1. L' EVOLUZIONE DEL BILANCIO EUROPEO
A partire dal 1951, con il Trattato di Parigi istitutivo della
Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA), ha inizio il
percorso che ha portato, a distanza di quasi 60 anni, a quella che è
l'attuale Unione Europea. Le fasi di questo sviluppo si sono
profondamente intrecciate con l'andamento storico ed economico
dell'area europea e hanno visto alternarsi periodi di intenso
sviluppo con altri di crisi profonda. La ripartizione temporale che
segue è basata sul susseguirsi degli interventi posti in essere da
parte delle più importanti istituzioni europee nell'ambito della
politica fiscale e di bilancio. Si passa in tal modo da un primo
periodo di progressivo sviluppo in tali materie, ad un altro segnato
dalla profonda crisi degli anni '70 e ai relativi effetti sulle finanze
europee, fino alle riforme previste dai due pacchetti Delors, per
arrivare ad Agenda 2000 e alla situazione a noi più prossima.
1.1Nascita e primi sviluppi del sistema finanziario europeo
Il Trattato di Parigi del 1951 sancì la creazione della CECA al fine
di cercare una cooperazione nei settori del carbone e dell'acciaio tra
i maggiori Paesi europei. All'interno di quel Trattato venne prevista
l'introduzione di un duplice bilancio per tale istituzione, un bilancio
che appunto si biforcava in una parte amministrativa, che
riguardava le spese dell'istituzione, come quelle per il personale o
per gli immobili di cui esso si sarebbe servito, e una parte operativa
concernente prettamente le politiche finalizzate alla cooperazione
nei settori di competenza. Organismo deputato alla redazione ed
esecuzione di tali bilanci era l'Alta Autorità, l'attuale Commissione,
1
che godeva al tempo di un certo grado di indipendenza, rendendola
un organismo molto moderno. Tale indipendenza era sicuramente
favorita dal settore in cui svolgeva il suo compito, che
rappresentava un'area piuttosto ristretta, e riscontrabile anche nella
modalità di finanziamento. Esso avveniva attraverso due canali. Il
primo era il prelievo sulla produzione di carbone e acciaio, una
vera risorsa propria, che la rendeva autonoma sia politicamente che
finanziariamente; il secondo era la possibilità di contrarre prestiti
1
sia sul mercato internazionale che all'interno degli Stati membri.
Quest'ultimo canale era in qualche modo temperato dal fatto che
tali operazioni passive sul mercato finanziario dovevano essere
controbilanciate da operazioni attive di concessione di mutui per le
2
finalità previste dal Trattato. Per quanto riguarda, invece, la
capacità impositiva, l'Alta Autorità poteva fissare il prelievo sulla
produzione fino ad un tetto massimo dell'1%, motivando la
decisione sul tasso e solo in presenza di un'autorizzazione in tal
senso presa dal Consiglio con maggioranza dei due terzi. Tale
iniziativa fu la dimostrazione del carattere sovranazionale della
CECA e della volontà della stessa di intervenire oltre il mercato
carbosiderurgico, verso aspetti di natura sociale e industriale.
Tuttavia, l'indipendenza delle istituzioni europee, con i Trattati
firmati a Roma nel 1957, fece un passo indietro sotto due aspetti:
quello della procedura di bilancio e quello delle risorse con le quali
finanziarlo. Per quanto riguarda la procedura, fu stabilita la
supremazia del Consiglio rispetto alla Commissione, la quale aveva
il compito di curare il progetto preliminare di bilancio e la sua
esecuzione, mentre al Consiglio era lasciata l'approvazione
1 Trattato istitutivo CECA, art 49: L'Alta Autorità ha il potere di reperire i fondi necessari
ad ottemperare alla propria funzione:
- attraverso imposizioni sulla produzione di carbone ed acciaio;
- attraverso i prestiti
2 Idem, art. 51: I fondi ottenuti attraverso prestiti possono essere usati dall'Alta Autorità
solo per garantire mutui.
2
3
preventiva e quella successiva all'esecuzione del bilancio stesso.
