I profili evoluti delle Comunità Montane

delle innovazioni tecnologiche della rivoluzione industriale. Spesso si è 
riscontrata l’inadeguatezza dell’insediamento montano ad ospitare le nuove e più 
diversificate funzioni produttive e sociali. 
Ma è altresì evidente come sia necessario non solo conservare alla montagna la 
sua gente, ma operare in modo tale che questa non sia indotta a sfruttarla 
irrazionalmente, alterandone le difese naturali. 
La montagna, infatti, non è solo fonte di svantaggi e di disagi, ma è anche luogo 
ricco di risorse, beni ambientali e culturali che attraverso una attenta opera di 
valorizzazione e promozione possono concorrere ad attenuare gli squilibri di 
natura sociale ed economica tra le zone montane ed il resto del territorio 
nazionale. 
Bisogna prendere atto delle caratteristiche peculiari dell’ambiente montano ed 
intervenire con una specifica politica per la montagna, che tenga conto delle sue 
<<differenze>> e ne promuova e tuteli lo sviluppo. Da qui la necessità di 
interventi per la protezione e la valorizzazione delle zone montane e lo strumento 
istituzionale specifico per realizzare tali obiettivi sono senza dubbio le comunità 
montane, per la loro caratteristica di soggetti pubblici di programmazione socio-
economica. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
2. EVOLUZIONE LEGISLATIVA DELLE NORME SULLA MONTAGNA 
 
 
 
2.1 L’intervento  nei  territori  montani  dai  primi  del  Novecento  alla 
ostituzione dei Consigli di Valle c
 
 
Nel disegno istituzionale della legge 3 dicembre 1971, (Nuove norme per lo per lo 
sviluppo della montagna) la figura, nuova nell’ordinamento, della comunità 
montana occupa una posizione di primo piano
1
. La comunità montana, come 
vedremo meglio nel prosieguo, ha una importanza fondamentale come strumento 
di riassetto del potere locale e di ricomposizione dell’intervento pubblico nei 
territori montani. 
Le comunità montane iniziano ad agire in un contesto istituzionale nel quale, 
ormai da lungo tempo, operano interventi di settore; infatti, l’intervento pubblico 
nei territori montani si è spesso contraddistinto per l’emanazione di provvedimenti 
destinati a settori specifici ed al perseguimento di particolari finalità. È opportuno, 
quindi, per comprendere meglio il processo che ha portato alla istituzione delle 
comunità montane ripercorrere gli interventi pubblici che hanno preceduto la loro 
costituzione. 
Fra le prime leggi di inizio secolo che si occupano dei problemi attinenti alla 
montagna vi è la legge 2 giugno 1910, n. 277, che dispone la creazione della 
Direzione generale delle Foreste presso il Ministero dell’Agricoltura e del 
Consiglio Superiore delle Acque e delle Foreste; inoltre detta norme per la 
utilizzazione dei boschi di proprietà dei Comuni, degli enti pubblici ed 
associazioni. Il r. d. 21 marzo 1912, n. 442 consolida il concetto di sistemazione 
                                                          
