I principi di diritto penale in ambito comunitario

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già previste dai trattati originari. Altri sostenevano invece la necessità di 
salvaguardare il potere decisionale degli Stati membri nei settori della 
politica estera nonché degli affari interni e della giustizia. Il risultato finale 
fu quest’anomala struttura che attribuisce alle diverse istituzioni ruoli 
diversi secondo il pilastro in cui operano. 
La principale differenza tra i tre pilastri è data dal fatto che per le politiche 
avviate nell’ambito del primo pilastro si applica il cd. METODO 
COMUNITARIO, che marginalizza il ruolo dei governi nazionali a favore 
delle istituzioni comunitarie. I governi degli Stati membri possono 
intervenire soltanto nelle forme e secondo le procedure previste dai trattati, 
bilanciando il loro ruolo con quello delle altre istituzioni; ciò vuol dire, ad 
esempio, che nessun atto può essere adottato nell’ambito del primo pilastro 
dal Consiglio dell’Unione, istituzione che più direttamente rappresenta gli 
interessi degli Stati membri, senza la preventiva iniziativa legislativa della 
Commissione europea; com’è noto i trattati istitutivi riservano l’iniziativa 
legislativa alla sola Commissione che esercita in tal modo una sorta di 
controllo a priori sull’attività legislativa comunitaria. 
La collaborazione negli altri due pilastri è invece di carattere tipicamente 
intergovernativo, attribuendo tutto il potere decisionale agli Stati membri. 
Gli strumenti tipici della cooperazione nell’ambito del secondo e terzo 
pilastro sono i principi e gli orientamenti generali, le strategie comuni, le 
posizioni comuni, la cooperazione sistematica, le Decisioni-Quadro e le 
decisioni, tutti scarsamente vincolanti per gli Stati membri e in ogni modo 
quasi sempre adottabili soltanto all’unanimità. L’unico atto veramente 
vincolante, previsto soltanto nell’ambito del terzo pilastro, è la convenzione 
internazionale che però impegna lo Stato soltanto nel momento in cui ha 
ricevuto la ratifica;  non a caso quasi tutte le convenzioni elaborate sulla 
base della cooperazione in materia di giustizia ed affari interni non sono 
ancora entrate in vigore. 
Per quanto riguarda il terzo pilastro è da sottolineare che il Trattato di 
Maastricht ha anche previsto la possibilità di trasferire alcune politiche 
avviate in questo settore nell’ambito del primo pilastro, avvalendosi della 
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cd. passerella comunitaria e procedendo ad una “comunitarizzazione” della 
relativa disciplina.Tale facoltà è stata già sfruttata in occasione della firma 
del Trattato di Amsterdam che ha provveduto alla comunitarizzazione delle 
disposizioni in materia di asilo, visti, immigrazione e cooperazione 
doganale. 
 
1.2 Il Trattato di Amsterdam  
 
A conclusione del Consiglio europeo di Amsterdam del 18 giugno 1997 è 
stato raggiunto un accordo su un nuovo trattato per l’Europa. Il Trattato di 
Amsterdam è entrato in vigore il 1° maggio del 1999, introducendo 
sostanziali modifiche ed integrazioni ai trattati delle Comunità europee ed 
al TUE in vista del prossimo allargamento della CE verso i paesi 
dell’Europa orientale. 
Le più importanti novità del Trattato di Amsterdam sono sicuramente 
quelle che hanno radicalmente trasformato la cooperazione in materia di 
giustizia ed affari interni. Coerentemente con un’indicazione già contenuta 
nel Trattato di Maastricht, quasi tutti i settori che rientravano nell’ambito 
del terzo pilastro sono ora trasferiti nel primo pilastro, comunitarizzando 
tutte quelle materie che in precedenza erano trattate esclusivamente in 
ambito intergovernativo. 
In seguito al processo di comunitarizzazione, nell’ambito del terzo pilastro 
restano soltanto le disposizioni concernenti: 
- La cooperazione tra le forze di polizia, le autorità doganali e le altre 
autorità competenti degli Stati membri. 
- La cooperazione giudiziaria in materia penale, in particolare per 
quanto riguarda l’esecuzione e la prevenzione dei conflitti di 
giurisdizione. 
- La progressiva adozione di misure per la fissazione di norme minime 
relative agli elementi costitutivi dei reati e delle sanzioni, per quanto 
riguarda la criminalità organizzata, il terrorismo e il traffico illecito 
di stupefacenti. 
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La radicale modifica delle disposizioni del titolo VI del trattato sull’Unione 
Europea si riflette anche sulla nuova denominazione introdotta dal Trattato 
di Amsterdam: non più CGAI, ma cooperazione di polizia e giudiziaria in 
materia penale.  
 