Per quel che concerne il finanziamento di tale bilancio, fu prevista
una ripartizione nazionale delle quote, che sarebbero rimaste fisse,
dunque totalmente slegate da valutazioni di tipo economico e
quindi dagli operatori di tale sistema (produttori e consumatori), ma
4
rispondenti ad accordi meramente politici. Venne tuttavia lasciata
la possibilità alla Commissione di avanzare proposte relative alla
sostituzione di tali quote di finanziamento, con una modalità
contributiva basata su risorse proprie, come la tariffa doganale
comune che in un mercato integrato non poteva essere di tipo
nazionale; possibilità che, peraltro, non è stata sfruttata dalla stessa
Commissione, in quanto il bilancio è stato finanziato mediante
quote statali fino al 1970. Nel complesso, lo schema di
finanziamento disegnato nel 1957 si caratterizzava per l’estrema
prudenza con cui gli Stati devolvevano potere decisionale al livello
comunitario e non si discostava quindi molto dalle altre
organizzazioni internazionali che erano sorte o stavano sorgendo in
quel periodo (Fondo monetario internazionale, Banca mondiale,
5
ecc.).
6
Nel 1962, con la nascita della Politica Agricola Comune (PAC)
sembrò cominciare a muoversi qualcosa nel senso di una variazione
nel reperimento delle risorse necessarie al bilancio comunitario.
3 Trattato Istitutivo CEE, art 203: Ciascuna istituzione della Comunità elabora uno stato
di previsione delle proprie spese. La Commissione raggruppa tali stati di previsione in un
progetto preliminare di bilancio, allegandovi un parere […]. La Commissione deve
sottoporre al Consiglio il progetto preliminare di bilancio. Il Consiglio, con deliberazione
a maggioranza qualificata, stabilisce il progetto di bilancio e lo trasmette
successivamente all'Assemblea. […] L'Assemblea ha il diritto di proporre al Consiglio
modificazioni al progetto di bilancio. […] [Il Consiglio] delibera in proposito con la
Commissione ed eventualmente con le altre istituzioni interessate e stabilisce
definitivamente il bilancio, deliberando a maggioranza qualificata.
4 G.Cipriani – M.Marè, La finanza dell'Unione Europea tra allargamento e ambizioni
, CNEL (Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro), Rapporto di ricerca, 3
luglio 2003
5A. Zatti, Il finanziamento dell'Unione europea e il sistema delle risorse proprie, Padova,
CEDAM, 2002.
6 Il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG) venne istituito tramite il
Regolamnto n.25 del 1962.
3
federali
Nel 1965, infatti, la Commissione propose un finanziamento delle
politiche comunitarie basato non più sui contributi forfettari dei
Paesi, ma sui proventi di diritti doganali e prelievi agricoli: si
sarebbe partiti nel 1967, anno in cui era fissata la completa
liberalizzazione degli scambi commerciali nei Trattati CEE. La
proposta avrebbe comportato un sicuro aumento della
sovranazionalità, insito nell'attribuzione di tali risorse proprie alla
Commissione, ma dovette incassare il secco «no» della Francia,
che inoltre ritirò i suoi rappresentanti dal Consiglio dei Ministri,
7
provocando quella che è nota come la “crisi della sedia vuota”.
Il passaggio decisivo, in tema di bilancio, favorito anche dall'uscita
dalla scena politica di De Gaulle del 1969, è rappresentato dal
Consiglio europeo di Lussemburgo del 1970, con l'introduzione di
modifiche di carattere sostanziale al quadro finanziario
precedentemente vigente. Tali modifiche hanno riguardato tre aree
8
in particolare: struttura istituzionale, entrate e spese.
Dal punto di vista istituzionale venne deciso che il Parlamento
divenisse uno dei due rami decisionali in tema di definizione dei
contenuti del bilancio comunitario. Infatti ad esso venne affidata,
congiuntamente al Consiglio, la responsabilità per l'adozione delle
spese obbligatorie, mentre per quelle non obbligatorie, tale
responsabilità venne lasciata al solo Consiglio. Inoltre venne
ripartita tra Parlamento e Consiglio la responsabilità relativa
all'approvazione sull'esecuzione del bilancio, che precedentemente
era prerogativa unicamente del Consiglio.
