I valori del paesaggio: categorie interpretative, tecniche diagnostiche e regole gestionali

Introduzione
Il presente progetto di ricerca nasce dalla constatazione che negli ultimi 
cinquanta anni il paesaggio italiano è stato profondamente modificato 
dalla evoluzione urbana. Una evoluzione urbana in gran parte priva 
di qualità formali e funzionali. L’enorme sviluppo dei trasporti 
automobilistici ha comportato una grande dispersione sul territorio 
delle funzioni residenziali e produttive con ingenti consumi di suolo, 
compromissione delle più evidenti peculiarità paesaggistiche, nonchè 
perdita di habitat e biodiversità e dispendio energetico (Romano e 
Ciabò, 2008). 
La soff erenza del paesaggio dovuta a questi fenomeni è del tutto evidente 
sull’intero arco della penisola e l’attenzione politica e gestionale è, 
rispetto a tali aspetti, ancora carente ed irresponsabile. Secondo Ilaria 
Borletti Buitoni, presidente del FAI (Fondo Ambiente Italia) “l’Italia ha 
subito il peggior danno paesaggistico d’Europa negli ultimi vent’anni, 
con buona pace di tutti, politica, partiti, istituzioni, economia e anche la 
maggior parte dei cittadini”.
Difatti in Europa il dibattito sul consumo di suolo provocato dal 
dilagamento delle conurbazioni è da diversi anni molto vivace sul 
versante delle posizioni politiche, e coinvolge molte questioni sociali, di 
governo del territorio e di partecipazione ai processi di pianificazione 
(Barlow 1995, Cheshire 1995) mentre l’Italia sembra essere rimasta in 
posizione arretrata rispetto a tali tematiche.
Di notevole interesse sono alcune ricerche più recenti che tendono a 
considerare la proliferazione urbana come una “patologia” territoriale da 
monitorare in modo sistematico e per la quale studiare provvedimenti e 
misure di contenimento e di mitigazione (Kasanko et al. 2006). Tra queste 
si devono citare il lavoro della European Environment Agency (2006) 
che analizza la situazione dello sviluppo urbano in varie aree europee 
anche in confronto con alcuni indicatori di naturalità e le politiche di 
limitazione nel consumo di suolo causato dalla urbanizzazione che già
Introduzione
2
da diversi anni alcuni paesi europei hanno attuato, e che altri stanno 
gradualmente aff rontando, come la Svizzera (Datec 2005), la Gran 
Bretagna (Hall 1973, Jones 2007), la Germania (Frisch 2005), la Francia 
(Karrer 2000).
Tornando in Italia, al momento attuale, non esiste alcuna legge nazionale 
che riconosca il consumo di suolo come una minaccia per il paesaggio o 
che lo disciplini in qualche modo e l’argomento è molto poco considerato 
anche dalla legislazione urbanistica e paesaggistica regionale, sebbene 
nel bacino del Mediterraneo il fenomeno sia già stato evidenziato da 
diversi anni (Munoz 2003).
Questo fatto, in un Paese come l’Italia, appare ancora più contraddittorio 
che in altri luoghi per due ordini di ragioni.
Primo: l’Italia, banalmente, è ricca di cultura, arte e natura. L’eccellenza 
di queste tre componenti del “real world” (quindi altamente diff use e 
“spalmate” in modo indiff erenziato sul territorio), tra di loro strettamente 
connesse da retroazioni co-evolutive, porta a sistemi tra i più complessi 
dell’ intera area mediterranea. Paesaggi unici, specie rare ed endemiche 
vanno a costituire un insieme di elementi di valore (Farina A., 2010).
Secondo: il nostro Paese vanta una tradizione culturale e normativa sul 
tema paesaggio piuttosto longeva e apparentemente radicata nella nostra 
identità nazionale. Basti dire che la prima legge a cui convenzionalmente 
si fa risalire la giurisprudenza sul tema (Legge 1497 “Protezione delle 
bellezze naturali”) è datata 1939 e che l’Italia riconosce la tutela del 
paesaggio come un principio costituzionale (art. 9 della Costituzione). 
