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Amministrazioni, tanto che la formula “riforma della Pubblica
Amministrazione” è diventata uno slogan.
Un vero e proprio processo di ammodernamento delle amministrazioni
è iniziato negli anni Novanta come una vera e propria rivoluzione che sta
trasformando il sistema amministrativo italiano per renderlo più efficiente e in
linea con i sistemi amministrativi delle Pubbliche Amministrazioni degli
altri Stati
europei.
Le riforme degli anni Novanta, fino a quelle più recenti, investono
organizzazione, azione, pubblico impiego e dirigenza, controlli,
amministrazione locale e distribuzione delle attribuzioni tra i vari soggetti
coinvolti.
Si afferma così la distinzione tra politica e amministrazione e si
affermano, quindi, i principi di accesso, partecipazione, trasparenza,
pubblicità, efficacia, economicità, efficienza, qualità, responsabilità,
snellimento, privatizzazione, si discute di nuova dirigenza,
managerializzazione, valutazione e nuovi controlli interni ed esterni sui
risultati, decentramento ecc.
E’ emerso, così, un nuovo rapporto tra pubblico e privato e tra
clienti/utenti e “nuove amministrazioni”. Il cittadino, che prima doveva
“subire” le scelte della Pubblica Amministrazione come un “suddito” della
stessa, confinato in una posizione di soggetto passivo, è oggi diventato
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soggetto attivo, che partecipa e interviene al procedimento amministrativo per
il raggiungimento di una soluzione concordata dello stesso.
Si è passati, così, da un atteggiamento di supremazia della Pubblica
Amministrazione ad un’amministrazione per accordi che deve adeguarsi alle
esigenze dei clienti/utenti e della collettività e fornire un servizio il più
corrispondente possibile a tali esigenze.
In questo processo di riforma hanno svolto un ruolo determinante anche
lo sviluppo delle tecnologie informatiche, la semplificazione amministrativa e
la comunicazione interna ed esterna. Per capire, è sufficiente tornare indietro
di un paio di decenni, pensare ai modi in cui operava la Pubblica
Amministrazione, ai tempi, alla burocrazia che regnava sovrana e
incontrastata, alla mancanza di una rete di informazione capillare, veloce, alla
totale carenza di strumenti informatici.
Non si può negare l’importanza delle “pubbliche amministrazioni” per
il ruolo essenziale che svolgono nella vita di ciascun individuo e dell’intera
collettività; ogni giorno, delle centinaia di azioni che compiamo, molte di
queste le svolgiamo grazie alla Pubblica Amministrazione perché tutto ciò è
troppo evidente per non rendersene conto.
Gli scritti in proposito sono molteplici, le discussioni sul rinnovamento
sono numerose e arricchiscono notevolmente la letteratura sociologica,
economica e giuridica. Molti concetti ora entrati nelle teorie organizzative
delle pubbliche amministrazioni erano, prima, riferimenti e obiettivi delle sole
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aziende private che operano in una situazione di elevato interesse per il
miglioramento indispensabile ai fini del loro buon funzionamento e per il
raggiungimento del risultato.
Bisogna essere consapevoli delle difficoltà che si incontrano per
rendere più semplice il percorso da seguire, per migliorare le scelte future,
correggere le scelte sbagliate, in vista dell’obiettivo da raggiungere. Le
amministrazioni si misurano con se stesse, ma anche tra loro e devono riuscire
ad uscire da quella profonda crisi di sfiducia e di inefficienza che è poi la
ragione del loro malfunzionamento e che le pone, agli occhi dei cittadini e
degli utenti esterni, in una posizione di patologica negatività.
In questo processo di riforma alla parola “amministrazione” si è
affiancato il termine di “risultato”. Sta formandosi una vera cultura della
programmazione, del risultato e della misurazione.
Il mio percorso di studi universitari in ambito sociologico, mi ha
permesso di analizzare e approfondire molti argomenti connessi al lavoro nella
Pubblica Amministrazione, mi ha insegnato ad indagare le cause di ogni
processo socio-culturale che mi si pone dinnanzi, a non valutare in modo
superficiale ed approssimativo tutto ciò che vedo ma ad andare oltre
l’apparenza.