Dal punto di vista delle spese venne appunto introdotta la
differenza tra spese obbligatorie e non obbligatorie, dove tra le
prime rientrarono quelle nascenti da obblighi presenti nel Trattato,
mentre le seconde rappresentarono una categoria residuale. Tale
7 G. Mammarella – P.Cacace, Storia e politica dell'Unione Europea, Bari 2005
8 M. Nava, La finanza europea, Roma 2000
4
distinzione è stata effettuata fondamentalmente per una ripartizione
di competenze tra Parlamento e Consiglio.
Dal punto di vista delle entrate si registrarono i cambiamenti di
maggiore importanza, con l'introduzione di tre nuove risorse per
finanziare il bilancio europeo. Queste furono i dazi doganali, i
prelievi agricoli e la risorsa IVA; carattere residuale, transitorio e
decrescente fu lasciato ai contributi diretti delle Tesorerie nazionali
finalizzati a garantire l'equilibrio rispetto alla consistenza delle
spese. Le prime due, dette risorse proprie “tradizionali”, divennero
parte del bilancio a partire dal periodo 1971 – 1975 e applicate con
lungimiranza, in quanto relative alla PAC e al mercato unico,
mentre la terza venne introdotta nel 1979 a causa dei tempi
necessari a permettere un'effettiva armonizzazione della base
imponibile tra i vari Paesi membri. Un'analisi dettagliata di tali
risorse proprie sarà fornita nel capitolo successivo.
Il Consiglio di Bruxelles del 1975 portò importanti modifiche da un
punto di vista istituzionale, che provocarono in seguito anche
contrasti fra i principali attori europei. Le variazioni più importanti
riguardarono tre aree in particolare:
Adozione del bilancio. Dopo la distinzione fatta durante il
precedente Consiglio lussemburghese tra spese obbligatorie e non
obbligatorie, ci fu un'inversione di competenza tra Consiglio e
Parlamento rispetto a tali spese. Infatti il Consiglio ottenne l'ultima
parola circa le spese obbligatorie, mentre il Parlamento per quelle
non obbligatorie. La motivazione risiede nel fatto che le spese
obbligatorie, in quanto contenute nei Trattati, hanno già ricevuto
l'approvazione dei rappresentanti del popolo nel momento in cui i
Trattati stessi sono stati ratificati dal Parlamento di ciascuno Stato.
Al contrario le spese non obbligatorie non posseggono tale
approvazione che in tal modo viene data loro dal Parlamento
5
–
europeo. Tra tali spese di competenza del Parlamento comparivano
9
il Fondo Sociale Europeo (FSE), istituito dai Trattati di Roma al
fine di contribuire alla formazione professionale dei lavoratori,
all'occupazione e alla mobilità geografica, e il Fondo Europeo di
10
Sviluppo Regionale (FESR), con il quale ha inizio l'azione di
riequilibrio territoriale a livello europeo al fine di destinare
maggiori risorse alle le zone più povere.
Approvazione del bilancio eseguito. Ulteriore
rafforzamento del ruolo del Parlamento si ebbe dotandolo del
potere esclusivo sull'approvazione successiva del bilancio, che in
tal modo divenne un importante momento anche dal punto di vista
del controllo democratico sull'operato della Commissione. Ciò
diverrà evidente, in particolar modo, nel 1999 al momento delle
11
dimissioni della Commissione Santer, seguite proprio alla
mancata approvazione del bilancio da parte del Parlamento dopo
12
parere contrario della Corte dei Conti e al resoconto negativo
13
effettuato dal “Gruppo dei Saggi”.
