I programmi di cooperazione esterna dell’Unione Europea 2007-2013 come business - opportunity per le Agenzie di Sviluppo del Territorio.

I programmi di cooperazione esterna dell’Unione Europea 2007-2013 come business - opportunity per le Agenzie di 
Sviluppo del Territorio. Il caso Xxxxxxx 
Eleonora Gasca 
 
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CAPITOLO 1: INTRODUZIONE 
Questa tesi è la continuazione di un percorso intrapreso da alcuni anni rispetto 
alle azioni di cooperazione esterna all’Unione Europea. Il percorso nasce da 
un’esperienza di volontariato in Etiopia, continua con la stesura della prima tesi 
di laurea triennale sulla cooperazione tra Unione Europea e paesi ACP, 
attraverso l’analisi della gestione di un progetto di Cooperazione Sanitaria 
finanziato dal Programma EuropeAid. Questo elaborato rappresenta pertanto 
l’ultimo tassello mancante alla mia formazione professionale rispetto al 
sopraccitato programma: l’analisi non tanto della gestione dei progetti di 
cooperazione allo sviluppo finanziati dall’UE, ma l’iter di presentazione delle 
domande di finanziamento, nonché il processo di candidatura che occorre 
seguire al fine di poter partecipare a questo tipo di appalti europei. Le azioni 
che ricadono sotto questo programma vanno per lo più dalla cooperazione allo 
sviluppo in senso classico, alla cooperazione economica, finanziaria e tecnica.  È 
proprio attraverso la cooperazione esterna infatti che l’Europa cerca di portare 
prosperità e stabilità ai paesi terzi, aiutandoli nella loro evoluzione. Giorno 
dopo giorno, questa politica si realizza anche attraverso l’azione delle Regioni, 
Province, Comuni e mondo imprenditoriale. 
L’elaborazione di questa tesi ha quindi accresciuto ancor di più il mio interesse 
non solo circa la conoscenza delle dinamiche alla base degli aiuti allo sviluppo, 
ma anche e soprattutto circa il meccanismo tramite cui questi aiuti vengono 
erogati. Si tratta per lo più di aiuti che si inseriscono nel quadro di accordi tra 
paesi terzi, quali ENPI e IPA, e Unione Europea, volti a creare e implementare 
legami di cooperazione commerciale, o a gettare le basi per la creazione di 
partenariati tra paesi. L’ammontare di questi aiuti è davvero consistente: si 
pensi infatti che per la programmazione 2007-2010 sono stati destinati per le 
azioni di cooperazione esterna all’UE ben 56 miliardi di euro a cui si sono
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aggiunti 22,682 miliardi di euro previsti nel quadro del “X FES
1
” per il periodo 
2008-2013, e i 27,8 miliardi euro che costituiranno l’ammontare totale dei 
prestiti concessi dalla Banca Europea per gli Investimenti (BEI) nel medesimo 
periodo
2
. 
Al fine di rendere questo studio più concreto si è deciso di analizzare quindi un 
case study, prendendo come esempio l’agenzia di sviluppo del territorio xxxxx 
xxxxx xxxxxxxxxx xxxxxxxx, Xxxxxxx; si è cercato quindi di osservare come 
questa potrebbe inserirsi nei programmi europei basati sulle politiche di 
cooperazione esterna, stilando un vero e proprio business plan.  
Quest’analisi è stata portata avanti grazie alla collaborazione con Xxxxxxx, 
agenzia di sviluppo del territorio della Langhe del Monferrato e del Roero, 
Area Progetti Europei; è stato così esaminato l’iter di presentazione di 
candidatura al programma EuropeAid, in base alle caratteristiche peculiari 
della società, redigendo un vero e proprio business plan; tutto questo è 
avvenuto solo in seguito all’analisi della normativa europea vigente in tema di 
appalti pubblici, dei finanziamenti europei per le agenzie di sviluppo del territorio, 
delle modalità di accesso ai finanziamenti EuropeAid, cercando di far emergere tutte 
le possibili business opportunity che scaturiscono dalla partecipazione a 
progetti o bandi di gara finanziati dai Fondi Strutturali. 
Come citato, all’interno di questa tesi è stata analizzata la direttiva comunitaria 
in materia di appalti pubblici per forniture, lavori e servizi, alla luce delle 
caratteristiche di Xxxxxxx. 
È seguita quindi un’osservazione del panorama dei finanziamenti europei per 
                                                           