Tutti gli insegnamenti conosciuti e studiati nel corso degli anni, mi
hanno fatto in particolar modo appassionare allo studio del mondo del lavoro e
delle risorse umane, ai loro cambiamenti nel tempo e alla continua ricerca di
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miglioramenti sia per quel che riguarda i “processi”, sia per quel che riguarda
il “lato umano”.
Ho avuto la fortuna di affrontare gli studi universitari avendo già una
posizione professionale nel mondo del lavoro e poter quindi vedere applicate
sul campo tutte le teorie studiate e riuscire a riconoscere ed identificare
immediatamente i cambiamenti in atto e a percepire le difficoltà incontrate
dalle risorse umane a livello sociologico.
Nel presente elaborato ho voluto analizzare i cambiamenti organizzativi
verificatisi all’interno della struttura presso la quale lavoro da ormai otto anni:
la Fondazione E.N.P.A.M. Tale amministrazione, infatti, è stata coinvolta nel
cambiamento dell’intero apparato burocratico statale trasformandosi, da più di
dieci anni, da un Ente a carattere pubblico in una Fondazione di diritto privato.
L’obiettivo di questa tesi di laurea è quello di mettere in evidenza come
il processo di privatizzazione abbia influito, e in un certo senso cambiato, il
“modo” di lavorare, le relazioni gerarchiche tra il management e il personale,
quale strada si è dovuta seguire per un miglioramento del clima sociale ed
organizzativo interno il cui fine è legato al raggiungimento della customer
satisfaction del cliente/utente che usufruisce dei servizi erogati dalla
Fondazione.
Focalizzandomi, dunque, sulle tematiche finora descritte, nel primo
capitolo ho affrontato la nascita e l’evoluzione della “pubblica
amministrazione” nel corso dei secoli e nel panorama internazionale;
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attraverso un excursus storico, che ha toccato, oltre a Svezia e Francia, anche
l’Inghilterra e gli Stati Uniti con le rispettive dottrine del The Next Step e del
National Performance Review, ho analizzato come i cambiamenti siano
avvenuti con modalità e tempistiche differenti da stato a stato. Ho soffermato
l’attenzione sulle riforme legislative italiane degli anni Novanta che hanno
portato alla managerializzazione dell’apparato pubblico e statale attraverso
l’applicazione dei principi contenuti nella dottrina anglosassone del New
Public Management.
Riprendendo i valori espressi dal NPM e le novità legislative introdotte,
nel capitolo secondo ho analizzato i punti fondamentali in cui si è articolato il
cambiamento e i principali processi organizzativi intervenuti.
Attraverso un percorso storico ho preso in considerazione le teorie di
alcuni studiosi che hanno affrontato l’aspetto sociale dell’organizzazione dei
lavoratori: Taylor, secondo cui per acquistare efficienza era necessario
progettare un’organizzazione centralizzata, nella quale i compiti di decisione e
pianificazione del lavoro fossero divisi da quelli puramente esecutivi oggetto
dell’impostazione meccanicistica del sistema lavoro; M. Weber, con la sua
idea di una burocrazia intesa come strumento razionale per conseguire
determinati scopi; C. Barnard che basa il suo pensiero sull’aspetto cooperativo
di un’organizzazione; E. Mayo che ha messo in evidenza come i fattori
psicologici siano più motivanti degli incentivi economici; infine McClelland e
McGregor, appartenenti alla “scuola delle risorse umane” che affrontano il
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tema delle motivazioni del personale e del ruolo dei manager. Il capitolo si
conclude con l’evoluzione organizzativa degli Enti istituzionali e il confronto
tra gli elementi chiave del vecchio e del nuovo sistema.