Controllo dell'esecuzione del bilancio. Questo
procedimento, precedentemente eseguito da una Commissione di
controllo, venne affidato da questo momento ad un nuovo
organismo creato dal Trattato di Bruxelles: la Corte dei Conti. Tale
istituzione segna un passo in avanti decisivo nel processo di
9 Art.123 TCE: Per migliorare le possibilità di occupazione dei lavoratori all'interno del
mercato comune e contribuire così al miglioramento del tenore di vita, è istituito […] un
Fondo sociale europeo che avrà il compito di promuovere all'interno della Comunità le
possibilità di occupazione e la mobilità geografica e professionale dei lavoratori.
10 Che deriva la sua legittimità dall'art. 308 del TCE e venne istituito mediante il
regolamento 724/75/CEE.
11 Tali dimissioni furono provocate dallo scandalo che vide coinvolto uno dei
Commissari, la francese Cresson, accusata di aver approfittato della sua posizione; tali
accuse ebbero poi ripercussioni sull'intera Commissione nel momento in cui la Cresson
rifiutò di dimettersi.
12 Espresso all'interno della relazione speciale n. 6/98, 31/07/1998.
13 Comitato di esperti indipendenti convocato sotto l'egida del Parlamento europeo al fine
di valutare il modo in cui la Commissione individuava e affrontava frodi, cattiva
amministrazione e nepotismo, ivi compresa una revisione di fondo delle prassi eseguite
dalla Commissione nell'assegnazione di tutti i contratti finanziari.
6
––
progressiva comunitarizzazione del bilancio europeo e di
allontanamento da un modello di carattere intergovernativo.
Con queste innovazioni, nell'arco di poco meno di vent'anni, le
finanze europee hanno subito un'evoluzione importante che le ha
viste progredire, passando da un semplice “programma di spesa”
finanziato dai vari Stati membri, come succede in qualsiasi
organizzazione internazionale, ad un bilancio dotato di autonomia
finanziaria e finanziato in parte dai cittadini ed in parte dai
14
. Tali evoluzioni hanno, tuttavia, disegnato un quadro
istituzionale fragile, caratterizzato, nel decennio successivo, da
continue tensioni in particolare tra Parlamento e Consiglio. Per tali
motivi negli anni 1980, 1985, 1987 e 1988 si è dovuto ricorrere
all'esercizio di bilancio provvisorio e nel 1986 il Consiglio ha
presentato ricorso davanti alla Corte di Giustizia europea per
15
ottenere l'annullamento del bilancio adottato.
1.2La crisi delle finanze comunitarie (1975 - 1988)
Il periodo successivo al Consiglio di Bruxelles si rivelò, dunque,
carico di problemi di tipo finanziario. Le difficoltà di
funzionamento del bilancio europeo erano legate a tre motivi
principali: il clima di conflittualità tra Parlamento e Consiglio, la
questione degli squilibri di bilancio e l'inadeguata crescita delle
risorse rispetto alle necessità comunitarie. Vediamoli nel dettaglio.
I)Le tensioni tra Parlamento e Consiglio. Tali tensioni possono
essere spiegate partendo dalla ripartizione di poteri esistente tra
Consiglio e Parlamento. Al Consiglio apparteneva il potere
14 Nava M., La finanza europea: storia, analisi, prospettive. Carocci, Roma 2000
15 Sentenza della Corte del 3 luglio 1986, relativo alla causa 34/86, con cui il bilancio
approvato per l'esercizio 1986 viene annullato.