Tali primati sono ampliamente conosciuti e riconosciuti, non è infatti 
un caso che come sede per la ratifica della convenzione europea del 
paesaggio sia stata scelta proprio Firenze.
Ciò che sconcerta è che nei fatti il “belpaese” mostri ancora una 
impreparazione di fondo nella valorizzazione e nella tutela del proprio 
paesaggio; sussiste una discrepanza ancora insanata tra i costrutti 
legislativi e la loro attuazione, soprattutto per quanto riguarda misure di 
tipo non oggettuali, che prendano in considerazione “l’ovunque”, il “real 
world” di cui parla Farina, come d’altra parte richiesto dai più recenti 
indirizzi comunitari, e non singoli elementi di inconfutabile pregio 
ovvero “di notevole interesse pubblico” (D. Lgs 42/2004, art. 136).
Da cosa dipende questa debacle operativa, se eff ettivamente di debacle 
si tratta? Perché in Italia è più accentuata che in altri paesi?
I valori del paesaggio. 
Categorie interpretative, tecniche diagnostiche e regole gestionali
3
Il primo interrogativo porta a sua volta a chiedersi se, in eff etti, il trend 
che sta interessando il paesaggio italiano sia percepito dalla maggioranza 
degli operatori del settore (esperti, tecnici e amministratori) e dei 
cittadini, come un fattore negativo. Potrebbe infatti darsi che il concetto 
di valore che comunemente è attribuito in Italia al paesaggio non venga 
intaccato da fenomeni riconducibili alla crescente conversione urbana 
dei suoli.
Il nodo della questione risiede nella risposta che viene fornita in Italia 
alle richieste di valutazione che nel tempo sono pervenute e tuttora 
pervengono dall’apparato normativo. A partire dalla Legge 1494/1939, 
passando per la 431/1985 fino ad arrivare al “Codice dei beni culturali e 
del paesaggio” (D. Lgs 42/2004), la giurisprudenza esige una valutazione 
del paesaggio finalizzata all’indirizzo di adeguate misure gestionali e 
conservative. 
Queste misure, che per sin dalle origini sono state rivolte ai beni 
paesaggistici, cioè immobili e aree di notevole interesse pubblico, con il 
recepimento della Convenzione Europea del Paesaggio (Firenze, 2000) 
dovrebbero essere estese a tutto il territorio, attraverso la redazione di 
appositi strumenti di pianificazione che il D. Lgs.  42/2004 identica nel 
Piano paesaggistico. Tuttavia, essendo ancora nel D. Lgs.  42/2004  i 
beni paesaggistici l’elemento cardine nella norma, la propensione verso 
una visione discretizzata del paesaggio è ancora attuale.
L’estrazione dalla matrice paesaggistica di singoli “beni” oltre a 
circoscrivere le politiche del paesaggio solo a pochi elementi del 
territorio, enfatizza la settorializzazione dei criteri di valutazione.
Il paesaggio è infatti un oggetto dalla natura polisemica e olistica (Socco, 
1999) pertanto sono svariati gli approcci paradigmatici che possono 
guidare i processi interpretativi e giudicanti che a loro volta dovrebbero 
indirizzare le scelte di governance. È dunque plausibile che ci sia una 
variazione nell’applicazione di regole gestionali dipendente dalle 
categorie interpretative con cui viene letto il paesaggio.
Tali riflessioni portano inevitabilmente ad un indagine comparativa 
della cultura, della normativa e delle prassi operative che investono il 
tema “paesaggio” in Italia. 
È proprio dalla ricomposizione di questo articolato quadro che muove i 
passi la presente ricerca.
Il lavoro può essere tripartito secondo il seguente schema:
Introduzione
4
Interpretazioni e critica di modelli e metodi; 1. 
Analisi dei fenomeni correlati; 2. 
La sperimentazione nel Comune di Atri. 3. 
I tre blocchi concettuali sono idealmente concatenati tra loro in modo 
che le conclusioni di ogni sezione rappresentino gli spunti di apertura 
per quella successiva.
