Il Bilancio dell'Unione Europea. Problematiche e prospettive

1. L' EVOLUZIONE DEL BILANCIO EUROPEO
A partire dal 1951, con il Trattato di Parigi istitutivo della 
Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA), ha inizio il 
percorso che ha portato, a distanza di quasi 60 anni, a quella che è 
l'attuale Unione Europea. Le fasi di questo sviluppo si sono 
profondamente intrecciate con l'andamento storico ed economico 
dell'area europea e hanno visto alternarsi periodi di intenso 
sviluppo con altri di crisi profonda. La ripartizione temporale che 
segue è basata sul susseguirsi degli interventi posti in essere da 
parte delle più importanti istituzioni europee nell'ambito della 
politica fiscale e di bilancio. Si passa in tal modo da un primo 
periodo di progressivo sviluppo in tali materie, ad un altro segnato 
dalla profonda crisi degli anni '70 e ai relativi effetti sulle finanze 
europee, fino alle riforme previste dai due pacchetti Delors, per 
arrivare ad Agenda 2000 e alla situazione a noi più prossima.
1.1Nascita e primi sviluppi del sistema finanziario europeo
Il Trattato di Parigi del 1951 sancì la creazione della CECA al fine 
di cercare una cooperazione nei settori del carbone e dell'acciaio tra 
i maggiori Paesi europei. All'interno di quel Trattato venne prevista 
l'introduzione di un duplice bilancio per tale istituzione, un bilancio 
che appunto si biforcava in una parte amministrativa, che 
riguardava le spese dell'istituzione, come quelle per il personale o 
per gli immobili di cui esso si sarebbe servito, e una parte operativa 
concernente prettamente le politiche finalizzate alla cooperazione 
nei settori di competenza. Organismo deputato alla redazione ed 
esecuzione di tali bilanci era l'Alta Autorità, l'attuale Commissione, 
1
che godeva al tempo di un certo grado di indipendenza, rendendola 
un organismo molto moderno. Tale indipendenza era sicuramente 
favorita dal settore in cui svolgeva il suo compito, che 
rappresentava un'area piuttosto ristretta, e riscontrabile anche nella 
modalità di finanziamento. Esso avveniva attraverso due canali. Il 
primo era il prelievo sulla produzione di carbone e acciaio, una 
vera risorsa propria, che la rendeva autonoma sia politicamente che 
finanziariamente; il secondo era la possibilità di contrarre prestiti 
1
sia sul mercato internazionale che all'interno degli Stati membri. 
Quest'ultimo canale era in qualche modo temperato dal fatto che 
tali operazioni passive sul mercato finanziario dovevano essere 
controbilanciate da operazioni attive di concessione di mutui per le 
2
finalità previste dal Trattato. Per quanto riguarda, invece, la 
capacità impositiva, l'Alta Autorità poteva fissare il prelievo sulla 
produzione fino ad un tetto massimo dell'1%, motivando la 
decisione sul tasso e solo in presenza di un'autorizzazione in tal 
senso presa dal Consiglio con maggioranza dei due terzi. Tale 
iniziativa fu la dimostrazione del carattere sovranazionale della 
CECA e della volontà della stessa di intervenire oltre il mercato 
carbosiderurgico, verso aspetti di natura sociale e industriale.
Tuttavia, l'indipendenza delle istituzioni europee, con i Trattati 
firmati a Roma nel 1957, fece un passo indietro sotto due aspetti: 
quello della procedura di bilancio e quello delle risorse con le quali 
finanziarlo. Per quanto riguarda la procedura, fu stabilita la 
supremazia del Consiglio rispetto alla Commissione, la quale aveva 
il compito di curare il progetto preliminare di bilancio e la sua 
esecuzione, mentre al Consiglio era lasciata l'approvazione 
1 Trattato istitutivo CECA, art 49: L'Alta Autorità ha il potere di reperire i fondi necessari 
ad ottemperare alla propria funzione:
- attraverso imposizioni sulla produzione di carbone ed acciaio;
- attraverso i prestiti
2 Idem, art. 51: I fondi ottenuti attraverso prestiti possono essere usati dall'Alta Autorità 
solo per garantire mutui. 
