I vouchers come strumento di politica economica: il caso dell'istruzione
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che private, il quale dovrebbe includere anche l'intero settore pubblico
dell'istruzione al proprio interno. Nel Capitolo 1 ci occuperemo di una
panoramica in termini teorici e generali sull'argomento, tentando di
chiarirne le caratteristiche comuni a tutti i loro campi di sfruttamento e
i loro tipici scopi. Esamineremo inoltre alcuni modelli teorici per
poterne esporre il funzionamento a livello macroeconomico, tentando
di evidenziare le situazioni che si prestano maggiormente al loro
utilizzo. Nel Capitolo 2 tratteremo le specifiche applicazioni dei
programmi di voucher al settore dell'istruzione, prendendo in
considerazione alcune particolari esperienze che li visti utilizzare in
vari paesi del mondo; nella parte conclusiva discuteremo l'impatto che
essi potrebbero avere in prospettiva in Italia. L'Appendice A
esaminerà invece alcune caratteristiche dell'istruzione pubblica
italiana, con lo scopo di spiegare almeno parzialmente le conclusioni
raggiunte in merito ai potenziali sviluppi dei programmi di voucher
nel nostro paese.
I vouchers come strumento di politica economica: il caso dell'istruzione
5
Capitolo 1: I voucher come strumento di politica
economica
1.1 Definizione di voucher
Non è affatto facile definire un voucher in modo chiaro ed univoco,
per il semplice fatto che non esiste una singola tipologia di questo
strumento. Comunque, possiamo affermare che un voucher sia “un
sussidio che concede un potere d’acquisto limitato ad un individuo
allo scopo di scegliere tra un set limitato di beni e servizi”2. Tale
concetto sembra sottintendere vari principi:
• Il termine “sussidio”: esso non deve trarci in inganno, poiché
nulla impone che i voucher debbano essere di competenza
esclusiva dello Stato, anche se spesso questa è la tendenza
predominante3.
• Le componenti intrinseche dei programmi di voucher: esse non
sono così limitate o inequivocabili come potrebbe sembrare in
apparenza. A causa di tale complessità, che viene talvolta
ignorata, vengono definiti "voucher" programmi di
finanziamento che in realtà non lo sono. Esistono comunque
2
Random House Dictionary of the English language, 2a edizione integrale (Random House, New
York, 1987).
3
Vedi tuttavia gli esempi riferiti al campo dell’istruzione riguardanti l’Educational Choice
Charitable Trust ad Indianapolis, la Children’s Educational Opportunity Foundation a San
Antonio, la School Choice Scholarships Foundation a New York e la Thomas B. Fordham
Foundation a Dayton [cfr. Sawmill e Smith in Vouchers for Elementary and Secondary Education,
Appendice 9B, in “Vouchers and the Provision of Public Services” (Brookings Institution Press,
Washington, 1999)].
I vouchers come strumento di politica economica: il caso dell'istruzione
6
caratteristiche comuni a quasi tutti i tipi di voucher, quali quelle
che ci accingiamo ad illustrare:
� Criteri di determinazione dell'ammontare di un
voucher
Il metodo normalmente utilizzato si serve delle caratteristiche
personali e/o del nucleo familiare del soggetto beneficiario del
voucher, definito attraverso specifici parametri, con particolare
riferimento a reddito e patrimonio. Non è banale precisare che il
voucher non dovrebbe influenzare alcun altro soggetto (se non il
nucleo familiare stesso). Ciò implica obbligatoriamente che nella
quasi totalità dei casi un voucher spetti solo ai beneficiari, non ad altri
consumatori4. Il contributo in questione è inoltre necessariamente
limitato, pertanto si deduce che i voucher hanno la funzione di
consentire (o facilitare) l’accesso a beni e/o servizi essenziali ai loro
beneficiari, senza però finanziarne necessariamente l’intero
ammontare.
� Possibilità di scelta per il consumatore
I voucher devono offrire opportunità di "scelta" a coloro che ne
usufruiscono, normalmente in situazioni in cui essi avevano scarse
possibilità in tal senso, se non nessuna. La parola "scelta" spesso è il
termine chiave di molti programmi di voucher, come nel caso della
"school choice", argomento di importanza vitale soprattutto nel
contesto statunitense, sul quale torneremo ampiamente nel capitolo 2.