7
governi
16
legislativo, mentre il Parlamento disponeva del potere di adozione
17
del bilancio. Inoltre mancava un adeguato meccanismo di
conciliazione che permettesse di superare situazioni in cui non si
riuscisse a trovare un accordo tra istituzioni. Disponendo di un tale
potere circa le spese non obbligatorie, che gli deriva dal Consiglio
di Bruxelles del 1975, e di una crescente legittimazione dovuta
18
anche all'elezione diretta a partire dal 1979, il Parlamento iniziò
ad interpretare in maniera estensiva le proprie prerogative. Inserì
fra tali spese alcune nuove linee di bilancio, dotandole di contributi
finanziari e avviò in questo modo nuove politiche, ritenendo che il
bilancio fosse una base sufficientemente legittima per l'esecuzione
degli stanziamenti in tal modo iscritti. Tale interpretazione entrò in
contrasto con il principio secondo cui gli stanziamenti di bilancio
devono essere sostenuti da distinte basi legislative, come sostenuto
da Commissione e Consiglio. Inoltre, il Consiglio reagì ad una tale
intrusione del Parlamento, cercando di porre un freno a tali spese
mediante la previsione di un tetto massimo di spesa da non
oltrepassare, azione che passò come un'intrusione agli occhi del
Parlamento. Controversie di questo tipo erano difficilmente
risolvibili entro i tempi stretti previsti per le procedure di bilancio,
per cui si giunse alla dichiarazione comune del 1982 tra
19
Commissione, Consiglio e Parlamento. Tale dichiarazione
16 Art 202 CEE: Per assicurare il raggiungimento degli scopi stabiliti nel presente
Trattato e alle condizioni da esso previste, il Consiglio:
- provvede al coordinamento delle politiche economiche generali degli Stai membri,
- dispone di un potere di decisione,
- conferisce alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione
delle norme che stabilisce. Il Consiglio può sottoporre l'esercizio di tali competenze a
determinate modalità. Il Consiglio può anche riservarsi, in casi specifici, di esercitare
direttamente competenze di esecuzione.
17 Art 272 TCE: Entro un termine di quindici giorni dalla comunicazione del progetto di
bilancio, il Parlamento europeo, informato dell'esito delle proprie proposte di
modificazione, può, deliberando a maggioranza dei membri che lo compongono e dei tre
quinti dei suffragi espressi, emendare o rigettare le modificazioni apportate dal Consiglio
ai suoi emendamenti e adotta quindi il bilancio. Qualora entro tale termine il Parlamento
europeo non si sia pronunciato, il bilancio si considera definitivamente adottato.
18 Implementata mediante la decisione del Consiglio 76/787/CECA, CEE, Euratom.
19 La volontà di minimizzare i contrasti persistenti tra le diverse istituzioni europee è
8
conteneva una delimitazione sia del potere legislativo del
Consiglio, in modo che questo non potesse emettere regolamenti
contenenti importi massimi sugli stanziamenti da effettuare, sia del
potere di bilancio del Parlamento, stabilendo che per finanziare
nuove linee di bilancio sarebbe stata necessaria un'adeguata base
legislativa. Si specificava, inoltre, la distinzione tra spese
obbligatorie e non obbligatorie. Tale dichiarazione ha aperto la
strada ai successivi accordi del 1988, 1993, 1999 e 2006 che hanno
20
mostrato tutta la loro efficacia.
II)Gli squilibri di bilancio. La questione dei saldi di bilancio
venne fuori tra il 1974 e il 1975, determinata dal pensiero allora
vigente secondo cui tali saldi dovessero essere negativamente
correlati al reddito dei Paesi cui si riferivano, per cui per i Paesi più
poveri sarebbero dovuti essere positivi, contrariamente a quanto
sarebbe dovuta accadere per i Paesi più prosperi. Un simile
convincimento avrebbe avuto senso nel caso in cui tale saldo si
riferisse a spese effettuate per motivi preminentemente
redistributivi, cosa che in realtà non era propria delle spese
comunitarie del periodo, in quanto le risorse venivano impiegate
principalmente per motivi di carattere amministrativo, allocativo e
la spesa redistributiva aveva carattere regionale.
Scendendo maggiormente nel dettaglio si può appurare come la
maggior parte delle spese fossero destinate a fini allocativi, dato
che l'80% delle risorse era impiegato nella PAC. Ma la mancata
proporzionalità rispetto alla ricchezza dei Paesi non era
chiaramente rinvenibile nel primo considerando della dichiarazione comune, in cui si dice
che “[...] il buon funzionamento delle Comunità esige una cooperazione armoniosa tra le
20 I meccanismi adottati con gli accordi interistituzionali sono andati in due direzioni: la
previsione di riunioni a tre di concertazione in occasione delle diversa tappe del bilancio
al fine di prevenire e ricomporre eventuali divergenze prima dell'atto decisionale;
l'introduzione dello strumento delle prospettive finanziarie che ha scandito, a partire dal
1988, la definizione del quadro finanziario dell'Unione tramite una programmazione
pluriennale vincolante.