In relazione ai punti chiave del nuovo sistema organizzativo, nel terzo
capitolo mi sono soffermata sull’aspetto più prettamente sociologico
dell’intero lavoro: affronto temi come la gestione delle risorse umane e il
lavoro di gruppo, il comportamento organizzativo e la leadership dei dirigenti,
analizzando come questi ultimi siano fondamentali per sviluppare il potenziale
dei propri collaboratori e per condurre il cambiamento verso tangibili risultati
interni ed esterni; ho poi approfondito i punti più salienti per la valorizzazione
delle competenze per ottenere una maggiore efficienza del personale anche
attraverso percorsi di formazione professionale che rappresentano una doppia
opportunità di crescita sia per l’impresa che per il lavoratore.
Un altro fattore importante per accrescere la competitività dell’azienda è
un adeguato sistema di comunicazione e di informazione interna. Tutti questi
aspetti sono finalizzati al raggiungimento di una maggiore qualità e benessere
lavorativo necessari per ottenere un clima sociale sereno e di collaborazione
mirato al raggiungimento degli obiettivi e ad una maggiore trasparenza verso
il cliente/utente.
Tenendo presenti tutte le teorie finora affrontate e descritte, nel quarto
capitolo mi rivolgo verso uno scenario più concreto e comincio a descrivere
l’iter burocratico e legislativo della privatizzazione degli Enti in generale e
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successivamente mi soffermo sulla Fondazione Enpam di cui analizzo le
origini, l’evoluzione storica e la mission toccando tutte le tappe fondamentali
della sua storia prima come Ente (carattere pubblico) e poi come Fondazione
(carattere privato); da qui passo all’analisi della struttura organizzativa dei
suoi organi istituzionali e amministrativi, scendendo nel dettaglio con i diversi
membri e rappresentanti, i propri compiti e obiettivi.
Con il quinto capitolo entro nello specifico dell’analisi della Fondazione
Enpam, descrivendo come veniva gestito e organizzato il lavoro nella “vecchia
gestione weberiana”. A questo punto entrano in gioco le sfide che la
Fondazione Enpam sta affrontando e dallo studio dei problemi formulo le
ipotesi per l’elaborazione di un questionario semi strutturato che ho
somministrato ad alcune figure di rilievo del top-management tra cui i direttori
e i responsabili di funzione. L’obiettivo del questionario è quello di
comprendere i cambiamenti apportati dalla “nuova” cultura organizzativa,
come questi abbiano modificato il modo di lavorare e le relazioni
interpersonali al fine di condividere la mission e raggiungere la customer
satisfaction.
Nell’ultimo capitolo “scendo in trincea” elaborando le risposte fornite al
questionario da cui emergono i vari cambiamenti in atto e quelli futuri, il
nuovo ruolo che assume il personale diventando il fulcro dell’organizzazione
sia per il raggiungimento degli obiettivi interni che per la customer
satisfaction, prendo in considerazione il ruolo che anno assunto i nuovi
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strumenti di comunicazione e di diffusione delle informazioni, le aree di
miglioramento della struttura organizzativa e gli interventi strategici necessari,
le nuove competenze da sviluppare e i comportamenti socializzanti del
personale che contribuiscono alla creazione di un ambiente lavorativo
stimolante ed efficiente.
Grazie a questo lavoro ho avuto modo di scoprire una dimensione
“umana” della Fondazione Enpam che non mi aspettavo di trovare: ho avuto
infatti una notevole collaborazione da personaggi di rilievo che, non solo si
sono dimostrati disponibili al mio progetto di tesi, condividendone gli
obiettivi, ma hanno anche messo a disposizione i documenti interni riguardanti
il vecchio e il nuovo assetto organizzativo.