2
3
preventiva e quella successiva all'esecuzione del bilancio stesso. 
Per quel che concerne il finanziamento di tale bilancio, fu prevista 
una ripartizione nazionale delle quote, che sarebbero rimaste fisse, 
dunque totalmente slegate da valutazioni di tipo economico e 
quindi dagli operatori di tale sistema (produttori e consumatori), ma 
4
rispondenti ad accordi meramente politici. Venne tuttavia lasciata 
la possibilità alla Commissione di avanzare proposte relative alla 
sostituzione di tali quote di finanziamento, con una modalità 
contributiva basata su risorse proprie, come la tariffa doganale 
comune che in un mercato integrato non poteva essere di tipo 
nazionale; possibilità che, peraltro, non è stata sfruttata dalla stessa 
Commissione, in quanto il bilancio è stato finanziato mediante 
quote statali fino al 1970. Nel complesso, lo schema di 
finanziamento disegnato nel 1957 si caratterizzava per l’estrema 
prudenza con cui gli Stati devolvevano potere decisionale al livello 
comunitario e non si discostava quindi molto dalle altre 
organizzazioni internazionali che erano sorte o stavano sorgendo in 
quel periodo (Fondo monetario internazionale, Banca mondiale, 
5
ecc.). 
6
Nel 1962, con la nascita della Politica Agricola Comune (PAC) 
sembrò cominciare a muoversi qualcosa nel senso di una variazione 
nel reperimento delle risorse necessarie al bilancio comunitario. 
3 Trattato Istitutivo CEE, art 203: Ciascuna istituzione della Comunità elabora uno stato 
di previsione delle proprie spese. La Commissione raggruppa tali stati di previsione in un 
progetto preliminare di bilancio, allegandovi un parere […]. La Commissione deve 
sottoporre al Consiglio il progetto preliminare di bilancio. Il Consiglio, con deliberazione 
a maggioranza qualificata, stabilisce il progetto di bilancio e lo trasmette 
successivamente all'Assemblea. […] L'Assemblea ha il diritto di proporre al Consiglio 
modificazioni al progetto di bilancio. […] [Il Consiglio] delibera in proposito con la 
Commissione ed eventualmente con le altre istituzioni interessate e stabilisce 
definitivamente il bilancio, deliberando a maggioranza qualificata. 
4 G.Cipriani – M.Marè, La finanza dell'Unione Europea tra allargamento e ambizioni 
, CNEL (Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro), Rapporto di ricerca, 3 
luglio 2003
5A. Zatti, Il finanziamento dell'Unione europea e il sistema delle risorse proprie, Padova, 
CEDAM, 2002.
6 Il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG) venne istituito tramite il 
Regolamnto n.25 del 1962. 
3
federali
Nel 1965, infatti, la Commissione propose un finanziamento delle 
politiche comunitarie basato non più sui contributi forfettari dei 
Paesi, ma sui proventi di diritti doganali e prelievi agricoli: si 
sarebbe partiti nel 1967, anno in cui era fissata la completa 
liberalizzazione degli scambi commerciali nei Trattati CEE. La 
proposta avrebbe comportato un sicuro aumento della 
sovranazionalità, insito nell'attribuzione di tali risorse proprie alla 
Commissione, ma dovette incassare il secco «no» della Francia, 
che inoltre ritirò i suoi rappresentanti dal Consiglio dei Ministri, 
7
provocando quella che è nota come la “crisi della sedia vuota”.
Il passaggio decisivo, in tema di bilancio, favorito anche dall'uscita 
dalla scena politica di De Gaulle del 1969, è rappresentato dal 
Consiglio europeo di Lussemburgo del 1970, con l'introduzione di 
modifiche di carattere sostanziale al quadro finanziario 
precedentemente vigente. Tali modifiche hanno riguardato tre aree 
8
in particolare: struttura istituzionale, entrate e spese. 
Dal punto di vista istituzionale venne deciso che il Parlamento 
divenisse uno dei due rami decisionali in tema di definizione dei 
contenuti del bilancio comunitario. Infatti ad esso venne affidata, 
congiuntamente al Consiglio, la responsabilità per l'adozione delle 
spese obbligatorie, mentre per quelle non obbligatorie, tale 
responsabilità venne lasciata al solo Consiglio. Inoltre venne 
ripartita tra Parlamento e Consiglio la responsabilità relativa 
all'approvazione sull'esecuzione del bilancio, che precedentemente 
era prerogativa unicamente del Consiglio. 