9
istituzioni”
caratteristica esclusiva delle spese, in quanto ve n'era carenza anche
dal lato delle entrate per due motivi in particolare. Per quel che
riguarda i dazi doganali ed agricoli le distorsioni riguardavano il
cosiddetto “Effetto Rotterdam”, caso in cui non vi è certezza che il
Paese d'importazione dei prodotti sia anche quello dei consumatori
finali che sopportano il peso del dazio. In tal caso si tende a
sovrastimare i contributi provenienti da Paesi di transito con
strutture ricettive (in particolare portuali, come Olanda e Belgio)
all'avanguardia e da Paesi con un'economia fortemente basata sulla
trasformazione dei prodotti (Irlanda e Gran Bretagna),
sottostimando, invece, i Paesi che non presentano tali
caratteristiche (Italia, Francia, Germania) e quindi importano
tramite i Paesi di transito o di trasformazione. Inoltre l'inclusione
dei dazi nel calcolo dei contributi degli Stati al bilancio
comunitario non appare del tutto corretta, dato che essi sono pagati
direttamente dai cittadini e non entrano nella contabilità
21
nazionale. Dal lato delle entrate solo la risorsa IVA risultava
essere, quindi, proporzionale al reddito degli Stati membri. Da
queste considerazioni si evince comunque la sostanziale neutralità
delle entrate che non hanno obiettivi redistributivi, come
dimostrato dall'assenza del requisito della progressività.
Dalla descrizione precedente relativa alle entrate e alle spese, ed in
particolare alla natura preminentemente allocativa di queste ultime,
non è difficile spiegare la mancata correlazione negativa tra il saldo
e la ricchezza dei relativi Stati membri. In particolare l'incidenza
elevata delle spese agricole ha fatto in modo che si creassero
situazioni paradossali per quei Paesi, come il Regno Unito, con una
scarsa propensione agricola, che in un periodo di particolare
debolezza si trovarono ad essere contributori netti del bilancio
21 M. Nava, Idem.
10
europeo, quando altri Paesi con un settore agricolo di maggiori
dimensioni, come la Francia, ed in un momento di crescita, si
trovarono ad esserne beneficiari netti.
Tale situazione diede luogo ad una interpretazione fortemente
nazionalistica della partecipazione alla Comunità europea come
risulta dall'atteggiamento, particolarmente rilevante anche se non
esclusivo, della Gran Bretagna, che chiese insistentemente di
22
trovare dei sistemi correttivi. Inizialmente al Consiglio di Dublino
del 1975 fu pensato un primo metodo di correzione che entrò in
vigore a partire dal 1976 fino al 1980 prevedendo un rimborso
parziale del contributo IVA pagato dal Regno Unito in base a tre
indicatori fondamentali: un PIL pro capite inferiore all'85% di
quello medio comunitario; un tasso di crescita inferiore al 120%
della media comunitaria; versamenti di risorse proprie superiori del
10% rispetto alla quota del PIL comunitario. Tuttavia, dato il
mancato verificarsi contemporaneo di queste tre condizioni, tale
meccanismo non entrò mai in funzione, rinfocolando il sentimento
di ingiustizia covato dai britannici. Nel 1980 si giunse ad un
meccanismo maggiormente incisivo che prevedeva una
compensazione tramite delle misure specifiche adottate in favore
della Gran Bretagna. In tal modo i soldi raggiunsero l'isola, ma tale
meccanismo peccava di scarsa visibilità politica, oltre a prevedere
la necessità annuale di accordo tra Parlamento e Consiglio riguardo
la spesa specifica da destinare a tale funzione. Infine nel 1984 si
giunse, nel Consiglio di Fontainebleau, a quello che è l'attuale
sistema di compensazione previsto in favore del Regno Unito,
preso con decisione all'unanimità, sistema che in seguito
22 Erano gli anni del cosiddetto “europessimismo” britannico ed in particolare delle
pretese di riequilibrio in ambito europeo di matrice Thatcheriana che possono essere
riassunte nella celebre frase della “dama di ferro”: I want my money back!» del 1979,
con la quale il Primo Ministro inglese minacciava di paralizzare le istituzioni europee con
riguardo alla fissazione dei prezzi agricoli per il biennio 1980 – 1981.