1
 C. Desideri, Voce <<Montagna>>, in Enciclopedia del diritto, vol.XXVI, MI, 1976,  
 
pag. 878 
 5
idraulico-forestale dei bacini montani e dispone l’esecuzione a cura ed a spese 
dello Stato dei lavori di rimboschimento e risistemazione dei terreni in essi 
compresi. 
Già da queste prime norme si nota come gli interventi siano diretti a soddisfare 
alcune specifiche finalità, in particolare nel campo della forestazione e della 
sistemazione del suolo. 
Con il r. d. 30 dicembre 1923, n. 3267, cosiddetta legge forestale o legge Serpieri, 
vengono previste esenzioni fiscali e contributi per gli enti o privati, che si 
dedicano a lavori di rimboschimento o miglioramento dei pascoli. Nel contempo 
vengono affidate alla amministrazione forestale funzioni di istruzione, propaganda 
ed assistenza nel settore della silvicoltura, della pastorizia e dell’agricoltura 
montana. 
Con la citata normativa del 1923 lo Stato tentò il riordinamento e la riforma della 
legislazione in materia di boschi e territori montani. Prima di allora, infatti, non si 
può parlare di una politica montana, ma tutt’al più di politica forestale, di tutela 
del bosco per la sua funzione idrogeologica
2
. Nonostante i provvedimenti attuati, i 
problemi della montagna, e in particolare delle popolazioni residenti, rimanevano 
ancora lontani da una rapida soluzione. Nel frattempo l’aggravarsi della crisi 
economica e sociale provocava la rapida espansione del fenomeno dello 
spopolamento, una questione che è presente anche ai giorni nostri e che ha 
rappresentato un problema costante per i territori montani. 
Con il r. d. 13 febbraio 1933, n. 215, (Nuove disposizioni per la bonifica 
integrale) il legislatore statale cerca di ovviare a questa situazione attraverso la 
sistemazione organica della bonifica integrale ed agraria in Italia. Vengono così 
introdotti i comprensori di bonifica montana, e si dispone che possono essere 
formati da terreni montani caratterizzati da dissesto idrogeologico e forestale e, in 
particolare, dai bacini montani delimitati ai sensi della legge forestale del 1923. 
                                                          
2
 E. Martinengo, La Montagna in Italia, in <<Montagna Oggi>>, n. 12, 1990, pag. 15 
 6
Contestualmente con il decreto del 1933 si ridefiniscono le opere di bonifica di 
competenza dello Stato e viene posto al centro del sistema della bonifica l’istituto 
del consorzio tra proprietari, al quale è riconosciuta personalità giuridica 
pubblica
3
. Al consorzio solitamente vengono date in concessione le opere di 
competenza dello Stato e anche la redazione del piano generale di bonifica, che ai 
sensi dell’art. 4 <<contiene il progetto di massima delle opere di competenza 
statale, e delle direttive fondamentali della conseguente trasformazione 
dell’agricoltura, in quanto necessarie a realizzare i fini di bonifica e a valutare i 
presumibili risultati economici di altra natura>>. Emerge, quindi, da detto 
articolo, la fondamentale distinzione, fra le opere di competenza statale (ora 
regionale), e quelle di competenza privata per al cui realizzazione il piano deve 
contenere le direttive di massima
4
. Tuttavia il meccanismo del consorzio non 
raggiungerà i propri obiettivi, sia per la sconnessione fra opere dello Stato e dei 
privati, sia per gli scarsi investimenti di quest’ultimi per le trasformazioni agrarie. 
Con la Costituzione si afferma per al prima volta in modo esplicito (art. 44, ultimo 
comma, secondo il quale <<la legge dispone provvedimenti a favore delle zone 
montane>>) il principio della necessità di interventi legislativi a favore delle zone 
montane, sul quale si impernierà buona parte della azione politica per la montagna 
del nuovo Stato repubblicano
4
. Il primo tentativo che va nella direzione 
prospettata dal dettato costituzionale è del 1952; è, infatti, di quell’anno 
l’approvazione della legge n. 991 (Provvedimenti in favore dei territori montani), 
che è, generalmente, considerata la prima <<legge organica>> per i territori 
montani. 
Essa, infatti, definisce i criteri e le procedure per la classificazione dei territori 
montani, subordinando alla qualificazione così effettuata (cosiddetta montagna 
                                                          