4
Cfr. Bradford e Shaviro, The Economics of Vouchers, in NBER Working Paper Series #7092
(National Bureau of Economic Research, Cambridge, 1999).
I vouchers come strumento di politica economica: il caso dell'istruzione
7
Un voucher può consentire di acquistare diversi tipi di beni, con
modalità e limitazioni dipendenti degli scopi che si prefigge l’ente
erogatore. Pertanto i casi possibili variano, almeno in teoria, da un
voucher che permette di acquistare un solo bene in un luogo ben
preciso, ad un altro “quasi equivalente al denaro”5.
La logica conseguenza di tale fenomeno dovrebbe manifestarsi sulla
concorrenza tra i fornitori dei beni e servizi in questione, che può
essere più o meno elevata a seconda del mercato interessato dal
voucher.
� Tasso marginale di rimborso decrescente
Unico aspetto strettamente tecnico fondamentale per l'esistenza di
un voucher, si riferisce al costo unitario sostenuto dal consumatore per
poterne usufruire. Riguarda sostanzialmente il tasso di contribuzione
da parte di enti pubblici o privati all'acquisto di un certo bene e/o
servizio, che può essere molto alto all'inizio del programma6 al fine di
scendere progressivamente fino ad arrivare a zero (nei casi in cui ciò
sia possibile)7. Questo rappresenta il bisogno da parte del beneficiario
del voucher stesso, il quale, se il programma ha successo, dovrebbe
decrescere nel tempo (anche se non sarebbe affatto necessario che
esso scendesse a zero, “a seconda di quali scopi vengono perseguiti e
dei tassi di reazione di consumatori e fornitori ai diversi sussidi legati
al livello di prezzo”8).
5
Cfr. Steuerle, Common Issues for Voucher Programs, in “Vouchers and the Provision of Public
Services”, ibidem.
6
Fino al 100% della spesa totale necessaria, in teoria.
7
Questo implica che un programma di voucher senza limiti, con un tasso di rimborso crescente o
relativamente costante non possa essere considerato tale.
8
Bradford e Shaviro, ibidem (mia traduzione).
I vouchers come strumento di politica economica: il caso dell'istruzione
8
� Il contesto normativo
Ogni programma di voucher, soprattutto quelli attuati da enti
pubblici, comporta la fissazione di regole ben precise. Tali regole
normalmente sono più severe di quanto sarebbero se si trattasse di
semplici sussidi monetari e, pur essendo necessarie per limitare
eventuali sprechi e abusi, talvolta ciò causa situazioni paradossali
quando lo scopo del programma sarebbe dovuto essere la diminuzione
del livello di regolamentazione che si accompagna alla fornitura
diretta di beni e servizi9.
1.2 Campi di applicazione dei voucher
L'opinione comune ritiene l'utilizzo dei voucher (o di qualunque
tipo di sussidio) limitato a pochi campi di applicazione, quali la sanità,
le abitazioni, l'istruzione ed alcuni altri. In realtà, le possibilità di
utilizzo che essi offrono sono virtualmente illimitate, a condizione che
vengano rispettate almeno le condizioni generali viste sopra.
A titolo esemplificativo, poniamo alcuni casi tipici di utilizzo dei
programmi di voucher nella realtà statunitense, i quali riguardano
esperienze estremamente specifiche, ma sono comunque
estremamente utili per descrivere vari aspetti del fenomeno.
9
Cfr. Steuerle, ibidem.