Dal punto di vista delle spese venne appunto introdotta la 
differenza tra spese obbligatorie e non obbligatorie, dove tra le 
prime rientrarono quelle nascenti da obblighi presenti nel Trattato, 
mentre le seconde rappresentarono una categoria residuale. Tale 
7 G. Mammarella – P.Cacace, Storia e politica dell'Unione Europea, Bari 2005
8 M. Nava, La finanza europea, Roma 2000
4
distinzione è stata effettuata fondamentalmente per una ripartizione 
di competenze tra Parlamento e Consiglio. 
Dal punto di vista delle entrate si registrarono i cambiamenti di 
maggiore importanza, con l'introduzione di tre nuove risorse per 
finanziare il bilancio europeo. Queste furono i dazi doganali, i 
prelievi agricoli e la risorsa IVA; carattere residuale, transitorio e 
decrescente fu lasciato ai contributi diretti delle Tesorerie nazionali 
finalizzati a garantire l'equilibrio rispetto alla consistenza delle 
spese. Le prime due, dette risorse proprie “tradizionali”, divennero 
parte del bilancio a partire dal periodo 1971 – 1975 e applicate con 
lungimiranza, in quanto relative alla PAC e al mercato unico, 
mentre la terza venne introdotta nel 1979 a causa dei tempi 
necessari a permettere un'effettiva armonizzazione della base 
imponibile tra i vari Paesi membri. Un'analisi dettagliata di tali 
risorse proprie sarà fornita nel capitolo successivo.
Il Consiglio di Bruxelles del 1975 portò importanti modifiche da un 
punto di vista istituzionale, che provocarono in seguito anche 
contrasti fra i principali attori europei. Le variazioni più importanti 
riguardarono tre aree in particolare:
 Adozione del bilancio. Dopo la distinzione fatta durante il 
precedente Consiglio lussemburghese tra spese obbligatorie e non 
obbligatorie, ci fu un'inversione di competenza tra Consiglio e 
Parlamento rispetto a tali spese. Infatti il Consiglio ottenne l'ultima 
parola circa le spese obbligatorie, mentre il Parlamento per quelle 
non obbligatorie. La motivazione risiede nel fatto che le spese 
obbligatorie, in quanto contenute nei Trattati, hanno già ricevuto 
l'approvazione dei rappresentanti del popolo nel momento in cui i 
Trattati stessi sono stati ratificati dal Parlamento di ciascuno Stato. 
Al contrario le spese non obbligatorie non posseggono tale 
approvazione che in tal modo viene data loro dal Parlamento 
5
–
europeo. Tra tali spese di competenza del Parlamento comparivano 
9
il Fondo Sociale Europeo (FSE), istituito dai Trattati di Roma al 
fine di contribuire alla formazione professionale dei lavoratori, 
all'occupazione e alla mobilità geografica, e il Fondo Europeo di 
10
Sviluppo Regionale (FESR), con il quale ha inizio l'azione di 
riequilibrio territoriale a livello europeo al fine di destinare 
maggiori risorse alle le zone più povere.
 Approvazione del bilancio eseguito. Ulteriore 
rafforzamento del ruolo del Parlamento si ebbe dotandolo del 
potere esclusivo sull'approvazione successiva del bilancio, che in 
tal modo divenne un importante momento anche dal punto di vista 
del controllo democratico sull'operato della Commissione. Ciò 
diverrà evidente, in particolar modo, nel 1999 al momento delle 
11
dimissioni della Commissione Santer, seguite proprio alla 
mancata approvazione del bilancio da parte del Parlamento dopo 
12
parere contrario della Corte dei Conti e al resoconto negativo 
13
effettuato dal “Gruppo dei Saggi”.