3
 C. Desideri, Voce <<Montagna>>, op. cit., pag. 882 
 
4
 G. Morbidelli e A Ragazzini, Comunità montane e consorzi di bonifica, in <<Riv. Dir.  
Agr.>>, I, 1974, pag. 681 
 
 7
legale), l’applicabilità dei benefici previsti
5
; ed inoltre prevede interventi 
aggiuntivi ai comprensori di bonifica montana. Le caratteristiche principali di tale 
normativa riguardano, quindi, essenzialmente la classificazione dei territori 
montani e l’individuazione dei comprensori di bonifica montana nei quali è 
possibile costituire tra i proprietari dei terreni i relativi consorzi. 
Detti consorzi si costituiscono per iniziativa dei proprietari dei terreni o degli enti 
pubblici interessati, in mancanza si provvede d’ufficio con decreto del Presidente 
della Repubblica su proposta del Ministro per l’agricoltura e per le foreste d’intesa 
con il Ministro dei lavori pubblici. 
I consorzi provvedono alla redazione di un piano generale di bonifica montana e 
alla esecuzione di opere di bonifica. Il piano contiene il progetto di massima delle 
opere di competenza statale e l’indicazione delle attività di miglioramento 
fondiario, con particolare attenzione alle opere di consolidamento del suolo e 
regolazione delle acque; inoltre individua le opere la cui esecuzione è obbligatoria 
per i privati, i quali godono in questi casi di sussidi e contributi. 
Altre importanti disposizioni della legge concernono l’ampliamento del demanio 
forestale e la costituzione d’ufficio delle aziende speciali e dei consorzi per la 
gestione dei beni silvo-pastorali degli enti pubblici. 
Si può affermare che la legge n. 991/52 consente d’affrontare per la prima volta in 
modo organico, adempiendo così al dettato costituzionale del citato art. 44 Cost., 
non solo i problemi del <<territorio>>, ma anche quelli dell’<<uomo>> della 
montagna
6
. Vi è, infatti, l’adozione di un meccanismo di classificazione dei 
territori montani basato su criteri normativamente definiti ed indifferenziati nei 
confronti delle aree geografiche ed affidato alle decisioni di un organo burocratico 
(Commissione Censuaria). Con la legge n. 991 si viene a creare un’area che può 
essere definita, come lo sarà in futuro, <<montagna legale>>. 
                                                          
5
 E. Martinengo, La montagna in Italia, op. cit., pag. 15 
 
6
 E. Martinengo, La montagna in Italia, op. ult. cit., pag. 16 
 8
In definitiva, la legge in esame non va oltre la riproposizione di modelli 
preesistenti, riproponendo il sistema della bonifica e la struttura del consorzio di 
bonifica, prevista dal r. d. del 1933; vi è però un novità fondamentale, e cioè che 
al contrario delle precedenti esperienze normative – aventi nella maggiore parte 
dei casi per oggetto il bosco e le sistemazioni idrauliche -, la l. n. 991/52 si 
presenta come una norma avente ad oggetto i territori montani, così che i 
provvedimenti da essa previsti sono applicabili in presenza di particolari 
situazioni che si ritiene in genere sussistono in una certa porzione del territorio 
nazionale caratterizzandola in modo specifico (sotto questo profilo può dirsi 
perciò legge speciale per i territori montani)
7
. 
Per la prima volta, quindi, oggetto di una legge è la <<montagna>> e non un 
aspetto particolare di essa; in particolare, poi la legge n. 991 dopo avere definito i 
criteri e le procedure per la classificazione dei territori montani prevede una serie 
di benefici ed agevolazioni alle aree così determinate.  
Nel contesto dell’evoluzione legislativa delle norme sulla montagna si colloca 
anche la l. 27. 12. 1953 n. 959, che ha istituito un sovracanone annuo a carico dei 
concessionari idroelettrici ed a vantaggio dei Comuni compresi nei bacini 
imbriferi montani, un’unità territoriale delimitata dal Ministero del Lavori 
Pubblici. Per bacini imbriferi montani s’intende l’intero territorio od una parte di 
questo dal quale affluisce acqua ad un dato sistema fluviale. 
La disciplina dei bacini imbriferi montani trova il suo precedente giuridico 
nell’art. 52 del T. U n. 1775/1933, che riconosceva ai Comuni rivieraschi di 
grandi derivazioni il diritto alla riserva di una quota dell’energia prodotta. Sempre 
la legge n. 959/53 prevede la possibilità di costituire consorzi tra i Comuni 
compresi in tutto o in parte nei bacini imbriferi montani, il consorzio è 
obbligatorio quando ne fanno richiesta non meno di tre quinti dei Comuni 
interessati. Il fondo costituito con il riparto del sovracanone deve essere impiegato 
<<esclusivamente>> a favore del progresso economico e sociale delle 
                                                          
7
 C. Desideri, Voce <<Montagna>>, op. cit., pag. 885 
 9
popolazioni, nonché ad opere di sistemazione montana che non sono di 
competenza statale>>. 
 