I vouchers come strumento di politica economica: il caso dell'istruzione
9
� Buoni pasto
I buoni pasto (food stamps) sono “una concessione, garantita a
qualunque famiglia che faccia richiesta che soddisfi i requisiti, i quali
includono una verifica delle entrate, una verifica delle disponibilità
patrimoniali liquide, e un requisito per cui gli adulti disoccupati, a
meno che non siano esentati, si iscrivano al collocamento e si tengano
pronti a partecipare a certi programmi di formazione”10. Hanno lo
scopo di fornire finanziamenti alle famiglie, sufficienti per potersi
permettere una dieta a basso costo, calcolati in base alla differenza tra
il 30% delle entrate monetarie mensili di ogni singola famiglia e un
ammontare ritenuto "suffic iente" a tale scopo11. È immediatamente
evidente che nel caso in questione la parte regolatoria ricopre il ruolo
fondamentale, essendo i buoni pasto il tipo di voucher, sempre che
alla fine non si rivelino semplici contribuzioni fisse, che in un contesto
come quello statunitense deve essere tenuto sotto controllo molto
attentamente12. In caso contrario, la spesa da parte dello Stato
potrebbe salire facilmente a livelli incontrollati, soprattutto a causa
delle numerose inefficienze che ciò genererebbe. Si può notare che in
questa particolare esperienza i buoni pasto possono essere utilizzati
solo in negozi approvati dal governo per acquistare prodotti specifici.
10
Bradford e Shaviro, ibidem (mia traduzione).
11
Naturalmente tale ammo ntare dovrebbe diminuire progressivamente, se il programma
contribuisse in prospettiva ad aumentare le entrate della famiglia.
12
È doveroso ricordare che il contesto in questione possiede alcune particolari caratteristiche, le
quali, anche se riscontrabili in altri scenari nazionali completamente diversi, devono essere
illustrate. Ci riferiamo all’ammontare ingente talvolta raggiunto da alcuni tipi di voucher negli
Stati Uniti (quali i buoni pasto), che in mancanza di controlli molto accurati può generare notevoli
sprechi con conseguente perdita di efficienza, se non evidenti conflitti con i vincoli di bilancio
della finanza pubblica in casi estremi. Ciò è principalmente dovuto alla loro elevata “equivalenza
al denaro” (trattata nel cap. 1.5), che può tradursi in abusi notevoli dei programmi di voucher che
se ne occupano, a causa dell’assoluta fungibilità del cibo tra i beneficiari ed altri soggetti.
I vouchers come strumento di politica economica: il caso dell'istruzione
10
� Servizio sanitario13
Prendiamo in esame Medicare, “un programma di assicurazione
sanitaria federale a livello nazionale per gli anziani e certe [categorie
di] persone disabili”14, composto da due diversi tipi di copertura, A
(hospital insurance, gratuita, copre la maggior parte dei costi al di
sopra di un dato ammontare deducibile) e B (physicians' and
laboratory services, richiede un premio mensile fisso, come sopra,
tranne che per il fatto che la copertura arriva solo all'80% dei costi). I
beneficiari del voucher in questione, che apparentemente rientra nello
schema delle assicurazioni sanitarie statunitensi, possono pagare un
premio addizionale per poter evitare di pagare gli eventuali costi
deducibili e l'eventuale coassicurazione che spesso viene richiesta.
Tali soggetti devono solo scegliere il fornitore del servizio, che a sua
volta verrà rimborsato da Medicare (escluse le quote a loro carico,
naturalmente)15.
� Abitazioni
Nel contesto che stiamo considerando, i sussidi alle abitazioni
giungono principalmente in due forme: assistenza project-based e
assistenza tenant-based16.
13
Ribadiamo che anche questo esempio si riferisce agli Stati Uniti e quindi al servizio sanitario ivi
esistente, che è stato (e continua ad essere) oggetto di innumerevoli critiche.
14
Bradford e Shaviro, ibidem (mia traduzione).
15
Notare che Medicare non potrebbe essere un programma di voucher in senso stretto, dato che il
modo in cui esso è strutturato non consente di raggiungere un tasso marginale di rimborso che
possa tendere a zero. Esso è comunque un caso interessante poiché, in base a tutti gli altri suoi
aspetti, risulterebbe tale e potrebbe diventarlo con l'applicazione di alcuni aggiustamenti.
16
Cfr. Weicher, Privatizing Subsidized Housing (AEI Press, Washington, 1997). In questo caso
dobbiamo premettere che solo l'assistenza tenant-based rientra nella definizione di voucher.