 Controllo dell'esecuzione del bilancio. Questo 
procedimento, precedentemente eseguito da una Commissione di 
controllo, venne affidato da questo momento ad un nuovo 
organismo creato dal Trattato di Bruxelles: la Corte dei Conti. Tale 
istituzione segna un passo in avanti decisivo nel processo di 
9 Art.123 TCE: Per migliorare le possibilità di occupazione dei lavoratori all'interno del 
mercato comune e contribuire così al miglioramento del tenore di vita, è istituito […] un 
Fondo sociale europeo che avrà il compito di promuovere all'interno della Comunità le 
possibilità di occupazione e la mobilità geografica e professionale dei lavoratori. 
10 Che deriva la sua legittimità dall'art. 308 del TCE e venne istituito mediante il 
regolamento 724/75/CEE.
11 Tali dimissioni furono provocate dallo scandalo che vide coinvolto uno dei 
Commissari, la francese Cresson, accusata di aver approfittato della sua posizione; tali 
accuse ebbero poi ripercussioni sull'intera Commissione nel momento in cui la Cresson 
rifiutò di dimettersi.
12 Espresso all'interno della relazione speciale n. 6/98, 31/07/1998.
13 Comitato di esperti indipendenti convocato sotto l'egida del Parlamento europeo al fine 
di valutare il modo in cui la Commissione individuava e affrontava frodi, cattiva 
amministrazione e nepotismo, ivi compresa una revisione di fondo delle prassi eseguite 
dalla Commissione nell'assegnazione di tutti i contratti finanziari. 
6
––
progressiva comunitarizzazione del bilancio europeo e di 
allontanamento da un modello di carattere intergovernativo. 
Con queste innovazioni, nell'arco di poco meno di vent'anni, le 
finanze europee hanno subito un'evoluzione importante che le ha 
viste progredire, passando da un semplice “programma di spesa” 
finanziato dai vari Stati membri, come succede in qualsiasi 
organizzazione internazionale, ad un bilancio dotato di autonomia 
finanziaria e finanziato in parte dai cittadini ed in parte dai 
14
. Tali evoluzioni hanno, tuttavia, disegnato un quadro 
istituzionale fragile, caratterizzato, nel decennio successivo, da 
continue tensioni in particolare tra Parlamento e Consiglio. Per tali 
motivi negli anni 1980, 1985, 1987 e 1988 si è dovuto ricorrere 
all'esercizio di bilancio provvisorio e nel 1986 il Consiglio ha 
presentato ricorso davanti alla Corte di Giustizia europea per 
15
ottenere l'annullamento del bilancio adottato. 
1.2La crisi delle finanze comunitarie (1975 - 1988)
Il periodo successivo al Consiglio di Bruxelles si rivelò, dunque, 
carico di problemi di tipo finanziario. Le difficoltà di 
funzionamento del bilancio europeo erano legate a tre motivi 
principali: il clima di conflittualità tra Parlamento e Consiglio, la 
questione degli squilibri di bilancio e l'inadeguata crescita delle 
risorse rispetto alle necessità comunitarie. Vediamoli nel dettaglio.
I)Le tensioni tra Parlamento e Consiglio. Tali tensioni possono 
essere spiegate partendo dalla ripartizione di poteri esistente tra 
Consiglio e Parlamento. Al Consiglio apparteneva il potere 
14 Nava M., La finanza europea: storia, analisi, prospettive. Carocci, Roma 2000
15 Sentenza della Corte del 3 luglio 1986, relativo alla causa 34/86, con cui il bilancio 
approvato per l'esercizio 1986 viene annullato. 