Nella prima parte i vari approcci culturali sono stati distinti, e 
conseguentemente analizzati, secondo tre visioni principali: estetico-
visuale, culturale ed eco-funzionale.
Secondo tale logica è stata eff ettuata una revisione critica delle tecniche 
e dei casi applicativi aff erenti alle tre categorie interpretative (estetico-
visuale, culturale, eco-funzionale) che hanno guidato le politiche sul 
paesaggio in Italia al fine di:
mettere in luce eventuali criticità, non tanto intrinseche nelle 
singole metodologie, quanto rapportate agli eff etti che la scelta 
di determinati approcci porta nelle regole gestionali e dunque 
nelle trasformazioni del paesaggio
individuare possibili punti d’incontro tra le diverse concezioni. 
Le conseguenze del modus operandi descritto nella prima parte del 
lavoro sono al centro dell’indagine condotta nella seconda parte, dove, 
partendo dal presupposto che crescita estensiva dell’urbanizzazione 
possa rappresentare un importante fattore nella definizione della 
qualità del paesaggio e nell’individuazione di possibili regole gestionali, 
si propone uno studio applicativo volto a:
inquadrare il fenomeno della conversione urbana dei suoli 
in Italia a diverse scale al fine di tracciarne la consistenza, 
indicare i paesaggi più suscettibili al fenomeno, quindi quelli 
potenzialmente più a rischio e quelli già “esausti”;
mettere a fuoco il problema rispetto agli strumenti che 
maggiormente ne sono responsabili ma che, proprio per questo, 
rappresentano i mezzi più efficaci per invertire la tendenza in 
atto: i PRG.
La conversione urbana dei suoli viene analizzata a scala nazionale 
attraverso i dati disponibili dai diversi studi condotti in questi anni 
sull’argomento; a scala regionale studiando, attraverso il supporto di 
applicativi GIS, il trend delle aree urbanizzate della regione Abruzzo 
negli ultimi cinquant’anni in tre diversi momenti (1956, 1980, 2000)
I valori del paesaggio. 
Categorie interpretative, tecniche diagnostiche e regole gestionali
5
mettendolo a confronto con le dinamiche demografiche comunali e con 
le tipologie paesaggistiche presenti; a scala provinciale, grazie ai dati 
forniti dalla Provincia di Teramo nell’ambito della redazione del nuovo 
PTCP ,  analizzando il consumo di suolo, oltre che nei periodi indicati, 
anche in relazione alle previsioni dei PRG dei 47 comuni del teramano, 
in modo da mettere in luce l’eff ettivo legame tra gli strumenti urbanistici 
generali e le alterazione dei paesaggi.
Ogni passaggio di scala comporta un approfondimento concettuale che, 
partendo da una valutazione della dimensione del problema, arriva 
ad investigare i rapporti che sussistono tra il dilagare del fenomeno 
dell’artificializzazione dei suoli e gli strumenti di pianificazione 
territoriale ed urbanistica.
Nel terzo ed ultimo blocco, si descrive una sperimentazione degli input 
ottenuti nel corso della ricerca in un caso concreto di pianificazione 
urbanistica: il processo di multilevel governance del Comune di Atri (TE). Il 
progetto, partito nel 2009, vede la contemporanea e coordinata redazione 
di 4 strumenti programmatici all’interno del territorio comunale di 
Atri (il nuovo Piano Regolatore Generale, il Piano Particolareggiato 
del Centro Storico, il Piano di Gestione del SIC “Calanchi di Atri”, il 
Piano Particolareggiato del Parco Agricolo) attraverso un percorso 
multidisciplinare e partecipato a cui la scrivente ha preso parte come 
responsabile dei due piani a matrice ambientale, il Piano di Gestione 
del SIC ed il Piano Particolareggiato del Parco Agricolo. Grazie alla 
redazione contestuale, affianco al PRG, di piani settoriali come il Piano 
del Centro Storico, il Piano del Parco Agricolo ed il Piano di Gestione del 
SIC, c’è stata la possibilità di eff ettuare dei focus su determinati ambiti 
sensibili (il patrimonio storico, il contesto rurale e l’ambiente naturale), 
altrimenti di difficile ottenimento, che hanno permesso di individuare 
con maggiore accuratezza target specifici di sostenibilità verso cui 
indirizzare in modo concreto le scelte progettuali e la normativa.