I vouchers come strumento di politica economica: il caso dell'istruzione
11
a) Assistenza project-based
Si basa su di una lista d'attesa a base locale, per cui il conduttore
che presenti i requisiti necessari e si ritrovi in cima alla lista ha la
possibilità di scegliere tra un certo numero di unità abitative che gli
vengono proposte17. Nel caso dovesse rifiutare, sarebbe ricollocato in
fondo alla lista d'attesa, cosa che avverrebbe anche se volesse lasciare
l'unità abitativa senza uscire dal programma18. I "requisiti necessari"
citati sopra sono la situazione economica e patrimoniale, nonché il
numero dei componenti, della famiglia, determinati dalla locale Public
Housing Authority, se il progetto si basa su finanziamenti pubblici, o
dall'affittuario, se si basa su finanziamenti privati (in tal caso la
determinazione dei requisiti deve essere soggetta a previa verifica). Il
conduttore paga il 30% di un indicatore di reddito specificato ad hoc e
lo Stato si incarica di provvedere alla differenza tra tale indicatore ed
un canone di affitto paragonabili alla media della zona in cui si svolge
il progetto19.
b) Assistenza tenant-based
La seconda rientra invece nella definizione di voucher, anche se gli
strumenti dei quali si serve possono essere definiti sia "voucher" che
"certificati". Infatti, i conduttori che fanno parte del programma
devono cercare attivamente delle unità abitative che soddisfino
determinati standard qualitativi, tra i quali (nel caso in cui venisse
esplicitamente utilizzato il certificato) il canone d'affitto, che deve
17
Da una a tre, di solito.
18
Cfr. Bradford e Shaviro, ibidem.
I vouchers come strumento di politica economica: il caso dell'istruzione
12
risultare minore o uguale al Fair Market Rent20 (FMR) applicato nella
zona. Se al contrario venisse utilizzato il voucher, si terrebbe in
considerazione comunque il FMR come termine di paragone, anche se
il canone d'affitto potrebbe essere fissato al di sopra di esso.
Sempre in caso di utilizzo del voucher, “il locatore riceve
l’ammontare per il quale il FMR va oltre il 30% delle entrate del
locatario. Il locatario paga il saldo del canone di locazione, e quindi
sopporta le conseguenze di qualunque differenza, al rialzo o al ribasso,
tra esso e il FMR”21. Al contrario, nel caso del certificato, dato che,
secondo quanto esposto sopra, il canone d'affitto non può eccedere il
FMR, l'affittuario riceve la differenza tra il 30% del reddito del
conduttore e il canone di affitto applicato.
Possiamo quindi notare che l'assistenza project-based ha un'offerta
costante nel tempo e di conseguenza generalmente non è in grado di
soddisfare la propria domanda. Lo stesso avviene per l'assistenza
tenant-based, a causa delle restrizioni di budget tipiche di questo tipo
di programmi e normalmente solo un richiedente in possesso dei
requisiti su tre riceve assistenza dal governo federale in materia di
abitazioni22.
19
Il sussidio in questione si "estingue" allo stesso modo dei buoni pasto. Inoltre, anche se il
conduttore fosse disposto a pagare un canone di affitto più alto, non gli sarebbe permesso di farlo,
a pena di rendere l'unità abitativa inidonea per il progetto.
20
Il quale deve essere "basato sul costo di abitazioni private modeste e decenti [presenti] sul
mercato locale" [Weicher, NBER Working Paper Series #3 (National Bureau of Economic
Research, Cambridge, 1997), mia traduzione].
21
Bradford e Shaviro, ibidem (mia traduzione).
22
Cfr. Hershkoff e Loffredo, The Rights of the Poor (Southern Illinois University Press,
Carbondale, Illinois, 1997).
I vouchers come strumento di politica economica: il caso dell'istruzione
13
� Istruzione
Normalmente, in modo simile a quanto accade nell'esperienza
italiana, negli Stati Uniti l'istruzione è gratuita fino alle scuole medie
superiori, finanziata attraverso tassazioni sul patrimonio e sussidi
statali e federali23. Fino a pochi anni fa vi erano stati scarsi tentativi di
programmi di voucher di questo tipo, con riguardo inesistente verso le
scuole private in possesso dei requisiti; al momento, invece, esistono
vari casi di questo tipo di notevole importanza. Se ne rimanda la
trattazione al capitolo 2.