11
«
23
difficilmente potrà essere mutato. Esso previde un rimborso da
parte degli Stati membri nei confronti del Regno Unito per il 66%
del suo saldo di bilancio negativo, con l'unica eccezione della
Germania, che ottenne la riduzione di un terzo della sua quota di
partecipazione a tale rimborso. Tale sistema entrò in vigore a
partire dal 1986, mentre per l'anno 1985 fu prevista una
decurtazione di 1 miliardo di ECU del contributo britannico al
bilancio comunitario.
III)L'inadeguatezza delle risorse. Questo fenomeno trova le sue
motivazioni sia guardando il lato delle entrate che guardando
quello delle spese.
Con riferimento al primo aspetto si possono trovare tre spiegazioni.
Le risorse proprie tradizionali, ovvero quelle derivanti dai dazi
doganali e dai prelievi agricoli, crescevano in misura inferiore
rispetto al reddito a causa dei continui accordi commerciali sia
24
bilaterali che mondiali che portavano ad una riduzione delle
tariffe e quindi del gettito derivante da tali contributi, ma anche a
causa della raggiunta autosufficienza in campo agro-alimentare con
conseguente calo delle importazioni agricole. Una seconda
spiegazione riguarda la crescita della risorsa IVA, la cui base
imponibile aumentava in misura inferiore rispetto alla crescita
25
sostenuta dei redditi nazionali avutasi tra il 1957 e il 1975. Infine
la risorsa IVA soffriva del fatto che, a norma di legge, essa era una
23Art. 269 TCE: Il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione
e previa consultazione del Parlamento europeo, stabilisce le disposizioni relative al
sistema delle risorse proprie della Comunità di cui raccomanda l'adozione da parte degli
Stati membri, in conformità delle loro rispettive norme costituzionali.
24 Spinta particolare in questo senso proveniva dagli accordi presi in sede GATT, dove la
riduzione delle tariffe era sempre maggiore con l'andare avanti dei round negoziali.
Peraltro si prevedeva che il round successivo (l'Uruguay Round che avrebbe avuto una
durata di ben 8 anni) avrebbe trattato, tra gli altri, anche il problema delle tariffe vigenti in
ambito agricolo, che all'interno della comunità erano particolarmente elevate ed
importanti.
25 Fenomeno spiegabile considerando che solo parte del reddito degli individui è
destinata al consumo, mentre il resto è destinato al risparmio; ciò comporta che la
propensione marginale al risparmio sia definita generalmente come compresa tra 0 e 1.
12
risorsa con carattere residuale atta a compensare eventuali squilibri
di bilancio dovuti ad una carenza di altre risorse ed inoltre aveva un
26
tetto sull'aliquota massima che non poteva superare l'1% e che
talvolta la rendeva insufficiente rispetto al compito da svolgere.
Per quel che riguarda le spese, il loro sviluppo vertiginoso può
essere spiegato sulla base di quattro fattori importanti. Innanzitutto
la crescita di politiche aventi l'obiettivo di favorire la convergenza
27
economica, come quelle relative al FSE e al FESR che godettero
2829
di una revisione rispettivamente nel 1983 e nel 1984. In secondo
luogo il lancio di politiche nuove, come la politica comune nel
30
settore della pesca del 1981, il primo programma quadro di
31
ricerca e sviluppo al livello comunitario del 1984 e l'introduzione
32
di un programma di cooperazione mediterranea nel 1985.