7
governi
16
legislativo, mentre il Parlamento disponeva del potere di adozione 
17
del bilancio. Inoltre mancava un adeguato meccanismo di 
conciliazione che permettesse di superare situazioni in cui non si 
riuscisse a trovare un accordo tra istituzioni. Disponendo di un tale 
potere circa le spese non obbligatorie, che gli deriva dal Consiglio 
di Bruxelles del 1975, e di una crescente legittimazione dovuta 
18
anche all'elezione diretta a partire dal 1979, il Parlamento iniziò 
ad interpretare in maniera estensiva le proprie prerogative. Inserì 
fra tali spese alcune nuove linee di bilancio, dotandole di contributi 
finanziari e avviò in questo modo nuove politiche, ritenendo che il 
bilancio fosse una base sufficientemente legittima per l'esecuzione 
degli stanziamenti in tal modo iscritti. Tale interpretazione entrò in 
contrasto con il principio secondo cui gli stanziamenti di bilancio 
devono essere sostenuti da distinte basi legislative, come sostenuto 
da Commissione e Consiglio. Inoltre, il Consiglio reagì ad una tale 
intrusione del Parlamento, cercando di porre un freno a tali spese 
mediante la previsione di un tetto massimo di spesa da non 
oltrepassare, azione che passò come un'intrusione agli occhi del 
Parlamento. Controversie di questo tipo erano difficilmente 
risolvibili entro i tempi stretti previsti per le procedure di bilancio, 
per cui si giunse alla dichiarazione comune del 1982 tra 
19
Commissione, Consiglio e Parlamento. Tale dichiarazione 
16 Art 202 CEE: Per assicurare il raggiungimento degli scopi stabiliti nel presente 
Trattato e alle condizioni da esso previste, il Consiglio:
- provvede al coordinamento delle politiche economiche generali degli Stai membri,
- dispone di un potere di decisione,
- conferisce alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione 
delle norme che stabilisce. Il Consiglio può sottoporre l'esercizio di tali competenze a 
determinate modalità. Il Consiglio può anche riservarsi, in casi specifici, di esercitare 
direttamente competenze di esecuzione. 
17 Art 272 TCE: Entro un termine di quindici giorni dalla comunicazione del progetto di 
bilancio, il Parlamento europeo, informato dell'esito delle proprie proposte di 
modificazione, può, deliberando a maggioranza dei membri che lo compongono e dei tre 
quinti dei suffragi espressi, emendare o rigettare le modificazioni apportate dal Consiglio 
ai suoi emendamenti e adotta quindi il bilancio. Qualora entro tale termine il Parlamento 
europeo non si sia pronunciato, il bilancio si considera definitivamente adottato. 
18 Implementata mediante la decisione del Consiglio 76/787/CECA, CEE, Euratom. 
19 La volontà di minimizzare i contrasti persistenti tra le diverse istituzioni europee è 
8
conteneva una delimitazione sia del potere legislativo del 
Consiglio, in modo che questo non potesse emettere regolamenti 
contenenti importi massimi sugli stanziamenti da effettuare, sia del 
potere di bilancio del Parlamento, stabilendo che per finanziare 
nuove linee di bilancio sarebbe stata necessaria un'adeguata base 
legislativa. Si specificava, inoltre, la distinzione tra spese 
obbligatorie e non obbligatorie. Tale dichiarazione ha aperto la 
strada ai successivi accordi del 1988, 1993, 1999 e 2006 che hanno 
20
mostrato tutta la loro efficacia.
II)Gli squilibri di bilancio. La questione dei saldi di bilancio 
venne fuori tra il 1974 e il 1975, determinata dal pensiero allora 
vigente secondo cui tali saldi dovessero essere negativamente 
correlati al reddito dei Paesi cui si riferivano, per cui per i Paesi più 
poveri sarebbero dovuti essere positivi, contrariamente a quanto 
sarebbe dovuta accadere per i Paesi più prosperi. Un simile 
convincimento avrebbe avuto senso nel caso in cui tale saldo si 
riferisse a spese effettuate per motivi preminentemente 
redistributivi, cosa che in realtà non era propria delle spese 
comunitarie del periodo, in quanto le risorse venivano impiegate 
principalmente per motivi di carattere amministrativo, allocativo e 
la spesa redistributiva aveva carattere regionale. 
Scendendo maggiormente nel dettaglio si può appurare come la 
maggior parte delle spese fossero destinate a fini allocativi, dato 
che l'80% delle risorse era impiegato nella PAC. Ma la mancata 
proporzionalità rispetto alla ricchezza dei Paesi non era 
chiaramente rinvenibile nel primo considerando della dichiarazione comune, in cui si dice 
che “[...] il buon funzionamento delle Comunità esige una cooperazione armoniosa tra le 
20 I meccanismi adottati con gli accordi interistituzionali sono andati in due direzioni: la 
previsione di riunioni a tre di concertazione in occasione delle diversa tappe del bilancio 
al fine di prevenire e ricomporre eventuali divergenze prima dell'atto decisionale; 
l'introduzione dello strumento delle prospettive finanziarie che ha scandito, a partire dal 
1988, la definizione del quadro finanziario dell'Unione tramite una programmazione 
pluriennale vincolante.
