emergenza 
(DPCM 04/08/2003), l’ unità tecnico-operativa (DPCM 30/06/2005) e la 
commissione interministeriale, hanno stabilito come dovranno essere strutturate ed 
organizzate le centrali operative NUE 112 in Italia. 
Sono state ipotizzate due soluzioni principali: 
Vengono distinti due livelli di competenze e funzioni attraverso la divisione fra 
centrali dette PSAP (Public Safety Answering Point) di primo livello (call center) e 
centrali PSAP di secondo livello (quelle attuali del 112 Carabinieri-113-115-118)
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1.2 Ipotesi “1” 
Considera la copresenza di centrali PSAP di 1° e  2° livello (tipo modello 
Varesino/Lombardo):   
 Creazione di un sistema 112 costituito da centrali operative “filtro” (PSAP 1) 
affidate ad operatori con funzione di call center con ricezione centralizzata per 
provincia o area vasta. 
 Inoltro telematico dei dati di chiamata alle centrali di secondo livello (PSAP 2). 
 Assegnazione della chiamata in base alle disponibilità operative di enti o corpi. 
 Interazione solo con le centrali di secondo livello. 
 Localizzazione del chiamante in tempo reale (attraverso interrogazione 
automatica al CED Interforze). 
 Attivazione del sistema e-Call inCar. 
  
1.3 Ipotesi “2” 
Nella suddetta ipotesi, si considera l’ istituzione di un'unica centrale dove all’ 
interno operano tutte le professionalità coinvolte nel soccorso e salvataggio o che vi 
sia un’ unica figura in grado di raccogliere e gestire ogni tipo di intervento.  
Tale sistema, ricalca quello Americano del 9-1-1. 
 Creazione di centrali uniche cosiddette interforze, costituite da personale misto 
proveniente dai vari settori dell’ emergenza (forze dell’ ordine, vigili del fuoco e 
operatori sanitari) o di una figura in grado di raccogliere e gestire tutte le richieste 
di soccorso. 
 Istituzioni di nuove centrali interforze indipendenti e staccate da quelle attuali con 
ricezione centralizzata per provincia o area vasta. 
 Smistamento rapido della chiamata all’ ente in base alla priorità di intervento. 
 Visualizzazione dello stato di tutti gli interventi degli enti coinvolti. 
 Interazione diretta con gli equipaggi territoriali. 
 
 
1.4 Il 118 per la gestione del numero unico di emergenza 112 
I motivi che porterebbero a scegliere le centrali operative sanitarie come enti gestori 
del NUE 112 sono molteplici: 
Le richieste di soccorso sanitario, rappresentano una buona parte (36%)
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 di tutte le 
emergenze che si verificano.  
I sistemi informatici e le piattaforme tecnologiche, sono già in linea che le indicazioni 
richieste dalle normative per il NUE 112. 
Il sistema di allarme sanitario possiede una pluriennale esperienza nell’ utilizzo di 
software per la gestione delle emergenze anche in coordinamento con le altre Forze  
ed il personale infermieristico di consolle, deve aver maturato una opportuna 
esperienza lavorativa nel dipartimento di emergenza ed effettuato uno specifico 
training (es. in Emilia/Romagna, 64 ore di corso per operatore di centrale operativa e 
32 ore per corso di 2° livello) con apposito addestramento nelle centrali sanitarie. 
 
 
 