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Capitolo primo
La necessità del cambiamento
1. Scenario internazionale e nuovi sistemi di lavoro
E’ opportuno definire, prima di iniziare qualsiasi forma di trattazione,
che cosa si intende effettivamente per Pubblica Amministrazione: è una
definizione per nulla semplice da dare perché dipende dall’ottica scelta. Per gli
economisti la nozione è ampia perché corrisponde ad una distribuzione di
risorse non operata dai meccanismi del mercato; per i sociologi il campo si
restringe perché identificano la PA con la burocrazia
1
. Per comprendere che
cosa significa e che ruolo ha nella nostra vita di tutti i giorni, basti pensare che
ci troviamo a contatto con servizi controllati ed erogati dalla PA in ogni
1
Il concetto di “burocrazia” è stato elaborato soprattutto da Max Weber (1864-1920) e fa
riferimento all’apparato amministrativo di un’istituzione razionale-legale. In senso stretto il
termine designa il complesso dei pubblici uffici e dei funzionari cui sono demandati
l’esecuzione operativa e il controllo amministrativo, da eseguirsi in maniera impersonale e
con criteri unitari e prefissati dal potere centrale di uno stato. Per estensione viene spesso
chiamato “burocrazia” l’apparato amministrativo di aziende, partiti, associazioni, sindacati e
scuole in quanto possiede le caratteristiche distintive dei pubblici uffici: in particolare il
ricorso esclusivo alla norma scritta, l’automaticità delle procedure e la resistenza al
mutamento.
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momento della giornata, da quando usiamo la luce e l’acqua, a quando
accendiamo il gas, a quando usufruiamo del trasporto pubblico o dei servizi
scolastici. Nell’arco di un’intera vita, i momenti principali (nascita,
matrimonio, residenza, decesso) sono caratterizzati dalla loro registrazione
negli atti pubblici, così come uffici e provvedimenti amministrativi
accompagnano lo svolgimento delle attività più consuete (documenti
d’identità, licenza di guida, ecc.), professionali (abilitazioni all’esercizio delle
professioni), economiche o industriali (autorizzazioni e permessi). Non c’è
civiltà, piccola o grande, che ne abbia fatto a meno e le differenze riguardano
l’ampiezza della PA, la sua complessità, il grado di centralizzazione o
decentralizzazione, l’appoggiarsi su apparati propri o l’affidare a terzi la
maggior parte dei compiti da svolgere.
In senso attuale, quando parliamo di PA ci riferiamo ad una forma
amministrativa che prende l’avvio con la nascita dello stato moderno,
caratterizzato dalla formazione di propri apparati amministrativi e burocrazie
professionali. Nell’Europa continentale il momento cruciale dell’evoluzione è
costituito dal passaggio dalla forma di stato assoluto (propria dei secoli XVII°
e XVIII°) a quella dello stato costituzionale che nasce alla fine del Settecento
con la rivoluzione francese e si prolunga, con crisi e mutamenti, fino ai nostri
giorni. Nel primo periodo la PA è espressione del sovrano da cui è legittimata
e si concentra su di lui la totalità delle funzioni pubbliche; l’avvento dello
stato di diritto e del costituzionalismo post-rivoluzione francese modifica il
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centro dei poteri e definisce un nuovo statuto della PA, ridistribuendo il potere
su più centri, tra loro distinti e paritari, privilegiando la legge che tutti
debbono osservare perché espressione delle assemblee rappresentative che
diventano il “nuovo sovrano”. Al cospetto della legge non sta più un “suddito”
ma la libertà del cittadino i cui diritti potranno essere sottomessi agli interessi
pubblici di cui la PA è custode solo se ciò sia consentito dal diritto; in ogni
caso la PA mantiene il tradizionale stato di superiorità e di autorità nei
confronti del cittadino, la cui posizione di fronte all’esercizio del potere
amministrativo resta di vera e propria soggezione.
Negli ultimi venti anni del XIX° secolo si assiste, nei principali paesi
industriali europei, all’affermazione di un sistema di amministrazioni
pubbliche che sarà destinato a diventare un punto di riferimento per tutti quei
paesi che avranno la necessità di risolvere le problematiche
2
implicite alla
creazione di un vero e proprio “stato” moderno.