1
 Fondo europeo di sviluppo (FES), fondo a carattere intergovernativo che, fuori dal bilancio comunitario 
stricto sensu, finanzia la cooperazione con i cosiddetti “Paesi ACP - Africa, Caraibi e Pacifico” aderenti 
all’accordo di Partenariato di Cotonou. 
2
 www.esteri.it
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le agenzie di sviluppo del territorio, attraverso l’analisi delle opportunità 
offerte dai Fondi Strutturali in primis, dai fondi a gestione diretta e, nello specifico 
attraverso gli strumenti di aiuto esterni della Commissione Europea che si esplicano 
tramite il programma EuropeAid. 
È proprio del programma EuropeAid, come detto, che ci si è occupati attraverso 
lo studio delle modalità di gestione per una corretta procedura di presentazione 
a tali gare d’appalto europee, procedura che va dal processo di candidatura, 
alla creazione di partenariati, alla presentazione di progetti fino ad arrivare 
all’assistenza tecnica.   
Infine, alla luce dello studio effettuato, si è provato a redigere un vero e proprio 
business plan aziendale, delineando quindi gli obiettivi di Xxxxxxx, le 
modalità per raggiungerli, analizzando i punti di forza e di debolezza, le 
minacce e le opportunità dell’azienda (SWOT analysis). 
L’intera stesura di questa tesi è avvenuta attraverso lo studio di documenti legislativi 
propri dell’Unione Europea e l’ausilio di documenti interni alla società, recuperati 
grazie al personale di Xxxxxxx. È stato inoltre fondamentale l’apporto dell’esperienza 
sul campo  e il confronto con testimoni privilegiati. 
Di notevole importanza è stata soprattutto la possibilità di approfondire il tema della 
partecipazione ai bandi di gara EuropeAid, acquisendo gli strumenti bibliografici e 
metodologici di riferimento.
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CAPITOLO 2: QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO 
In questo capitolo verrà approfondito il processo di verifica che Xxxxxxx, agenzia di 
sviluppo del territorio xxxxx xxxxx xxxxxxxxxx xxxxxxxx, ha dovuto affrontare per 
essere considerata come Public equivalent body per poter partecipare, in qualità di ente 
pubblico, ai programmi finanziati dall’Unione Europea. Si passerà attraverso l’analisi 
della normativa europea per poi arrivare all’analisi del caso concreto di Xxxxxxx. 
Il 31 marzo 2004 sono state adottate le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE 
concernenti, rispettivamente, gli appalti nei settori speciali e gli appalti nei 
settori classici. La prima direttiva disciplina le procedure di appalto degli enti 
erogatori d’acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e 
servizi postali e sostituisce la direttiva 1993/38/CEE; la seconda regola, in un 
testo unico, gli appalti pubblici in materia di servizi, di forniture e di lavori e 
sostituisce le relative direttive 1992/50/CEE, 1993/36/CEE e 1993/37/CEE.  
Tali nuove direttive sono entrate in vigore il giorno della loro pubblicazione 
nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea, ossia il 30 aprile 2004, recepite 
negli ordinamenti giuridici degli Stati membri all’inizio del 2006.  
Pertanto, si può affermare che due sole direttive prendono il posto delle quattro 
precedenti direttive. Esse sono state interamente riscritte e il loro contenuto è 
strutturato secondo l’ordine logico di sviluppo delle procedure d’appalto, 
attuando una coerenza fra i loro testi. Quando, per ciascuna di queste, non 
esistono delle specialità tali da giustificare la differenziazione delle loro 
disposizioni, queste sono identiche o almeno analoghe
3
. 
Ai fini di questo elaborato  si prenderà in considerazione solamente la direttiva 
2004/18/CE. 
                                                           
