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amministrativa e gestionali.
Ad oggi il numero di amministrazioni che si sono avvicinate, anche se
timidamente , al tema della rendicontazione social e, nei suoi diversi aspetti, Ł
molto limitato (non si contano piø di quaranta casi tra gli enti locali, e ancora
meno tra le altre tipologie di amministrazioni), per via, soprattutto, della
volontariet che caratterizza il fenomeno.
Nonostante ci , la scommessa su cui puntano gli stu diosi e ricercatori, che come
pionieri, da subito hanno iniziato ad occuparsi di questa nuova forma di
rendicontazione, Ł che nei prossimi anni un numero sempre maggiore di
amministrazioni si avvicineranno a questa sensibile tematica, facendo divenire il
bilancio sociale uno strumento proprio della gestione a tutti gli effetti.
Il lavoro che segue, articolato in quattro capitoli, riprende in linee generali
l importanza che ha assunto il bilancio sociale negli enti locali, dalla sua prima
apparizione ad oggi.
Il primo capitolo si apre con una illustrazione del processo di trasformazione che
ha interessato la P.A., analizzando il contesto che ha contribuito alla nascita di
nuovi bisogni, soprattutto bisogni informativi.
Il secondo capitolo rappresenta la parte centrale del lavoro, ovvero il significato e
l importanza del processo di rendicontazione sociale per gli enti locali e cosa Ł il
bilancio sociale, partendo da quelli che sono i limiti riscontrati nella P.A..
Nel capitolo in questione, viene ripresa la storia del bilancio sociale, partendo dal
settore profit, e un breve accenno alle altre forme di rendicontazione sociale che
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affiancano il piø noto bilancio sociale.
Nel terzo capitolo proponiamo le linee guida per la realizzazione di un bilancio
sociale negli enti locali, partendo dalla fase di preparazione, la fase di
elaborazione e per ultima la fase di redazione. Viene di seguito argomentata una
proposta di bilancio sociale abbastanza articolata.
L ultimo capitolo presenta un confronto di esperienze reali di bilanci sociali,
redatti da cinque enti locali (per analizzarne i contenuti, le differenze, i punti di
forza e i punti deboli; i casi scelti sono: il Comune di Bologna, Venezia, Maglie,
Messina e la Provincia di Parma).
Alla fine del lavoro, sono presentate delle considerazione conclusive.
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Capitolo 1: La nuova comunicazione della P.A. e il
ruolo dei cittadini
1.1) Processo di cambiamento della P.A.
A partire dagli inizi degli anni 90 , la Pubblica Amministrazione italiana ha subito
una profonda rivoluzione , che ha modificato obiet tivi e modi di agire.
Si Ł passati da un modello gerarchico autoreferenziale, che escludeva totalmente il
cittadino relegandolo in un ruolo passivo (da qui la concezione di cittadino-
suddito ), ad un modello culturale e produttivo cen trato invece sulla cultura del
risultato, che mira all efficienza e all efficacia.
Le riforme legislative dell ultimo decennio hanno lo scopo di modernizzare
l apparato pubblico, storicamente considerato un freno allo sviluppo, per
trasformarlo in un fattore di vantaggio competitivo per l economia e la societ . Ai
fondamentali doveri costituzionali di riservatezza, imparzialit e correttezza, si
aggiunge la trasparenza amministrativa. L attivit pubblica diventa trasparente e
accessibile, limitando di molto il ricorso al segreto di ufficio (usato
frequentemente negli anni passati), che rimane solo per particolari circostanze.
Il principio cardine dell azione quotidiana della P.A. diventa quello della
pubblicit , attraverso lo strumento della comunicaz ione.
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Il percorso normativo inizia con le leggi 142/19901 e 241/19902, che hanno
ridisegnato il rapporto tra amministrazione e cittadini, in chiave partecipativa,
rafforzando poi il tutto con l istituzione obbligatoria degli U.R.P. (uffici relazione
con il pubblico), che hanno il compito di creare un punto di contatto coi cittadini
oltre che di garantire la partecipazione e l accesso agli atti. Nel 1994 vengono
introdotte le carte de servizi , con cui le P.A. s i impegnano nei confronti dei
cittadini a fornire prestazioni con standard qualitativi minimi determinati, e i
cittadini possono presentare reclamo in caso di inadempienza. Nel 1997 le leggi
Bassanini segnano una svolta rilevante, introducendo norme che obbligano le
pubbliche amministrazioni a capovolgere la prospettiva con la quale si
relazionano con i cittadini: nasce l autocertificazione, secondo il principio di un
cittadino degno di fiducia. Maggiore unit e organi cit in materia Ł data dal Testo
Unico sulle Autonomie Locali, approvato con decreto legislativo 267 del 2000.
Questo processo di trasformazione, molto avanzato sul piano legislativo e ancora
in attesa di aggiornamenti, cancella definitivamente, il vecchio concetto di
cittadino suddito , spostando l attenzione al citt adino inteso come cliente .