1.3 Scopi dei voucher
Buona parte delle discussioni relative ai voucher, qualunque ne sia
la fonte (ricerche di stampo accademico, ricerche finalizzate ad analisi
di politica economica o persino semplici asserzioni di esponenti
politici), vi attribuiscono funzioni rivolte a pochi scopi. Essi,
comunque, normalmente variano con modalità profondamente diverse
da un programma di voucher all'altro, anche se più o meno tutti si
rivolgono a questioni riguardanti l'efficienza o l'equità. Prendiamo
ora in considerazione gli scopi associati più frequentemente ai
voucher.
23
Cfr. Hershkoff e Loffredo, NBER Working Paper Series #269 (National Bureau of Economic
Research, Cambridge, 1997). Anche se nel caso italiano si potrebbe discutere sul fatto che essa sia
"gratuita" anche in riferimento alle scuole superiori, se si considerano le spese necessarie per i testi
scolastici.
I vouchers come strumento di politica economica: il caso dell'istruzione
14
� "Scelta" ed efficienza
Normalmente gli economisti sono convinti che si possa conseguire
una maggiore efficienza “evitando o riducendo la regolamentazione
degli acquisti individuali”24, il che significa che gli individui ricevono
maggiore soddisfazione dal fatto di poter spendere un certo
ammontare di denaro secondo le loro preferenze25. Inoltre tale
aumento della libertà di scelta da parte dei beneficiari del voucher si
può tradurre in una maggiore concorrenza tra i fornitori del bene e/o
servizio (come nel caso dei costruttori edili, che in un programma di
voucher relativo alle abitazioni dovrebbero competere tra loro con
maggiore decisione per poter soddisfare le richieste dei consumatori).
L’efficienza in questione potrebbe essere ottenuta tramite un
miglioramento di qualità: per esempio, Reischauer26 ha avuto modo di
rilevare che, se Medicare venisse gestita come un vero programma di
voucher, alcuni lo preferirebbero, credendo che l’immediata
conseguenza sarebbe una maggiore qualità delle prestazioni mediche.
� Incremento della concorrenza27
Come è noto, in situazioni di dominio dell'autorità pubblica in un
settore possono formarsi veri e propri monopoli. A tale proposito,
Friedman ha sostenuto che lo Stato “possa finanziare certi servizi per
assicurare un livello ottimale di investimenti”28, anche se "non deve
24
Stuerle, ibidem (mia traduzione).
25
Anche se il termine "efficienza" può essere considerato da un punto di vista strettamente
economico. Ponendo un esempio nel campo dell'istruzione, si può avere efficienza raggiungendo
livelli più alti di apprendimento tramite gli stessi costi, o gli stessi livelli tramite costi minori.
26
Cfr. Reischauer, in Vouchers and the Provision of Public Services, ibidem.
27
Anche se abbiamo presentato questo aspetto come possibile conseguenza di un programma di
voucher, nulla vieta che esso possa costituire uno scopo principale o secondario per la sua
creazione.
28
Friedman, Capitalism and Freedom (University of Chicago Press, 1962), mia traduzione.
I vouchers come strumento di politica economica: il caso dell'istruzione
15
esserne necessariamente il fornitore", a causa delle conseguenze
disastrose provocate non di rado dai monopoli pubblici. Normalmente,
senza l'introduzione di un programma di voucher, l'utilizzo di un
fornitore privato per un bene e/o servizio che viene già offerto ad un
individuo tramite un sussidio pubblico potrebbe essere alquanto
problematico, dato che comporterebbe la rinuncia a tale sussidio,
come accade per il nostro servizio sanitario nazionale. Questo non
significa affatto che si debba escludere a priori l'esistenza di fornitori
pubblici di servizi, poiché “i voucher possono esistere fianco a fianco
con beni e servizi forniti dal settore pubblico” e “si può rafforzare la
concorrenza, specialmente se le forniture pubbliche e private
venissero finanziate all’incirca allo stesso livello e sotto le stesse
regole”29.
� Sostituzione di altri programmi
Caratteristica comune a molti paesi, lo Stato pervade con la sua
presenza numerose aree di interesse sociale. Pertanto non vi è nulla di
strano nel fatto che proposte di nuovi programmi di voucher vengano
favorite od osteggiate solamente in relazione a simili programmi già
esistenti di natura completamente diversa. Ciò può tradursi in una
forte opposizione o in un aperto sostegno a seconda del fatto che il
programma preesis tente incontrasse le aspettative dei consumatori o
meno. In tal caso il valore del voucher verrebbe interpretato come
miglioramento della qualità del bene o servizio interessato, più che
della sua quantità.