3
 www.ac.infn.it/Scuola_EPR/2006/relazioni/Nobile.pdf
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2.1 LA DIRETTIVA 2004/18/CEE 
La direttiva 2004/18 CE, su cui si basa la disciplina degli appalti pubblici di 
lavori forniture e servizi, sostituisce le relative direttive 1992/50/CEE e 
1993/36/CEE; ha come scopo principale anche quello di aggiornare le norme 
preesistenti, già delineate nel Libro Verde degli appalti pubblici
4
  e nel Libro 
bianco
5
.  
Con questa Direttiva il legislatore ha voluto perseguire quattro tipologie di 
obiettivi principali: 
a. la semplificazione delle disposizioni comunitarie in tema di appalti 
pubblici: questo obiettivo emerge in particolare nel titolo I in cui 
vengono enunciate le definizioni e i principi generali, per i differenti 
appalti; 
b. l'aggiornamento della normativa vigente alla luce delle novità 
tecnologiche ed economiche; 
c. la maggiore flessibilità della normativa comunitaria rispetto a quella 
precedente, caratterizzata da un formalismo eccessivo; 
d. il rafforzamento dei principi di concorrenza e trasparenza. A tal fine il 
legislatore ha previsto una nuova disciplina dei criteri di valutazione 
delle offerte e delle specifiche tecniche, programmando la possibilità di 
istituire delle vere e proprie Autorità di vigilanza. 
La normativa inoltre è stata rivista a fine di “riordinare” le norme comunitarie 
in materia di appalti pubblici, attraverso la redazione di un vero e proprio testo 
unico, nonché di un corpus unitario. Grazie a questo lavoro di fusione di norme 
è  stato quindi possibile eliminare le frequenti incongruenze normative. 
                                                           
4
 Comunicazione della Commissione n. 583 del 27 novembre 1997. 
5
 Comunicazione della Commissione n. 143 dell’11 marzo 1998.
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2.1.1 La struttura 
1. Parte I (artt.1-27) «Principi e disposizioni comuni e contratti esclusi in 
tutto o in parte dall’ambito di applicazione del codice». 
2. Parte II (artt. 28-205) «Contratti pubblici relativi a lavori, servizi e 
forniture nei settori ordinari». 
3. Parte III (artt. 206-238) «Contratti pubblici relativi a lavori, servizi e 
forniture nei settori speciali». 
4. Parte IV (artt. 239-246), «Contenzioso». 
5. Parte V (artt. 247-257), « Disposizioni di coordinamento e transitorie- 
Abrogazioni». 
6. Allegati (da I a XXII). 
 
2.1.2 Le principali novità introdotte dalla normativa 
Le novità e modifiche riguardano, in particolare, i nuovi sistemi e tecniche 
d’acquisto, come le centrali di acquisto, gli accordi-quadro, le aste elettroniche, i 
sistemi d’acquisto dinamici ecc. 
Le principali novità introdotte dalla normativa sono: 
1. Accordo quadro (art. 32): è un accordo concluso tra uno o più 
amministrazioni aggiudicatrici ed uno o più operatori economici. Tale 
tipo di accordo si può applicare generalmente a tutti i settori mentre non 
si può applicare “in modo abusivo o in modo da ostacolare, limitare o 
distorcere la concorrenza”. Lo scopo generalmente è quello di stabilire le 
clausole relative agli appalti da aggiudicare nel corso di un determinato 
periodo, soprattutto per quanto concerne i prezzi ed eventualmente le 
quantità previste. Inoltre l’aggiudicazione è sottoposta alle regole della 
procedura di gara. Sono poi state introdotte regole specifiche per tale
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tipo di accordo, tra esse: 
• la durata di un accordo quadro non può superare i quattro anni, 
salvo eccezioni; 
• dal momento dell’attribuzione dell’appalto basato su accordo 
quadro, non potranno essere apportate modifiche sostanziali alle 
condizioni fissate preventivamente; 
• in caso di accordo quadro concluso con più operatori economici, il 
numero di questo concluso con un solo operatore economico, le 
amministrazioni dovrà essere uguale o maggiore di tre; 
• in caso di accordo quadro aggiudicatrici potranno consultare per 
accordo scritto l’operatore stesso. 
2. Sistema dinamico di acquisizione
6
 (art.60): sistema già conosciuto nella 
legislazione di alcuni Paesi membri,  prevede esclusivamente l’uso dei 
mezzi elettronici per valutare le offerte di appalto, ed è utilizzabile solo  
nel caso di procedura aperta. L’intero sistema dunque, a partire dal 
momento della presentazione delle offerte e fino alla fase di selezione 
dell’offerta finale viene gestito in maniera automatizzata dall’elaboratore 
elettronico. È un sistema utilizzato soprattutto per acquisti di uso 
corrente, limitato nel tempo, aperto ad ogni operatore economico che 
soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un’offerta indicativa 
conforme al capitolato d’oneri. Questo metodo di acquisizione risulta 
molto vantaggioso per le amministrazioni aggiudicatrici: esso infatti 
permette loro di disporre di un ampio ventaglio di offerte grazie 
                                                           