La P.A. diviene customer oriented, cioŁ concentrata sul consumatore, assumendo
sempre piø i caratteri peculiari del mondo aziendale.
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La legge 142/90 riforma ordinamento e funzioni di comuni e province, riconoscendo ai cittadini
il diritto alla partecipazione, attribuendo agli enti locali il compito di promuovere attivamente
organismi di partecipazione e forme di consultazione popolare.
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La legge 241/90 riguarda la trasparenza dell attivit amministrativa, riconoscendo ai cittadini i
diritti: all accesso documenti amministrativi, alla partecipazione e allo svolgimento del
procedimento amministrativo, all informazione.
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Un approccio manageriale Ł necessario prevalentemente per due motivi:
1) i vincoli di bilancio, che comportano la continua ricerca di efficienza ed
efficacia;
2) la separazione di compiti tra organi (si pensi alla riorganizzazione dei ruoli
del sindaco, della giunta, del consiglio e della dirigenza)
Il cittadino viene proiettato al centro dell azione amministrativa, ne diviene
termine di riferimento con i suoi bisogni, ma anche con la sua capacit di proposta
e partecipazione.
Figura 1 ( La nuova comunicazione degli enti locali Alessandrini pag. 13)
¨ indispensabile un nuovo sistema di comunicazione, attraverso il quale, la P.A. si
pone dal punto di vista del destinatario.
Per far ci bisogna necessariamente puntare su tre attivit rivolte al cittadino:
- identificare
- conoscere
- ascoltare
CITTADINO ha un
nuovo
rapporto
con la
P.A.
Ł piø
consapevole
dei suoi
diritti
pretende servizi
- adeguati ai suoi bisogni
- di qualit
- rapidi ed efficienti
- economici
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Figura 2
Lo scopo Ł creare una comunicazione su misura per ogni tipologia di cittadino,
in cui la P.A. prima identifica gruppi omogenei di cittadini e in seguito, attraverso
strette collaborazioni basate su un attento ascolto delle esigenze e dei bisogni,
cerca di conoscerli il piø possibile. Il cittadino integra le risorse di cui Ł portatore
con quelle dell amministrazione, assumendo cos parte della responsabilit nella
risoluzione dei problemi di carattere generale. La P.A, in tal modo, imposta la
gestione alla trasparenza (fornendo certezza del diritto e dell imparzialit ) e
consente la partecipazione in un processo democratico.
Il tutto termina con un ulteriore attivit della P. A., che attraverso un continuo
processo di feedback, valuta il livello di percezione del messaggio comunicato al
cittadino ed eventualmente riformula la comunicazione, creando un sistema
INTEGRA CON
LE PROPRIE
RISORSE
VALUTA E RIFORMULA
CITTADINO
IDENTIFICA
ASCOLTA
P.A. ASCOLTA
CONOSCE
COMUNICA
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circolare senza fine. Nelle operazioni schematizzate assumono un ruolo decisivo,
sia la comunicazione interna che esterna, di cui la comunicazione generale diviene
per essere una unione tra le due.
La comunicazione esterna favorisce la partecipazione attiva dei cittadini e rafforza
la credibilit della P.A. La comunicazione interna, serve a coinvolgere e motivare
le risorse umane all interno della struttura, promuovendo atteggiamenti positivi e
attenuando la resistenza al cambiamento. Quest ultima Ł senza dubbio il punto
d inizio, per avere poi una efficace comunicazione finale.
Un ottimo sistema di comunicazione interna produce e fornisce informazioni,
supporta l attivit degli uffici di comunicazione e formazione e rende possibile il
buon funzionamento della comunicazione esterna.
Inoltre, un intensa circolazione delle informazioni e un pieno coinvolgimento del
personale, serve a:
- creare relazionalit interne;
- creare tra gli operatori senso di appartenenza;
- coinvolgerli nel processo di cambiamento della P.A.;
- contribuire al benessere organizzativo;
- costruire l identit dell amministrazione;
- migliorare la qualit dei servizi e l efficienza organizzativa.
La comunicazione interna ed esterna, indipendentemente dalla destinazione,
devono riguardare la trasmissione delle stesse informazioni.
13
Figura 3 ( Il bilancio degli enti locali K. Giuse pponi pag. 9)
Non devono sussistere differenze tra informazioni che circolano all interno e
informazioni che vengono veicolate all esterno.
L unica differenza che deve esserci Ł tra stili di comunicazione, ovvero mentre la
comunicazione interna pu assumere forme piø analit iche e complesse, per
l esterno, vengono utilizzati sistemi informativi globali
Dallo schema si nota come i contenuti non sono diversi; rispetto a quelli interni, i
sistemi informativi esterni sono una sintesi dei primi, utili anche ai soggetti
interni. Il motivo Ł semplice: i soggetti esterni, cioŁ tutta la societ civile, non
hanno competenze e conoscenze adeguate, a differenza di chi lavora in tale
ambito, da poter comprendere un linguaggio tecnico e complesso, come quello
rappresentato da un bilancio di previsione.
sistemi informativi analitici
sistemi informativi
globali
sogg. interni
sogg. esterni
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Figura 4 La comunicazione ideale ( La nuova comunicazione dell ente locale A.
