7
Questo studio, infatti, si pone l’obiettivo di analizzare l’asimmetria di esigenze, sia
normative che competenziali, creatasi all’interno del variegato quadro delle Comunità
autonome spagnole. A tal proposito, l’esperienza del soggiorno di studio in Spagna,
precisamente in Catalogna, è stata essenziale per poter comprendere a pieno quanto i
suoi abitanti si riconoscano innanzitutto come catalani piuttosto che come spagnoli,
indicando così un forte orgoglio identitario.
Una volta analizzati i diversi argomenti relativi all’iter politico e burocratico che ha
portato alla stesura dei nuovi Statuti “autonomici” spagnoli, si cercherà di confrontare
l’esperienza autonomistica spagnola con quella italiana, la quale è ultimamente in fase
di profonda trasformazione. Il primo dato che è emerso è, infatti, una profonda
comunanza di problematiche ordinamentali per molti versi vicine, in quanto è nota
l’influenza che sul Costituente spagnolo del 1978 ha esercitato la Costituzione italiana
del 1948. In ultima analisi, si cercherà di analizzare le basi delle moderne autonomie in
Spagna e in Sardegna, in particolare prendendo a modello per quest’ultima lo Statuto
Catalano, essendo quello che maggiormente si può avvicinare alle esigenze sarde.
Fiumi d’inchiostro sono stati versati col tempo sul tema dell’autonomia della Sardegna
e delle Comunità Autonome spagnole senza, però, mai metterle a confronto,
richiamate solo in questi ultimi anni, e soltanto a parole perché, in fondo, né i sardi
conoscono l’autonomia spagnola, in particolare quella catalana, né gli spagnoli
conoscono l’autonomia sarda, così come non la conoscono gli italiani continentali.
Per chiarire come i sardi dovrebbero utilizzare a pieno l’autonomia per tutelare i diritti
che sono alla base della storia del popolo sardo, tale studio si soffermerà, dunque, sul
significato che quella moltitudine di tradizioni ha permesso ai popoli autonomi in
Spagna di ottenere un riconoscimento statutario.
8
1. NUOVO PROCESSO STATUTARIO IN ITALIA E SPAGNA
1.1. La riforma del Titolo V e l’approvazione dei nuovi Statuti italiani
2001/2007
Sono trascorsi sei anni dall’approvazione della legge costituzionale n.3 del 2001 con la
quale si è introdotta la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione. La
riforma è stata, in questi anni, analizzata notevolmente; tutti i suoi aspetti sono stati
ampiamente esaminati e, in seguito, gli addetti ai lavori hanno tradotto i provvedimenti
della riforma. Per tali motivi faremo un rapido excursus su quelli che sono i punti più
innovativi della legge costituzionale, per poter affrontare in maniera chiara e completa
l’analisi degli Statuti delle Regioni successivi alla suddetta riforma.
Le caratteristiche più incisive riscontrabili dall’introduzione della legge costituzionale
n. 3 del 2001 sono:
ξ Ai sensi dell’art.117, comma secondo, la legge statale non svolge più la
funzione unificante dell’ordinamento complessivo
1
. In questo comma si denota
come sia stato rovesciato il principio previgente concernente il criterio di
ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni. Ora la competenza
residuale è attribuita alle Regioni, art. 117 comma quattro, mentre sono
elencate, e di conseguenza numerate e limitate, le materie di competenza
esclusiva dello Stato. Da ciò ne consegue che lo Stato ora può legiferare solo su
ambiti predeterminati e limitati
2
.
1
Pizzetti F., I nuovi elementi “unificanti” del sistema costituzionale italiano, in Istituzioni del Federalismo, 2002,
221 ss.
2
Occorre fare una precisazione: l’art. 117 alla lettera m, fra le materie di competenza esclusiva dello stato,
attribuisce al legislatore statale uno strumento basilare per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di
9
ξ Si costituzionalizza il principio di sussidiarietà all’art. 118 Cost., attribuendo la
generalità delle funzioni amministrative ai Comuni. Secondo tale principio gli
enti più vicini ai cittadini devono perseguire gli interessi pubblici, e, inoltre,
esso impone l’intervento dei livelli superiori di governo per le funzioni che non
possono essere gestite da quegli enti
3
, in quanto necessitano di un intervento a
livello superiore per assicurarne l’esercizio unitario
4
.