6
 Il S.D.A viene espressamente definito dall’art.1 come il “processo di acquisizione interamente elettronico, 
per acquisti di uso corrente le cui caratteristiche generalmente disponibilità sul mercato soddisfano le 
esigenze dell’amministrazione aggiudicatrice, limitato nel tempo ed aperto per tutta la sua durata a 
qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un’offerta 
indicativa conforme al capitolato d’oneri”.
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all’utilizzo di mezzi elettronici e quindi di assicurare un’ottimale utilizzo 
delle finanze pubbliche grazie ad un’ampia concorrenza. 
3. Asta elettronica (art. 54): è un processo che si basa su un dispositivo 
elettronico di presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso. Per 
quanto riguarda l’aggiudicazione dell’appalto tale strumento non si 
configura come una procedura a sé stante, ma come una fase di 
negoziazione telematica che può precedere l’aggiudicazione dell’appalto. 
Esiste inoltre un’unica condizione che permette il ricorso all’asta 
elettronica, e cioè che le specifiche dell’appalto siano stabilite in maniera 
precisa e che le offerte corrispondenti siano suscettibili di valutazione 
automatica da parte del mezzo elettronico. La direttiva prevede inoltre 
che gli appalti che abbiano come oggetto prestazioni intellettuali, non 
possano essere basati su aste elettroniche. 
4. Centrale di committenza (art. 11): si tratta di un'amministrazione 
aggiudicatrice che acquista forniture e/o servizi destinati ad 
amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori, o aggiudica 
appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi 
destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti aggiudicatori. 
5. Dialogo competitivo (art. 29): è una uova procedura che può essere scelta 
per l’aggiudicazione di appalti particolarmente complessi. È uno 
strumento ibrido che prevede uno scambio di informazioni tra i 
candidati ammessi alla procedura d’appalto e l’amministrazione 
aggiudicatrice allo scopo di definire soluzioni ottimali sulla base delle 
quali i candidati dovranno presentare le offerte; l’unico criterio per 
l’aggiudicazione sarà quello dell’offerta economicamente più 
vantaggiosa. Questo tipo di procedura è inoltre notevolmente flessibile, 
salvaguardando sia la concorrenza tra gli operatori economici e sia la 
necessità delle amministrazioni aggiudicatrici di discutere con ciascun 
candidato i vari aspetti dell’appalto. L’obiettivo è quindi quello di
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preservare i principi di trasparenza e imparzialità assicurando il 
soddisfacimento delle necessità dell’amministrazione aggiudicatrice in 
relazione ad appalti particolarmente complessi
7
.  
N.B. In caso di appalti particolarmente complessi, qualora si ritenga che la procedura aperta o 
ristretta non consenti l’aggiudicazione “oggettiva” dell’appalto, l’amministrazione 
aggiudicatrice avvia un dialogo con i candidati ammessi al fine di elaborare una o più soluzioni 
idonee a soddisfare le sue necessità (non determinabili con precisione a priori) e sulla base della 
quale o delle quali i candidati selezionati saranno invitati a presentare le offerte. 
La prima fase  prevede la pubblicazione di un bando di gara in cui l’amministrazione appaltante 
rende noti gli obiettivi che vuole raggiungere, l’opera che vuole realizzare e  le esigenze da 
soddisfare. 
Successivamente, in applicazione delle norme di cui agli articoli da 44 a 52, verranno 
individuate almeno 3 imprese con cui iniziare il dialogo competitivo (in taluni casi le imprese 
possono presentare le loro proposte progettuali che costituiranno una base di partenza sulla 
quale impostare il confronto tra candidati e amministrazione appaltante). Attraverso il dialogo 
multilaterale, e la conseguente identificazione della soluzione che si confà di più alle esigenze 
dell’amministrazione appaltante, viene redatto il capitolato d’oneri definitivo che sarà oggetto 
della gara vera e propria: con la pubblicazione del suddetto documento si chiude la fase 
partecipata della gara. 
Nella seconda fase della procedura di aggiudicazione invece, l’amministrazione aggiudicatrice 
invita le imprese selezionate a presentare offerte sulla base del capitolato d’oneri definitivo. 
 