Tale apparato amministrativo, che secondo le teorie di Max Weber
doveva fare da tramite tra il capo e i sottoposti, è stato messo in discussione un
secolo più tardi. Nella nuova forma che le amministrazioni assumeranno non
ci sarà più spazio per i “discepoli” a servizio del capo, per i dipendenti con
compiti specializzati e per una rigida gerarchia amministrativa di tipo
2
La maggior problematica da dover affrontare è quella che riguarda l’attribuzione delle
singole funzioni dello stato che devono essere affidate a organi distinti e separati senza
possibilità di interferire tra di loro (principio della divisione dei poteri). La difficoltà deriva
dal fatto che ciò non deve essere inteso come separazione ma come distinzione dei poteri che
devono rimanere coordinati fra loro e armonicamente operanti nell’unità dello stato.
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prussiano ma il New Public Management affonderà le sue radici sulla
privatizzazione, sull’importanza del cittadino come customer e sulla
flessibilità di gestione delle amministrazioni pubbliche.
Il cambiamento amministrativo
3
ha avuto il suo punto d’avvio con la
crisi fiscale causata dall’esigenza di riportare in equilibrio i bilanci pubblici
riducendone il peso finanziario sulla collettività; a questa esigenza ha fatto
seguito la necessità di rendere più efficaci e di implementare i programmi di
intervento pubblico rendendo più netta la distinzione esistente tra le
responsabilità politico-decisionali e quelle amministrative, come è avvenuto in
Inghilterra con il progetto The Next Step, varato dal governo Thatcher a partire
dal 1988. Lo scopo di tale programma è la frammentazione dell’unitarietà
degli apparati statali raggiungibile attraverso la decentralizzazione e la
regionalizzazione amministrativa, la suddivisione di entità burocratiche in
unità dotate di un proprio fine e di un proprio budget, la sostituzione delle
tradizionali modalità di rapporto cittadino/amministrazione con relazioni del
tipo cliente/contraente e anche attraverso l’affidamento dell’erogazione dei
servizi ad agenzie esterne indipendenti.
Analogamente negli Stati Uniti, il presidente Clinton realizzerà ciò che
era stato avviato dall’amministrazione Reagan circa 10 anni prima: nascerà
infatti la National Performance Review con l’obiettivo di sostituire il vecchio
3
Per una panoramica sui cambiamenti amministrativi in Europa, cfr. Jones G., La
modernizazione amministrativa nel Regno Unito: una panoramica, in Meny Y., Wright V.
(a cura di), La riforma amministrativa in Europa, Il Mulino, Bologna, 1994.
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modello di amministrazione burocratica con un’altra di tipo imprenditoriale
che permetta di ottenere un migliore risultato lavorativo con un minore sforzo,
delegando sistematicamente sia l’autorità che la responsabilità ai livelli bassi
dell’organizzazione.
I cambiamenti nei paesi finora analizzati sono avvenuti in maniera
rapida perché hanno trovato un’amministrazione pronta ad accoglierli e perché
hanno avuto un carattere innovativo che ha immediatamente sostituito la
vecchia “macchina” burocratica; in paesi come Francia, Svezia e Italia le
riforme non hanno trovato lo stesso terreno fertile.
Tipico è il caso della Francia in cui il passaggio ad una amministrazione
di scopo si è dovuto confrontare ed adeguare al vecchio modello di
amministrazione di servizi al quale ha potuto solo trasferire metodologie e
procedure. Il cambiamento ha avuto i suoi punti di forza nella
deconcentrazione, con cui è stato disarticolato l’accentrato modello
napoleonico e nella devoluzione dei poteri che ha permesso la coesistenza tra i
nuovi organismi privati e il vecchio apparato statale. Il modello di
organizzazione amministrativa svedese risale addirittura al XVII° secolo, nel
pieno periodo dell’assolutismo, con lo scopo di ridurre l’influenza della
monarchia sugli apparati statali. La caratteristica peculiare di tale modello è la
netta separazione tra politica e amministrazione: agli organismi centrali sono
affidati i compiti di pianificazione e regolazione legislativa mentre le agenzie
autonome si occupano delle modalità operative di realizzazione.
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