ξ Eliminazione del parallelismo tra competenze legislative e amministrative. In
questo modo si è attribuita la gestione dei compiti amministrativi agli enti
locali, mentre le Regioni dovrebbero caratterizzarsi per le funzioni legislative e
per le funzioni di programmazione e coordinamento del sistema regionale e
locale
5
. Questo potere regolamentare, essendo previsto dalla Costituzione,
determina una limitazione delle medesime competenze in seno allo Stato e alle
Regioni.
ξ L’art. 117 comma 1 prevede che “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato
e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti
dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”. In questo
articolo vengono posti dei limiti al legislatore statale e ai legislatori regionali
trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia
regionale e locale inequivocabilmente incrementato. Inoltre occorre sottolineare la clausola prevista dall’articolo
120 Cost., che prevede la possibilità d’intervento dello Stato quando vengo a verificarsi determinate situazioni e
necessità, ad es. grave pericolo per l’incolumità pubblica o quando l’intervento sia necessario per garantire la
tutela dell’unità giuridica o economica.
3
De Lieto, G., Lindo, W., Esiti della Riforma del Titolo V della Costituzione nelle Regioni Obiettivo 1, in
Progetto Traguardi, 1ss.
4
L’art. 118 comma 1 prevede che vi sia una distribuzione tra vari livelli di governo per le funzioni
amministrative, collegabile al novellato art. 114 Cost., che ponendo tutti gli enti allo stesso livello, sancisce come
la Repubblica sia costituita da Comuni, Provincie, Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato, ponendo alla
base dell’istituzioni, indicando come nucleo fondamentale i Comuni.
5
De Martin, Primi elementi di lettura della Riforma del titolo V della Costituzione, in Amministrazione in
cammino, 3 ss.
10
ed, in particolar modo, gli elementi vincolanti si pongono come elementi
unificanti dell’ordinamento
6
.
ξ Viene eliminato il controllo preventivo operato dal Governo sulle leggi
regionali e, di conseguenza, anche sugli statuti delle Regioni
7
. In base al nuovo
testo novellato dell’art. 127 Cost., qualora il Governo ritenga che una legge
regionale “ecceda la competenza della Regione”, può promuovere la questione
di legittimità dinnanzi alla Corte Costituzionale entro sessanta giorni
8
dalla sua
pubblicazione, senza impedirne la vigenza
9
.
Questi sono gli elementi di maggior innovazione che sono stati introdotti dalla riforma
del 2001 del Titolo V della Costituzione.
Avendo così definito il nuovo quadro all’interno del quale le Regioni ora possono
muoversi, ci si deve soffermare su come queste abbiano recepito le innovazioni
introdotte dalla legge costituzionale del 2001 n. 3.
L’analisi che qui di seguito verrà svolta, avrà come oggetto lo Statuto, essendo questo
il principale atto normativo delle Regioni
10
sottoposto a garanzia dalla stessa
6
Pizzetti, F., I nuovi elementi “unificanti” del sistema costituzionale italiano, in Istituzioni del Federalismo,
2002, 232 ss.
7
De Martin, Primi elementi di lettura della Riforma del titolo V della Costituzione, in Amministrazione in
cammino, 3 ss.
8
Cuocolo, F., Riflessioni sugli statuti regionali, in Quaderni Regionali, 2002, 694 ss. Per un completo esame sui
termini per l’impugnazione ad opera del Governo sulle leggi regionali.
9
Occorre sottolineare che il medesimo articolo riconosce alle Regioni la possibilità di impugnare una legge o un
atto avente valore di legge per questioni di legittimità costituzionale entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione.
Questa disposizione sottolinea l’intenzione del legislatore costituzionale di parificare la posizione dello Stato con
quella delle Regioni.