                                                           
7
Definizione di appalto “particolarmente complesso”: la stazione appaltante non dispone, a causa di 
fattori oggettivi ad essa non imputabili, di studi in merito alla identificazione e quantificazione dei 
propri bisogni o all’individuazione dei mezzi strumentali al soddisfacimento dei predetti bisogni, alle 
caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economico-finanziarie degli stessi e all'analisi dello 
stato di fatto e di diritto di ogni intervento nelle sue eventuali componenti storico-artistiche, 
architettoniche, paesaggistiche, nonché sulle componenti di sostenibilità ambientale, socio-economiche, 
amministrative e tecniche.
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2.1.3 I punti più rilevanti della normativa 
1. Dialogo competitivo (art.29): (si veda a tal proposito il paragrafo 2.1.4). 
2. Criteri di aggiudicazione (art. 53): gli unici criteri ammessi sono: il prezzo 
più basso e l’offerta economicamente più vantaggiosa. La scelta dei due 
criteri è a discrezione delle Pubbliche Amministrazioni ad eccezione del 
dialogo competitivo. Per i servizi ICT in particolare dovrebbe essere 
applicato quasi esclusivamente il criterio dell’offerta economicamente 
più vantaggiosa. 
3. Avvalimento (artt. 47-48)
8
: questo è il principio secondo il quale 
un’impresa partecipante ad una gara d’appalto può fare affidamento 
sulla capacità tecnica ed economica di altri soggetti. L’avvalimento 
comporta dunque che i partecipanti alle gare indette dalle pubbliche 
amministrazioni, ai fini della dimostrazione del possesso dei requisiti di 
capacità economico finanziaria e tecnico professionale per un 
determinato appalto, possono fare legittimo affidamento sulle capacità 
economico-finanziaria e tecnico-professionale per un determinato 
appalto, sulle capacità di altri soggetti, nominati ausiliari, a prescindere 
dalla natura giuridica dei loro legami, mediante la presentazione di un 
loro impegno a tal fine. 
4. Subappalto (art. 25): occorre indicare nell’offerta la parte in fornitura in 
subappalto. 
5. Prestazioni in house (art. 18): un’amministrazione che si avvale di un’altra 
amministrazione in base ad un diritto di esclusiva conferito con 
disposizione di legge. 
                                                           
8
 www.diritto.it/all.php?file=22237.pdf
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2.2 LA NOZIONE DI PUBLIC EQUIVALENT BODY 
Come riportato all’art. 1 comma 9 della direttiva 2004/18/CE, per public 
equivalent body, ossia organismo di diritto pubblico, si intende ogni ente 
giuridico amministrato da diritto pubblico o privato che: 
a) sia stato istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse 
generale, aventi carattere non industriale o commerciale;  
b) dotato di personalità giuridica;  
c) la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli 
enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico oppure 
la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi oppure il cui 
organo d'amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da 
membri dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti 
pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico. 
Ai fini della qualificazione di un soggetto come organismo di diritto pubblico, 
anche secondo la giurisprudenza comunitaria
9
 e nazionale, è sufficiente che il 
soggetto, dotato di personalità giuridica abbia una partecipazione pubblica 
anche al livello maggioritario, in base a due condizioni fondamentali. 
La prima condizione prevede che il soggetto preso in considerazione sia stato 
istituito al fine di soddisfare un bisogno di interesse generale. La seconda 
condizione invece prevede che il bisogno da soddisfare non debba avere natura 
industriale commerciale. 
 
                                                           
9
 Rif. C. Gius. CE  10 novembre 1998, c. 360/96.