29
Steuerle, ibidem (mia traduzione).
I vouchers come strumento di politica economica: il caso dell'istruzione
16
� Limitazioni di "scelta" o proscrizione e
prescrizione
Abbiamo visto che con la creazione di un voucher i responsabili
della politica economica di un paese pongono formalmente dei limiti
al suo utilizzo. In realtà, essi possono essere a loro volta il motivo
principale della creazione del voucher stesso: infatti, considerando il
problema da questa angolazione “i voucher hanno spesso l’intento di
limitare l’abilità dei (propri) destinatari (…) di spendere il loro denaro
in articoli ritenuti meno necessari o desiderabili dalla maggioranza dei
votanti, legislatori o contribuenti”30.
Il motivo di tale comportamento potrebbe sembrare poco chiaro, se
non si considera il fatto che devono essere tenute in considerazione
anche le preferenze di coloro che finanziano il programma di voucher
(nella maggior parte dei casi coincidenti con la popolazione in
generale, dato che tali programmi spessissimo vengono finanziati
attraverso tassazioni dirette o indirette, nel senso più ampio del
termine)31. Una linea d'azione come questa presenta il rischio di
ricadere nel paternalismo, anche se in generale lo scopo potrebbe
essere quello di ricercare il metodo più efficiente per raggiungere un
obiettivo di equità, sempre che ciò sia possibile.
Molti programmi di voucher sono finalizzati ad apportare benefici
ad un'intera famiglia pur rivolgendosi ad un solo membro, come nel
caso di contributi assistenziali concernenti alimentazione, abitazioni o
assistenza medica. Tutto questo si può interpretare come il tentativo di
30
Steuerle, ibidem (mia traduzione).
31
Precisiamo che ciò non significa che un voucher debba essere finanziato da un'apposita
tassazione.
I vouchers come strumento di politica economica: il caso dell'istruzione
17
assicurarsi che tali sussidi giungano ai reali beneficiari; non bisogna
però dimenticare che il concetto di "equità" non è affatto univoco
32
.
� Controllo di bilancio
Questo ulteriore scopo per la creazione di voucher è basato
sull'ammontare limitato dei sussidi offerti dai programmi, il quale di
solito si concreta in un contributo ben definito o in un valore massimo.
Ciò offre agli Stati la possibilità di controllare la crescita dei costi di
fornitura dei beni e/o servizi in questione in qualsiasi momento, a
differenza di programmi che una volta divenuti operativi proseguono
per periodi di tempo anche molto lunghi senza bisogno di alcun
intervento
33
. A tale controllo normalmente segue una possibilità di
"scelta" nell'ambito del sussidio accordato.
Non tutti i voucher comportano una diminuzione dei costi: essi
hanno il vantaggio di consentire la "scelta" più volte menzionata (a
differenza dei normali sussidi pubblici), cosa che potrebbe aumentarne
il valore, quindi la domanda (a causa del fatto che un maggior numero
di individui in possesso dei requisiti necessari sarebbe incentivato ad
entrare nel programma) e pertanto si avrebbe un notevole aumento dei
costi. Steuerle, con una certa vena polemica, sostiene a questo
riguardo che “i voucher possono anche rappresentare un modo in cui i
legislatori semplicemente evitano il costo di ciò che hanno posto come
obbligo, sostanzialmente vietando quello che hanno prescritto”
34
.
32
Cfr. Steuerle (ibidem), il quale pone alcuni esempi sulla considerazione di ciò che può sembrare
"giusto" o "equo" e da ciò si ricava che tale definizione cambia radicalmente a seconda dei contesti
e dei soggetti ai quali viene applicata.
33
Si veda il caso di Medicare, che ha pianificato l'attribuzione di particolari benefici per periodi
estremamente lunghi. Esistono ancora programmi approvati negli anni '60 che entreranno in vigore
soltanto nel 2065, ovvero 100 anni dopo l'approvazione (cfr. Steuerle, ibidem).
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