Uno degli obiettivi ottenuti da tale processo è stato quello di portare 
in fase di adozione un PRG a ridotto consumo di suolo, con un notevole 
ridimensionamento delle aree programmate rispetto al PRG attualmente 
vigente.
1
L'Italia è una Repubblica fondata 
sul paesaggio?
1.1 La normativa italiana tra questioni irrisolte e visioni 
consolidate
La normativa italiana sulla tutela del paesaggio vanta più di 60 
anni di storia, considerando convenzionalmente come origine della 
giurisprudenza sul tema la Legge 1497 del 1939 “Protezione delle 
bellezze naturali”.
Nonostante il percorso evolutivo della suddetta regolamentazione, 
più articolato e più longevo della stessa normativa urbanistica, si sia 
sviluppato entro un periodo così ampio tale da lasciar presupporre il 
raggiungimento di un elevato grado di maturazione, il tema “paesaggio” 
è ancora al centro di un vivace dibattito che va avanti, quasi senza 
soluzione di continuità da circa cento anni, rinvigorendosi di volta 
in volta in concomitanza della promulgazione di una nuova norma 
sull’argomento.
In eff etti, alcune carenze palesate dagli addetti ai lavori sin dagli anni 
‘30, oggi rimangono ancora irrisolte.
I germi di tali criticità sono evidenziati già nel 1931, dall’allora 
direttore generale per le Belle Arti, Luigi Parpagliolo, in una relazione 
al comitato Touring sulla riforma della Legge 11 giugno 1922, n. 778 
“Per la tutela delle bellezze naturali e degli immobili di particolare 
interesse storico”. Egli, partendo dalla citazione dell’art.1 della Legge 
secondo cui “sono dichiarate soggette a particolare protezione le cose 
immobili la cui conservazione presenta un notevole interesse pubblico a 
causa della loro bellezza naturale e della loro particolare relazione con 
la storia civile e letteraria. Sono protette altresì dalla presente legge le 
bellezze panoramiche”, aff erma che tale definizione porta ad una “netta 
distinzione fra le cose immobili, che hanno un’entità propria ben definita, 
e quindi identificabili nei loro particolari, e le bellezze panoramiche, o 
meglio il paesaggio, che sfugge ad una precisa identificazione e quindi mal 
si presta ad essere raggiunto dalla stessa norma legislativa, quanto meno
Capitolo 1 - L’Italia è una repubblica fondata sul paesaggio?
8
dalla stessa norma legislativa dettata per le cose facilmente individuabili 
nei loro confini e nelle loro caratteristiche.”... “Se non si tien bene in mente 
questa sostanziale distinzione, non si può comprendere l’economia di 
tutta la legge e non si possono neppure comprendere le difficoltà - non 
poche e non lievi - che s’incontrano nella sua applicazione. Giacché è per 
le cose immobili aventi i caratteri voluti dal primo comma dell’articolo l°, 
e cioè per le bellezze naturali propriamente dette, che la legge impone le 
notificazioni, [...] mentre per tutelare le bellezze panoramiche essa non 
concede che un intervento volta per volta, caso per caso, quando nuove 
costruzioni, ricostruzioni ed attuazioni di piani regolatori (non si parla 
di piani di ampliamento) possono danneggiare l’aspetto e lo stato di 
pieno godimento del paesaggio” “La difesa poi del paesaggio, la quale 
non è e neppure assistita da questa mite pena contravvenzionale, è tutta 
imperniata nell’art. 4 della legge: in virtù di questo articolo, il Ministero, 
nei casi di nuove costruzioni, ricostruzioni ed attuazioni di piani regolatori 
può prescrivere distanze, misure ed altre norme, necessarie perchè le 
nuove opere non danneggino l’aspetto e il pieno godimento delle bellezze 
panoramiche. Or nessun mezzo preventivo ha il Ministero per far giungere 
a tempo la sua azione tutelativa: esso deve attendere che gli sia indicata 
la nuova opera. Ma spesso quest’opera è così avanzata che le provvidenze 
da prendere (distanze, misure, altezze, ecc.) si trovano di fronte ad uno 
stato di fatto che ha già compromesso la vista del paesaggio.”...”Io mi sto 
studiando di evitare queste opposizioni o di ridurle al minimo, facendo 
studiare, là dove ancora è possibile, dei piani regolatori paesistici, nei 
quali siano già preventivate (mi si perdoni questa parola prettamente 
commerciale) le provvidenze in favore delle bellezze panoramiche della 
città.”