10
Ogni Regione ha il proprio Statuto; ciò comporta che ci siano quindici Statuti delle Regioni ordinarie e cinque
Statuti delle Regioni speciali (Sardegna, Sicilia, Trentino Alto-Adige, Friuli Venezia Giulia e Valle d’Aosta).
11
Costituzione. Quest’ultima riserva, espressamente allo Statuto, competenze
determinate precludendole tanto al legislatore statale quanto a quello regionale
11
.
Mediante la Riforma del Titolo V della Costituzione è stato novellato, inoltre, l’art.
123 che contiene importanti innovazioni riguardanti sia i contenuti propri degli Statuti
regionali, sia per quanto concerne l’iter di formazione di questi ultimi.
In riguardo al primo aspetto, si prevede che le Regioni, attraverso lo Statuto,
disciplinino determinate materie:
ξ la forma di governo, venendo così ad attribuirsi alle Regioni una “materia
costituzionale”
12
. Proprio perché tale scelta viene effettuata tramite gli Statuti,
ha determinato che, quest’ultimi, assumessero un contenuto di maggior
spessore
13
.
ξ il funzionamento del Consiglio delle autonomie locali, “quale organo di
consultazione fra le Regioni e gli enti locali” .
ξ la regolamentazione dell’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su
leggi e provvedimenti amministrativi della Regione.
ξ la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.
11
D’Andrea, A., Lo statuto regionale nel sistema delle fonti e le scelte organizzative delle Regioni dopo la
modifica dell’art. 123 Cost., in www.federalismi.it, 2007.
12
Braga, G., L’autonomia statutaria delle Regioni: il lento e faticoso avvio di una nuova stagione, in
www.associazioneitalianadeicostituzionalisti.it, 2004.
13
La Cost. ha provveduto a indicare, all’art. 122, una forma di governo di tipo presidenziale, con l’elezione a
suffragio universale e diretto del Presidente della Giunta, per ogni Regione, salvo che lo Statuto disponga
diversamente. Questa nomina diretta del Presidente determina delle ripercussioni su altri organi regionali. La
Giunta: i suoi componenti sono nominati e revocati dal Presidente. Il Consiglio: nel caso in cui il Presidente dalla
Giunta debba abbandonare la carica in forza di una mozione di sfiducia, o nei casi di rimozione, impedimento
permanente, morte o dimissioni volontarie, si determineranno automaticamente, non solo, le dimissioni della
Giunta ma anche lo scioglimento del Consiglio, con conseguenti nuove elezioni; all’art.126 comma terzo Cost.,la
c.d. clausola simul stabunt, simul cadent..
12
Questi blocchi di materie rappresentano il contenuto costituzionalmente necessario
dello Statuto
14
.
Per quanto attiene al secondo aspetto di innovazione introdotto con la modifica
dell’art. 123, riguardante il procedimento di formazione degli Statuti, si può così
sintetizzare:
ξ approvazione del Consiglio regionale dell’identico testo per due volte a distanza
non inferiore ai due mesi, con la maggioranza assoluta dei suoi membri
15
.
ξ In seguito all’approvazione da parte del Consiglio, la delibera è pubblicata sul
Bollettino Ufficiale Regionale.
ξ Dalla sua pubblicazione il Governo, entro trenta giorni, può promuovere la
questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale.
ξ Eventualmente può venir sottoposto ad approvazione degli elettori, lo Statuto
regionale approvato dal Consiglio regionale, qualora lo richiedano, entro tre
mesi dalla pubblicazione, 1/5 degli elettori regionali ovvero 1/5 dei consiglieri
regionali
16
.
A seguito di quanto descritto
17
, si evidenzia la portata innovativa della riforma del
Titolo V della Costituzione, che introduce ampie autonomie a favore delle Regioni.
14
Si rimanda al secondo capitolo per quanto concerne il contenuto non essenziale degli Statuti.