Ulteriore fattore di spesa fu l'aumento incontrollato dei contributi
destinati al FEOGA sezione garanzia, dovuto alla diminuzione dei
prezzi mondiali dei beni agricoli cui si dovette controbilanciare
33
mediante un maggior sostegno comunitario dei prezzi interni, che
portò, tra il 1982 e il 1986, ad una crescita del 16% annuo delle
spese, andando sempre aldilà delle previsioni. Infine ultimo fattore
26 Come stabilito con la Sesta direttiva 77/388/CEE del 17 maggio 1977.
27 Divenuta finalità delle politiche europee successivamente al Vertice di Parigi tenutosi
nel 1972 in cui emerge la volontà politica di creare un fondo finanziaro con risorse proprie
della comunità europea destinato allo sviluppo regionale.
28 Attuata mediante la decisione del Consiglio 83/516CEE del 17 ottobre 1983.
29 Riguardante diverse regioni europee, con particolare attenzione per quelle colpite da
ristrutturazione delle industrie siderurgica, tessile e della costruzione navale.
30 Adottata per mezzo del regolamento CEE n. 3796/81 del Consiglio del 29 dicembre
1981, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca.
31 Attuata mediante la decisione 84/338/Euratom, CECA, CEE del Consiglio del 29
giugno 1984.
32 Trattasi dei Programmi Integrati Mediterranei (PIM) istituiti mediante il regolamento
CEE n. 2088/85 del Consiglio del 23 luglio 1985.
33 Infatti la sezione garanzia del FEOGA agiva mediante l'acquisto di quantità di prodotti
importati di entità tale da garantire che il prezzo degli stessi si riequilibrasse a quello
interno attuato dai produttori agricoli comunitari. In questo modo gli agricoltori europei
non risentivano della differenza di prezzo e quindi della concorrenza dei prodotti esterni
alla comunità. Tuttavia nel momento in cui i prezzi dei prodotti agricoli esterni
diminuivano, seguendo tale sistema l'esborso comunitario doveva aumentare in quanto il
riequilibrio diveniva maggiormente.
13
fu l'impatto dell'ingresso all'interno della Comunità dei nuovi
34
Paesi (Grecia, Spagna e Portogallo), che data la loro minore
prosperità rispetto alla media comunitaria e al loro settore agricolo
relativamente importante, risultarono beneficiari netti all'interno del
bilancio.
Analizzando la situazione si può affermare che le finanze europee
furono vittime dei loro medesimi successi in quanto l'aumento delle
spese venne provocato dall'impatto positivo dimostrato dalle stesse,
mentre il decremento delle entrate prese le mosse da due elementi
positivi quali la diminuzione delle barriere commerciali e l'aumento
del reddito. Tuttavia risultò ovviamente necessario porre un argine
a tale squilibrio, che mostrava la debolezza delle finanze
comunitarie, affinché questo non divenisse troppo gravoso. Così a
Fontainebleau nel 1984 si decise di aumentare il tetto della risorsa
35
IVA portandolo dall'1% all'1,4% con efficacia a partire dal 1986
mentre intanto venivano attuate delle misure transitorie, anche se
ciò si dimostrò insufficiente a far fronte alla crescita delle spese
destinate al FEOGA. Così, sia per l'anno 1986 che per quello
successivo, fu necessario differire di un anno alcuni pagamenti
previsti all'interno della PAC per garantire l'equilibrio di bilancio.
Un ulteriore risposta venne data attraverso una maggiore disciplina
di bilancio, che aveva cominciato a mostrarsi come soluzione già
nel 1979 quando il Consiglio propose un codice di condotta interno
con una compressione della crescita delle spese non obbligatorie e
venne ridotto il tetto delle stesse in modo da impedire al
36
Parlamento di detenere margini di manovra troppo ampi. Inoltre
34 La Grecia è entrata a far parte della Comunità Europea nel 1981, mentre Spagna e
Portogallo nel 1986.
35 L'implementazione si ebbe tramite la decisione 85/257/CEE del Consiglio del 7
maggio 1985.
36 Al riguardo si veda la “Dichiarazione comune del Parlamento europeo, del Consiglio e
della Commissione concernente varie disposizioni volte a migliorare la procedura di
bilancio” del 30 giugno 1982.
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