Dal discorso del Parpagliolo, emergono questioni che rimarranno 
al centro della discussione sulla tutela del paesaggio per decenni, e 
che, nonostante le successive implementazioni normative che hanno 
tentato di dare risposte cogenti a tali istanze (Legge n. 1497/1939, 
Legge n. 431/1985, Dlgs. n. 490/1999, D. Lgs. N. 42/2004 e successive 
integrazioni) tuttora sono dibattute:
1. difficile identificazione del bene “paesaggio”
2. mancanza di strumenti per attuare una valutazione preventiva dei 
beni paesaggistici
3. necessità di integrare la tutela del paesaggio negli strumenti urbanistici
I valori del paesaggio. 
Categorie interpretative, tecniche diagnostiche e regole gestionali
9
(piani regolatori).
Un primo tentativo di risposta ai quesiti appena sollevati, viene fornito 
dalla già citata legge “Protezione delle bellezze naturali” del ‘39 (alla 
cui revisione Parpagliolo stesso contribuì) che introduce, con l’art. 5,  
per le località incluse nell’elenco di cui ai nn. 3 e 4 dell’art. 1, il Piano 
Territoriale Paesistico di competenza ministeriale “al fine di impedire 
che le aree di quelle località siano utilizzate in modo pregiudizievole alla 
bellezza panoramica”.
I contenuti del Piano Paesistico sono definiti dall’art. 5 della L. 1497/1939 
e dal successivo RD 1357/1940, art. 23 ed hanno una connotazione 
molto vicina a quella dei piani particolareggiati.
I piani territoriali paesistici di cui all’art. 5 della legge (1497/1939) hanno 
il fine di stabilire:
1) le zone di rispetto;
2) Il rapporto tra aree libere ed aree fabbricabili in ciascuna delle diverse 
zone della località;
3) Le norme per i diversi tipi di costruzione;
4) La distribuzione e il vario allineamento dei fabbricati;
5) Le istituzioni per la scelta e la varia distribuzione della flora.
La previsione di Piani Paesistici, la cui applicazione rimane tra l’altro 
fondamentalmente disattesa, supporta una forma di tutela tipicamente 
“oggettuale” (Romano B., 2005), che imbriglia l’identificazione dei 
valori paesistici all’interno di elenchi di immobili e di siti esteticamente 
circoscritti (tanto da un punto di vista estetico-storico, quanto estetico-
naturalistico).
Come ben noto, il Piano Paesistico assume un peso maggiore nel 
1985, con la legge “Galasso” “Disposizioni urgenti per la tutela delle 
zone di particolare interesse ambientale”, che estende il vincolo 
paesaggistico a più ampie porzioni di territorio individuate in modo 
univoco ed oggettivo secondo criteri fisici, considerando anche canoni 
più strettamente ambientali, con un implicito riferimento alle funzioni 
ecologiche piuttosto che semplicemente estetiche o testimoniali degli 
ambiti naturali. 
I contenuti pei Piani Paesistici, che questa volta trovano attuazione nei 
contesti regionali, non si discostano però in modo sostanziale dal quelli 
precedentemente stabiliti e permane la logica di una tutela paesistica 
discreta e a macchia di leopardo.