1.3  Gli sviluppi dopo Amsterdam.. 
  
Il Consiglio europeo riunito a Tampere nell’ottobre 1999 ha adottato un 
ambizioso programma in materia di Libertà,  Giustizia e  Sicurezza: i capi 
di Stato e di governo hanno voluto imprimere un impulso politico forte a 
tale settore prioritario. 
Il tema CGAI occupa un posto di rilievo nella dichiarazione di Laeken del 
dicembre 2001: il cittadino ha più volte lasciato intendere che auspica un 
ruolo più importante dell’Unione in materia di giustizia e di sicurezza, di 
lotta alla criminalità transfontaliera, di controllo dei flussi migratori, di 
accoglienza dei richiedenti asilo e dei profughi provenienti da regioni di 
conflitto periferiche. 
Uno dei nodi irrisolti con l’approvazione del Trattato di Amsterdam era il 
nuovo assetto istituzionale da dare all’Unione Europea in previsione del 
futuro allargamento che potrebbe portare ad una Europa con 27 (o 28) Stati 
membri. (oggi 25) 
Il problema era di dotare le istituzioni comunitarie di procedure più 
semplici ed efficaci, abbandonando la complessa e spesso macchinosa 
procedura decisionale attualmente adottata. 
Proprio per dare una risposta a questi problemi il 14 febbraio 2000 è stata 
indetta una nuova conferenza intergovernativa, incaricata di elaborare una 
bozza di trattato contenente le necessarie modifiche istituzionali in vista 
dell’allargamento dell’Unione. 
La prima riunione dei rappresentanti degli Stati membri si è tenuta il 
successivo 15 febbraio. 
Un primo resoconto dei lavori è stato presentato al Consiglio Europeo di 
Santa Maria da Feira del 19-20 giugno 2000. In quell’occasione veniva 
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richiesto al Consiglio Europeo di integrare il mandato aggiungendo tra gli 
argomenti da discutere anche la riforma delle cooperazioni rafforzate; i 
capi di Stato e di governo provvedevano a dare seguito alle richieste della 
conferenza intergovernativa. 
Il progetto finale è stato approvato il 6 dicembre, alla vigilia del Consiglio 
Europeo di Nizza che avrebbe dovuto adottare il testo finale. 
Dopo aver risolto alcuni problemi interpretativi, il testo, nella sua versione 
definitiva, è stato presentato nel mese di gennaio 2001 ed è stato sottoposto 
alla firma dei rappresentanti degli Stati membri il 26 febbraio 2001. 
L’entrata in vigore del testo consolidato del TUE (Nizza) è stato sancito 
dalla pubblicazione della GU n. C 325/21 del 24/12/2002. Il nuovo testo ha 
modificato anche il titolo VI, sulla cooperazione di Polizia e Giudiziaria in 
materia penale, in particolare agli artt. 29, 31 n.2, 40, articoli accomunati 
dalla entrata in vigore dell’Unità Europea di cooperazione giudiziaria 
(Eurojust), a norma degli art. 31e 32. 
 
1.4 Il futuro dell’Europa e la Costituzione europea 
 
Il trattato di Nizza ha gettato le basi per la convocazione di una nuova 
conferenza intergovernativa che proceda ad una profonda revisione dei 
trattati. 
A tal fine la Dichiarazione n.23 allegata al trattato invitava tutte le parti 
interessate (rappresentanti dei Parlamenti nazionali ambienti politici, 
economici e accademici, esponenti della società civile ecc.) ad aprire, già 
nel 2001, un ampio dibattito sul futuro dell’Unione anche in vista del suo 
prossimo allargamento ai paesi candidati all’adesione. 
E’ stato cosi deciso, nel corso del Consiglio europeo di Laeken tenutosi il 
14-15 dicembre 2001 di istituire un organismo ad hoc – la Convenzione – 
incaricata  di preparare la bozza del testo che dovrà rappresentare la futura 
Costituzione europea. 
La Convenzione – metodo di revisione già sperimentato per la redazione 
della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (Nizza, 7 dicembre 
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2000) – ha tenuto la sua prima riunione a Bruxelles il 28 febbraio 2002 e si 
è conclusa nel luglio 2003, con la consegna, da parte del presidente della 
Convenzione, della “Bozza di Trattato” che verrà, probabilmente firmato a 
Roma alla fine del 2003. Essa si compone di 105 membri cosi suddivisi: 15 
sono nominati dai vari governi nazionali (uno per ciascuno Stato membro), 
30 sono membri del vari Parlamenti nazionali (2 per ogni Stato membro), 
16 sono membri del Parlamento europeo e 2 sono rappresentanti della 
Commissione europea. A questi vanno aggiunti i rappresentanti dei 13 Stati 
candidati all’adesione all’Unione (senza diritto di voto), 13 osservatori, 3 
rappresentanti del Comitato economico e sociale, 6 rappresentanti delle 
Regioni europee e il Mediatore europeo. A questi vanno aggiunti il 
Presidente (l’ex Presidente francese Valéry Giscard d’Estaing) e due vice-
presidenti (il belga Jean Luc Dehaene e l’italiano Giuliano Amato) che 
insieme ad altri nove membri andranno a costituire il Presidium , in pratica 
il comitato direttivo dell’organismo. 
Secondo quanto disposto nella dichiarazione di Laeken la “Convenzione 
avrà il compito di esaminare le questioni essenziali che il futuro sviluppo 
dell’Unione comporta e di ricercare le diverse soluzioni possibili”. 
In concreto i temi discussi e affrontati in seno alla Convenzione sono i 
seguenti: 
- La ripartizione delle competenze tra l’Unione e i singoli Stati 
membri: 
- La semplificazione dei trattati, con la possibilità di proporre un testo 
unico che accorpi tutte le disposizioni attualmente vigenti (vale a 
dire una Costituzione europea) 
- La decisone in merito all’inclusione o meno della Carta dei diritti 
fondamentali dell’Unione Europea nel corpo dei trattati; 
- La definizione del ruolo dei Parlamenti nazionali nella futura 
architettura istituzionale europea. 
Alla Convenzione non spetta il vero e proprio potere decisionale sul futuro 
dell’Unione Europea; essa deve solo redigere un documento finale che 
potrà comprendere opzioni diverse, precisando il sostegno sul quale