                                                 
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 Dati AREU N&A Mensile Italiano del soccorso Settembre 2011 vol 227
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1.5 Le esperienze Lombarda e Varesina 
Nel 2009, Il Ministero degli Interni individua AREU (Azienda Regionale Emergenza 
Urgenza della Regione Lombardia) come partner per il progetto pilota di attivazione 
del numero unico di emergenza europeo 112. 
La sperimentazione viene affidata alla COEU (Centrale Operativa Emergenza 
Urgenza) 118 di Varese. 
Tale esperienza, avviata il 21/06/2010, risulta essere l’ unica sviluppata in Italia. 
Il Ministero degli Interni e i vertici di AREU, nella fase di disegno del progetto, 
intendevano creare una centrale operativa interforze ma questa soluzione fu 
successivamente accantonata. 
Decisero di creare un sistema in cui la centrale 112 di 1° livello (PSAP 1) ricevesse 
tutte le richieste di soccorso, individuasse il target, il tipo di bisogno necessario 
(sanitario, tecnico, ordine pubblico) ed attivasse le centrali di secondo livello  
(PSAP 2) Carabinieri, polizia, soccorso tecnico e sanitario (ovvero le attuali centrali 
112 Carabinieri, 113, 115, 118). 
Venne deciso che la centrale NUE 112 sarebbe stata integrata in quella del 118. 
Ciò comportò una serie di modifiche strutturali, gestionali ed organizzative:  
 Ridefinizione degli spazi: area operativa, aree tecniche, zone di ristoro, spogliatoi. 
 Studio sulla mole di lavoro non solo per quel che concerne il soccorso sanitario, 
ma anche per le altre professionalità. 
 A Varese oltre ad esaminare il numero totale di chiamate di emergenza, sono state 
definite finanche le fasce orarie di maggiore incremento delle richieste. 
 Interazione condivisione e collaborazione con gli altri Enti Istituzionali del 
soccorso (polizia, vigili del fuoco ecc). 
 Rivisitazione dell’organizzazione della centrale operativa 118. 
 Istituzione ed implementazione di istruzioni operative, linee guida, procedure e 
protocolli sia per il soccorso sanitario ma soprattutto per il nuovo NUE 112. 
 Individuazione della figura professionale che si occupasse di rispondere al 112 
(call taker). 
Nella realtà Varesina sono stati scelti operatori già dipendenti delle Associazioni di 
volontariato (ANPAS, CRI) e che quindi possedevano una certa esperienza del 
mondo del soccorso. 
Sono stati definiti alcuni requisiti minimi per accedere al servizio come ad esempio il 
diploma di scuola secondaria, conoscenze linguistiche e dei sistemi informatici. 
Oltre a stabilire le caratteristiche possedute dall’ operatore 112, è stato delineato 
anche il percorso formativo che egli doveva sviluppare: 
 Piattaforma informatica e telematica; 
 Cartografia; 
 Legislazione; 
 Disciplinare del NUE 112; 
 Conoscenza delle caratteristiche e degli ambiti di intervento dei vari enti 
Istituzionali di soccorso; 
 Norme sulla privacy  e trattamento dei dati sensibili; 
 Tirocinio presso le varie centrali operative (polizia, vigili del fuoco, soccorso 
sanitario).
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La Delibera Regione Lombardia n°. 1964 del 06/07/2011 che riguarda la 
riorganizzazione del sistema di emergenza sanitaria, stabilisce che nel biennio 2012-
2013 sarà attivato il NUE 112 su tutto il territorio Lombardo avviando altre due 
centrali 112 a Brescia e Milano con bacino d’ utenza sovra provinciale. 
 
Da quanto detto, si evince che una riorganizzazione come quella ipotizzata, richiede l’ 
utilizzo di tecniche specifiche per la gestione del cambiamento. 
Il coordinatore infermieristico, grazie al training specifico per l’ esercizio del ruolo, è 
la figura adatta per condurre la trasformazione. 
Di seguito riporto i principali modelli di cambiamento organizzativo. 
 
 Capitolo 2 Il cambiamento organizzativo 
Rappresenta un rimodellamento del comportamento attraverso un processo continuo 
secondo la teoria dei sistemi aperti. 
Il cambiamento può essere veloce quando avviene in maniera frequente o rapida. 
Al contrario può verificarsi in maniera lenta se gli spostamenti sono impercettibili; 
talvolta rappresentano un’ evoluzione del sistema. 
La modificazione che si attua ad una parte del sistema, si riflette inevitabilmente sulla 
totalità di esso e sull’ ambiente. 
Il sistema reagisce al cambiamento con diverse modalità: 
Neutrale: un piccolo stimolo può indirizzare il sistema verso una nuova direzione. 
Instabile: una forza minima può portare a grandi cambiamenti. 
Stabile: solo attraverso una grande forza si riuscirà ad apportare una innovazione. 
 
2.1 Definizioni di cambiamento organizzativo 
La letteratura offre diverse definizioni di cambiamento organizzativo. 
Può essere spiegato come un’ insieme di azioni pensate ed orientate deliberatamente 
verso un obiettivo di mutamento dell’ organizzazione. 
Può essere inteso anche come passaggio da uno STATO “A” che rappresenta l’ 
insorgenza di una situazione o di una problematica che interferisce con l’ 
organizzazione (o parte di essa) ad uno STATO “B” che rappresenta una condizione 
attesa in cui si riacquista, si raggiunge e/o si mantengono i livelli di prestazione 
desiderati
2
. 
In sintesi, il cambiamento può essere inteso come un passaggio da uno stato A allo 
stato B in una unità di tempo, che si differenziano per il contenuto delle due diverse 
condizioni. 
Un organizzazione decide di approcciarsi al mutamento quando il funzionamento di 
uno o più dei suoi aspetti, diventa problematico. 
Le criticità possono avere caratteristiche tecniche o organizzative. 
In ogni mutamento dell’ organizzazione, si riconosce chi è coinvolto ovvero gli attori, 
il cosa cambia ossia i processi oggetto della trasformazione, il dove (sociopolitico e 
geografico) che identifica il contesto, il quando che intende i tempi della 
metamorfosi, il perché che sono le cause e gli scopi ed in che modi il cambiamento si 
concretizza. 
                                                 
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 Quaglino “appunti sul comportamento organizzativo” 1990