15
Il peculiare procedimento di approvazione rende questo atto dotato di una rigidità che lo distingue dalla legge
ordinaria regionale, per la quale è richiesto che il Consiglio si esprima una volta sola e con la maggioranza
semplice dei suoi membri.
16
La Corte costituzionale con la sentenza n. 304 del 2002, ha precisato che le due pubblicazioni, alle quali si
riferisce l’art. 123 Cost., non coincidono. Il termine per l’impugnazione ad opera del Governo inizia a decorrere
dalla pubblicazione sul BUR. (pubblicazione notizia). Se tale termine trascorre inutilmente (o in assenza di
dichiarazione di illegittimità costituzionale da parte della Corte), lo statuto è nuovamente pubblicato (seconda
pubblicazione); da questo momento inizieranno a decorrere i tre mesi entro i quali può esser presentata la richiesta
di sottoporre a referendum popolare lo Statuto regionale.
17
Quanto esposto si riferisce sia alle Regioni a Statuto ordinario, sia alle Regioni a Statuto speciale che alle
Provincie autonome. In forza dell’art. 10 l. cost. 3/2001, che prevede: “sino all’adeguamento dei rispettivi statuti”
13
Pertanto, è stato necessario adeguare gli Statuti regionali a tale innovazione,
consentendo, in tal modo, di rendere operativa la riforma.
Dal momento dell’approvazione della l. n. 3 del 2001, le Regioni, con qualche ritardo,
hanno dato avvio alla procedura per la modifica dei propri Statuti, il cui percorso si
presentava più arduo del previsto
18
.
La Regione Calabria è stata la prima a raggiungere la doppia approvazione del testo ad
opera del Consiglio, ma il Governo ha sollevato la questione di legittimità
costituzionale, sulla quale la Corte si è pronunciata con la sentenza n.2 del 2004,
dichiarando illegittime diverse disposizioni della delibera calabrese. Questa sentenza è
di particolare interesse perché la Corte va ad intervenire in una materia alquanto
dibattuta: la modalità di elezione del Presidente della Giunta
19
. La Corte si è
pronunciata indicando come il sistema ideato dal Consiglio calabrese non è difforme
da quello previsto dalla Costituzione, e di conseguenza anch’esso va qualificato come
a suffragio universale e diretto
20
.
Tale decisione ha posto le Regioni davanti ad un bivio: optare per la forma di governo
ad elezione diretta del Presidente della Giunta, facendo proprie tutte le conseguenze
le disposizioni del Titolo V della Costituzione “si applicano anche alle Regioni a statuto speciale e alle Provincie
autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già
attribuite”. Questa disposizione costituzionale ha finalità transitoria, essendo la sua funzione quella di garantire,
ai soggetti sopra indicati, quegli spazi di maggior autonomia introdotti dalla riforma in attesa della revisione dei
singoli Statuti speciali.
18
Anzon, A., Il difficile avvio della giurisprudenza costituzionale sul nuovo Titolo V della Costituzione, in
Giurisprudenza Costituzionale, 2003, 1149 ss.
19
Lo Statuto della Calabria aveva previsto che gli elettori si limitassero ad indicare il Presidente (ed il
Vicepresidente) della Giunta e non ad eleggerlo direttamente. L’assunzione della carica di Presidente sarebbe
conseguita successivamente alla nomina da parte del Consiglio regionale del candidato con il maggior numero di
preferenze. L’eventuale venir meno della fiducia concessa al Presidente comportava le dimissioni del presidente e
lo scioglimento del Consiglio. Mentre nel caso di dimissioni volontarie, morte o impedimento permanente del
Presidente, questi veniva sostituito dal Vicepresidente. Il venir meno di quest’ultimo, quale che sia la causa,
comportava invece l’automatico scioglimento del Consiglio. Tecnicamente non veniva a configurarsi un’ipotesi di
elezione diretta del Presidente; non era considerata operativa la clausola simul stabunt, simul cadent.
20
Carlassare, L., La sentenza n. 2 del 2004 tra forma di governo e forma di stato, in Le Regioni, 2004, 920 ss.
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