9
istituzioni”
caratteristica esclusiva delle spese, in quanto ve n'era carenza anche 
dal lato delle entrate per due motivi in particolare. Per quel che 
riguarda i dazi doganali ed agricoli le distorsioni riguardavano il 
cosiddetto “Effetto Rotterdam”, caso in cui non vi è certezza che il 
Paese d'importazione dei prodotti sia anche quello dei consumatori 
finali che sopportano il peso del dazio. In tal caso si tende a 
sovrastimare i contributi provenienti da Paesi di transito con 
strutture ricettive (in particolare portuali, come Olanda e Belgio) 
all'avanguardia e da Paesi con un'economia fortemente basata sulla 
trasformazione dei prodotti (Irlanda e Gran Bretagna), 
sottostimando, invece, i Paesi che non presentano tali 
caratteristiche (Italia, Francia, Germania) e quindi importano 
tramite i Paesi di transito o di trasformazione. Inoltre l'inclusione 
dei dazi nel calcolo dei contributi degli Stati al bilancio 
comunitario non appare del tutto corretta, dato che essi sono pagati 
direttamente dai cittadini e non entrano nella contabilità 
21
nazionale. Dal lato delle entrate solo la risorsa IVA risultava 
essere, quindi, proporzionale al reddito degli Stati membri. Da 
queste considerazioni si evince comunque la sostanziale neutralità 
delle entrate che non hanno obiettivi redistributivi, come 
dimostrato dall'assenza del requisito della progressività. 
Dalla descrizione precedente relativa alle entrate e alle spese, ed in 
particolare alla natura preminentemente allocativa di queste ultime, 
non è difficile spiegare la mancata correlazione negativa tra il saldo 
e la ricchezza dei relativi Stati membri. In particolare l'incidenza 
elevata delle spese agricole ha fatto in modo che si creassero 
situazioni paradossali per quei Paesi, come il Regno Unito, con una 
scarsa propensione agricola, che in un periodo di particolare 
debolezza si trovarono ad essere contributori netti del bilancio 
21 M. Nava, Idem.
10
europeo, quando altri Paesi con un settore agricolo di maggiori 
dimensioni, come la Francia, ed in un momento di crescita, si 
trovarono ad esserne beneficiari netti. 
Tale situazione diede luogo ad una interpretazione fortemente 
nazionalistica della partecipazione alla Comunità europea come 
risulta dall'atteggiamento, particolarmente rilevante anche se non 
esclusivo, della Gran Bretagna, che chiese insistentemente di 
22
trovare dei sistemi correttivi. Inizialmente al Consiglio di Dublino 
del 1975 fu pensato un primo metodo di correzione che entrò in 
vigore a partire dal 1976 fino al 1980 prevedendo un rimborso 
parziale del contributo IVA pagato dal Regno Unito in base a tre 
indicatori fondamentali: un PIL pro capite inferiore all'85% di 
quello medio comunitario; un tasso di crescita inferiore al 120% 
della media comunitaria; versamenti di risorse proprie superiori del 
10% rispetto alla quota del PIL comunitario. Tuttavia, dato il 
mancato verificarsi contemporaneo di queste tre condizioni, tale 
meccanismo non entrò mai in funzione, rinfocolando il sentimento 
di ingiustizia covato dai britannici. Nel 1980 si giunse ad un 
meccanismo maggiormente incisivo che prevedeva una 
compensazione tramite delle misure specifiche adottate in favore 
della Gran Bretagna. In tal modo i soldi raggiunsero l'isola, ma tale 
meccanismo peccava di scarsa visibilità politica, oltre a prevedere 
la necessità annuale di accordo tra Parlamento e Consiglio riguardo 
la spesa specifica da destinare a tale funzione. Infine nel 1984 si 
giunse, nel Consiglio di Fontainebleau, a quello che è l'attuale 
sistema di compensazione previsto in favore del Regno Unito, 
preso con decisione all'unanimità, sistema che in seguito 
22 Erano gli anni del cosiddetto “europessimismo” britannico ed in particolare delle 
pretese di riequilibrio in ambito europeo di matrice Thatcheriana che possono essere 
riassunte nella celebre frase della “dama di ferro”: I want my money back!» del 1979, 
con la quale il Primo Ministro inglese minacciava di paralizzare le istituzioni europee con 
riguardo alla fissazione dei prezzi agricoli per il biennio 1980 – 1981. 