Alessandrini, pag. 22)
comunicazione
completa
corretta
chiara
semplice
sintetica
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1.2) Comunicazione e pianificazione
Alla luce di quanto Ł stato affermato in precedenza, Ł evidente che la P.A. deve
necessariamente comunicare coi cittadini.
Tradizionalmente distinguiamo la comunicazione pubblica in tre macro-categorie,
in base ai suoi scopi:
1. comunicazione istituzionale, che serve ad informare i cittadini sulle leggi e i
regolamenti (comunicazione normativa), sulle modalit di funzionamento degli
uffici e sull applicazione delle disposizioni (comunicazione di servizio),
sull identit delle istituzioni (comunicazione d im magine);
2. comunicazione politica, che Ł prodotta da istituzioni pubbliche, partiti e
movimenti su temi su cui esistono orientamenti e opinioni contrastanti;
3. comunicazione sociale, che tende a promuovere la soluzione di problemi di
interessi generali .
Senza ombra di dubbio, la comunicazione sociale ha visto negli ultimi anni un
notevole interessamento, colmando il deficit qualitativo che la caratterizzava.
Un altra distinzione, che trova copertura normativa nella legge 150 del 2000, Ł tra
attivit di informazione e comunicazione.
La stessa legge distingue in modo esaustivo i due tipi di comunicazione, e le
affida a figure professionali precise:
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l attivit di informazione, affidata al portavoce e all ufficio stampa. Essa Ł
indirizzata ai mezzi di informazione di massa, assicurando il massimo grado di
trasparenza, chiarezza e tempestivit nel fornire c omunicazioni nelle materie di
interesse;
l attivit di comunicazione, affidata all ufficio per le relazioni con il pubblico
(URP) e a strutture analoghe (sportelli per il cittadino, sportelli polifunzionali).
E rivolta a tutti gli stakeholder, e garantisce l esercizio dei diritti di
informazione, accesso e partecipazione.
La comunicazione finale, sar una comunicazione coo rdinata ed integrata, in base
ad una struttura di coordinamento, che vede impegnati tutti i soggetti coinvolti, in
primis il direttore dell Urp, il direttore dell U fficio stampa e il portavoce da un
lato, dall altro la parte politica. Chiaramente, i l processo di comunicazione,
intervenendo sui progetti, sui servizi, sulla promozione di tutte le iniziative
rilevanti e comunicando l identit dell ente, i suo i obiettivi, i suoi valori, deve
essere strettamente collegata al sistema di pianificazione.
La pianificazione ha inizio con il programma del sindaco o del presidente,
derivante in via generale dal programma elettorale con cui si Ł giunti alle elezioni.
Questo programma, in genere molto generico, deve essere trasformato in macro-
obiettivi di mandato, che saranno ancora di natura molto descrittiva, ma si
iniziano a fissare gli obiettivi di lungo periodo, basandosi su una declinazione in
senso gerarchico.
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Figura 5 ( La nuova comunicazione dell ente locale A. Alessandrini pag. 45)
La comunicazione deve intervenire, appena viene fissato il programma del
Programmazione e pianificazione della
direzione generale
comunicazione
Bilancio di previsione annuale
Piano esecutivo di
gestione
comunicazione
Piano degli obiettivi
centri responsabilit
dirigenziale
Programma politico-strategico del
presidente e della giunta
Relazione previsionale
e programmatica
programmatica
comunicazione Bilancio
pluriennale
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sindaco o del presidente, per far comprendere ai cittadini tempestivamente le linee
attraverso le quali si articoler l attivit dell e nte.
Lo scopo di questa prima comunicazione Ł cruciale, infatti i cittadini avranno una
maggiore consapevolezza degli obiettivi prefissati dall ente e potranno esprimere
una giusta valutazione dei risultati che verranno conseguiti.
L azione posta in essere dai cittadini, continuamente informati, diviene essere
quella di veri controllori dell attivit dell ente.
Il processo di comunicazione, come si evince dalla figura 5, si concreta in altri
due momenti:
- nella redazione della relazione revisionale e programmatica e del bilancio
pluriennale;
- nella predisposizione del bilancio di previsione annuale.
In entrambe i casi la comunicazione ha un ruolo sia di partecipazione, sia di
divulgazione.
Prima della stesura dei documenti, occorre programmare degli incontri con il
territorio in cui si trova l ente, avviando quel processo di coinvolgimento del
tessuto sociale, per un confronto costruttivo fra gli obiettivi e le priorit proposti
dalla Giunta, e le esigenze dei portatori d interesse. La probabilit che tale forma
di partecipazione si realizzi, dipende dalla capacit comunicativa e di
comprensione dell ente, e dalla reale intenzione di cooperazione.
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