 
.2 I Consigli di Valle 2
 
Il D. P.R. 10 giugno 1955, n. 987 (Decentramento di servizi del Ministero 
dell’Agricoltura e delle Foreste) istituisce i Consigli di Valle o comunità montane, 
consorzi a carattere permanente, formati da Comuni compresi in tutto o in parte 
nel perimetro di zone predeterminate che vengono individuate dalle Commissioni 
Censuarie Provinciali. 
Le Commissioni Censuarie Provinciali, infatti, provvedevano a suddividere 
l’intero territorio montano della Provincia in zone omogenee sotto l’aspetto 
geografico, economico e sociale. Se la zona interessata comprendeva territori di 
due o più Provincie la competenza spettava alla Commissione Centrale. 
La costituzione dei Consigli di Valle non è obbligatoria, in quanto dipende dalla 
consensuale adesione di tutti i Comuni interessati, ma diviene obbligatoria nel 
caso di richiesta da parte di tre quinti dei Comuni interessati, che rappresentano 
almeno la metà della superficie complessiva della zona. Questi enti, nei quali è 
possibile ravvisare la radice delle comunità montane istituite con la legge n. 1102 
del 1971, sono dotati di un proprio Statuto che contiene disposizioni relative agli 
organi rappresentativi e le loro attribuzioni, nonché le norme amministrative di 
funzionamento. 
Lo scopo principale dei Consigli di Valle è il miglioramento tecnico ed 
economico dei territori montani attraverso: 
a) la promozione dei consorzi di prevenzione e di bonifica montana; 
b)  il compimento di studi per la preparazione degli interventi nella zona; 
c) la gestione tecnica dei boschi e dei pascoli; 
 10
d) la predisposizione e il coordinamento dei programmi d’investimento dei fondi 
a disposizione dei consorzi dei comuni compresi nel perimetro dei bacini 
imbriferi montani. 
Dove non esistono i consorzi di bonifica montana i Consigli di Valle possono 
promuovere la costituzione dei consorzi di prevenzione, previsti dalla legge n. 991 
del 1952, costituiti tra i proprietari interessati dei territori montani le cui 
condizioni necessitano dell’intervento della attività coordinata dei singoli. 
Compito dei Consigli di Valle è anche la promozione dei consorzi di bonifica 
montana, previsti all’art. 16 l. n. 991/52, tra proprietari interessati nei comprensori 
di bonifica montana. Il piano generale di bonifica montana, ex art. 17, poteva 
essere redatto oltre che dai consorzi di proprietari, dai Comuni e da loro consorzi 
ed altri enti; solo in difetto provvedeva il Ministero. Ora, spetta al Consiglio di 
Valle compilare o fare compilare detti piani. Il r. d. 1923 prevedeva la facoltà di 
costituire aziende speciali per la gestione tecnica dei boschi e dei pascoli dei 
Comuni comunque loro appartenenti, ora, il D. P. R. 1955 affida ai Consigli di 
valle la promozione di dette aziende speciali. Ulteriore funzione dei Consigli di 
Valle è il coordinamento dei programmi degli investimenti dei fondi, gestiti dai 
consorzi tra i Comuni compresi nei bacini imbriferi montani e beneficiari del 
sovracanone a carico dei concessionari idroelettrici. 
Si tratta, come si vede, di un complesso di competenze indicate in modo tassativo, 
sicché la prima parte dell’art. 13, dove si parla in generale di scopi diretti a 
conseguire il miglioramento tecnico ed economico dei terreni montani, assume 
valore meramente programmatico rispetto alla successiva elencazione dei tipi di 
intervento, e quindi dei poteri effettivi spettanti ai Consigli di Valle. In effetti, la 
stessa natura giuridica di tali enti, considerati come consorzi a carattere 
permanente tra Comuni, è tale da escludere la possibilità di un ampliamento dei 
fini e dei mezzi dei Consigli
8
. Soprattutto, i Consigli di Valle mancano di un 
                                                          
8
 A. Abrami, I poteri delle comunità montane nella nuova legge sulla montagna, op.  
 
cit., pag. 664 
 11
potere di programmazione generale, e questo limite ha condizionato e influenza 
tuttora le possibilità di un loro intervento coordinato e globale nelle zone 
montane. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 12