11
«
23
difficilmente potrà essere mutato. Esso previde un rimborso da 
parte degli Stati membri nei confronti del Regno Unito per il 66% 
del suo saldo di bilancio negativo, con l'unica eccezione della 
Germania, che ottenne la riduzione di un terzo della sua quota di 
partecipazione a tale rimborso. Tale sistema entrò in vigore a 
partire dal 1986, mentre per l'anno 1985 fu prevista una 
decurtazione di 1 miliardo di ECU del contributo britannico al 
bilancio comunitario. 
III)L'inadeguatezza delle risorse. Questo fenomeno trova le sue 
motivazioni sia guardando il lato delle entrate che guardando 
quello delle spese. 
Con riferimento al primo aspetto si possono trovare tre spiegazioni. 
Le risorse proprie tradizionali, ovvero quelle derivanti dai dazi 
doganali e dai prelievi agricoli, crescevano in misura inferiore 
rispetto al reddito a causa dei continui accordi commerciali sia 
24
bilaterali che mondiali che portavano ad una riduzione delle 
tariffe e quindi del gettito derivante da tali contributi, ma anche a 
causa della raggiunta autosufficienza in campo agro-alimentare con 
conseguente calo delle importazioni agricole. Una seconda 
spiegazione riguarda la crescita della risorsa IVA, la cui base 
imponibile aumentava in misura inferiore rispetto alla crescita 
25
sostenuta dei redditi nazionali avutasi tra il 1957 e il 1975. Infine 
la risorsa IVA soffriva del fatto che, a norma di legge, essa era una 
23Art. 269 TCE: Il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione 
e previa consultazione del Parlamento europeo, stabilisce le disposizioni relative al 
sistema delle risorse proprie della Comunità di cui raccomanda l'adozione da parte degli 
Stati membri, in conformità delle loro rispettive norme costituzionali. 
24 Spinta particolare in questo senso proveniva dagli accordi presi in sede GATT, dove la 
riduzione delle tariffe era sempre maggiore con l'andare avanti dei round negoziali. 
Peraltro si prevedeva che il round successivo (l'Uruguay Round che avrebbe avuto una 
durata di ben 8 anni) avrebbe trattato, tra gli altri, anche il problema delle tariffe vigenti in 
ambito agricolo, che all'interno della comunità erano particolarmente elevate ed 
importanti. 
25 Fenomeno spiegabile considerando che solo parte del reddito degli individui è 
destinata al consumo, mentre il resto è destinato al risparmio; ciò comporta che la 
propensione marginale al risparmio sia definita generalmente come compresa tra 0 e 1.
12
risorsa con carattere residuale atta a compensare eventuali squilibri 
di bilancio dovuti ad una carenza di altre risorse ed inoltre aveva un 
26
tetto sull'aliquota massima che non poteva superare l'1% e che 
talvolta la rendeva insufficiente rispetto al compito da svolgere.
Per quel che riguarda le spese, il loro sviluppo vertiginoso può 
essere spiegato sulla base di quattro fattori importanti. Innanzitutto 
la crescita di politiche aventi l'obiettivo di favorire la convergenza 
27
economica, come quelle relative al FSE e al FESR che godettero 
2829
di una revisione rispettivamente nel 1983 e nel 1984. In secondo 
luogo il lancio di politiche nuove, come la politica comune nel 
30
settore della pesca del 1981, il primo programma quadro di 
31
ricerca e sviluppo al livello comunitario del 1984 e l'introduzione 
32
di un programma di cooperazione mediterranea nel 1985. 
Ulteriore fattore di spesa fu l'aumento incontrollato dei contributi 
destinati al FEOGA sezione garanzia, dovuto alla diminuzione dei 
prezzi mondiali dei beni agricoli cui si dovette controbilanciare 
33
mediante un maggior sostegno comunitario dei prezzi interni, che 
portò, tra il 1982 e il 1986, ad una crescita del 16% annuo delle 
spese, andando sempre aldilà delle previsioni. Infine ultimo fattore 
26 Come stabilito con la Sesta direttiva 77/388/CEE del 17 maggio 1977.
27 Divenuta finalità delle politiche europee successivamente al Vertice di Parigi tenutosi 
nel 1972 in cui emerge la volontà politica di creare un fondo finanziaro con risorse proprie 
della comunità europea destinato allo sviluppo regionale. 
28 Attuata mediante la decisione del Consiglio 83/516CEE del 17 ottobre 1983. 
29 Riguardante diverse regioni europee, con particolare attenzione per quelle colpite da 
ristrutturazione delle industrie siderurgica, tessile e della costruzione navale. 
30 Adottata per mezzo del regolamento CEE n. 3796/81 del Consiglio del 29 dicembre 
1981, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca.
31 Attuata mediante la decisione 84/338/Euratom, CECA, CEE del Consiglio del 29 
giugno 1984. 
32 Trattasi dei Programmi Integrati Mediterranei (PIM) istituiti mediante il regolamento 
CEE n. 2088/85 del Consiglio del 23 luglio 1985. 
33 Infatti la sezione garanzia del FEOGA agiva mediante l'acquisto di quantità di prodotti 
importati di entità tale da garantire che il prezzo degli stessi si riequilibrasse a quello 
interno attuato dai produttori agricoli comunitari. In questo modo gli agricoltori europei 
non risentivano della differenza di prezzo e quindi della concorrenza dei prodotti esterni 
alla comunità. Tuttavia nel momento in cui i prezzi dei prodotti agricoli esterni 
diminuivano, seguendo tale sistema l'esborso comunitario doveva aumentare in quanto il 
riequilibrio diveniva maggiormente. 
13
fu l'impatto dell'ingresso all'interno della Comunità dei nuovi 
34
Paesi (Grecia, Spagna e Portogallo), che data la loro minore 
prosperità rispetto alla media comunitaria e al loro settore agricolo 
relativamente importante, risultarono beneficiari netti all'interno del 
bilancio. 
Analizzando la situazione si può affermare che le finanze europee 
furono vittime dei loro medesimi successi in quanto l'aumento delle 
spese venne provocato dall'impatto positivo dimostrato dalle stesse, 
mentre il decremento delle entrate prese le mosse da due elementi 
positivi quali la diminuzione delle barriere commerciali e l'aumento 
del reddito. Tuttavia risultò ovviamente necessario porre un argine 
a tale squilibrio, che mostrava la debolezza delle finanze 
comunitarie, affinché questo non divenisse troppo gravoso. Così a 
Fontainebleau nel 1984 si decise di aumentare il tetto della risorsa 
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IVA portandolo dall'1% all'1,4% con efficacia a partire dal 1986 
mentre intanto venivano attuate delle misure transitorie, anche se 
ciò si dimostrò insufficiente a far fronte alla crescita delle spese 
destinate al FEOGA. Così, sia per l'anno 1986 che per quello 
successivo, fu necessario differire di un anno alcuni pagamenti 
previsti all'interno della PAC per garantire l'equilibrio di bilancio. 
Un ulteriore risposta venne data attraverso una maggiore disciplina 
di bilancio, che aveva cominciato a mostrarsi come soluzione già 
nel 1979 quando il Consiglio propose un codice di condotta interno 
con una compressione della crescita delle spese non obbligatorie e 
venne ridotto il tetto delle stesse in modo da impedire al 
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Parlamento di detenere margini di manovra troppo ampi. Inoltre 
34 La Grecia è entrata a far parte della Comunità Europea nel 1981, mentre Spagna e 
Portogallo nel 1986.
35 L'implementazione si ebbe tramite la decisione 85/257/CEE del Consiglio del 7 
maggio 1985.
36 Al riguardo si veda la “Dichiarazione comune del Parlamento europeo, del Consiglio e 
della Commissione concernente varie disposizioni volte a migliorare la procedura di 
bilancio” del 30 giugno 1982. 
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