I poteri speciali riservati agli Stati a seguito dei processi di privatizzazione

Anzitutto, occorre richiamare il fatto che esisterebbero diversi tipi di 
privatizzazione2. Per quanto interessa l'oggetto di questo studio, 
acquista fondamentale importanza il tipo di privatizzazione più noto, 
che è consistito principalmente nella trasformazione di enti pubblici 
economici in società per azioni e nella successiva vendita delle azioni 
luogo, le privatizzazioni sono state prodotte dal progresso tecnologico (ad esempio, per i servizi a 
rete, il progresso consente, da un lato di utilizzare la rete per più servizi; dall'altro di separare la 
gestione della rete dalla gestione dei servizi). Il quinto motivo dell'ondata privatizzatrice degli anni 
novanta è stato l'eccesso delle dimensioni dello Stato e il sovraccarico di governo che esso 
produceva (con difficoltà gestionali interne, non potendo riuscire lo Stato a svolgere attività tanto 
disparate). Il sesto motivo è stato il bisogno di finanziamento del Tesoro(particolarmente 
accentuato in Italia dall'ammontare del deficit e del debito pubblici). Da ultimo, le privatizzazioni 
sono state prodotte dall'Unione europea; non perché questa le abbia imposte, essendo l'impianto 
dell'Unione neutrale (art. 295 del Trattato) dal punto di vista del rapporto pubblico-privato; ma 
perché hanno agito fattori esterni: l'imposizione dell'integrazione dei mercati, portando la 
concorrenza in primo piano e limitando gli aiuti di Stato, e, l'imposizione dei divieti di  
discriminazione, richiedendo un eguale trattamento delle attività economiche pubbliche e private. 
Secondo il “Libro bianco sulle privatizzazioni”, pubblicato ad aprile 2001 dal Ministero del 
Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica, “Un mercato dei capitali, per  
dimensioni, spessore e liquidità, ampiamente inferiore alla media europea; una situazione di  
finanza pubblica fortemente deteriorata, con differenziali nei tassi di rendimento sui nostri titoli  
pubblici di entità drammatica rispetto ai titoli degli altri principali paesi europei e rispetto al  
rendimento azionario; un ordinamento finanziario ancora basato su leggi concepite quando i 
controlli sui movimenti dei capitali venivano considerati strumento importante per la politica 
economica italiana; una industria pubblica dall’estensione senza paragoni nelle economie  
occidentali e caratterizzata da situazioni di dissesto; una crisi di carattere politico- istituzionale: 
queste erano le condizioni in cui il programma di privatizzazioni, nel 1992, muoveva i primi  
passi.” Secondo G. C. SPATTINI Poteri pubblici dopo la privatizzazione, Torino, 2006, le 
privatizzazioni che hanno preso le mosse negli anni novanta del secolo scorso, dalle precedenti si 
sono diversificate per ampiezza, ragioni ideologiche presenti o viceversa assenti, effetti economici  
e tecniche giuridiche.
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a privati.3 Privatizzare le imprese pubbliche significa ridefinire 
l'ambito dei rapporti tra Stato e mercato4; dunque tale decisione 
potrebbe essere inquadrata nell'ambito del principio della cosiddetta 
sussidiarietà orizzontale, nel senso che lo Stato sarebbe legittimato ad 
agire solo nei casi in cui il mercato non fosse in grado di operare 
2 In particolare S. CASSESE, 1997, cit., ne elenca sette tipi. Questa divisione è stata richiamata 
anche da G. C. SPATTINI, 2006, cit.
3 Così S. CASSESE, 1997, cit., pag. 8, che ricorda che questo tipo di privatizzazioni è avvenuto in 
primo luogo con la trasformazione del soggetto pubblico in società per azioni (cosiddetta 
privatizzazione formale: gli enti rimangono sotto il controllo pubblico ma assumono veste privata); 
in un secondo momento si è proceduto alla privatizzazione sostanziale con la vendita delle azioni 
ai privati attraverso offerte pubbliche di vendita o attraverso trattative dirette. Secondo P. G.  
JAEGER Privatizzazioni (profili generali) (voce), in Enciclopedia Giuridica Treccani, Roma, 
1998, pag. 2, la privatizzazione formale deve essere vista come strumentale alla privatizzazione 
sostanziale, come una fase che si impone nei casi in cui è necessario trasformare un ente pubblico 
in società per azioni. Ma esisterebbero anche ipotesi nelle quali non bisognerebbe passare 
attraverso una privatizzazione formale per realizzare la sostanziale (nel caso in cui l'impresa 
pubblica sia già organizzata sotto forma di società per azioni).
  
4 Per una prima analisi sul rapporto tra processi di privatizzazione e Costituzione economica (in 
particolare con gli art. 41 e 43 della carta), si vedano, ex multis, D. CALDIROLA Privatizzazioni 
e nazionalizzazioni nel quadro costituzionale italiano, in Econ. pubbl., 1994, n. 11; F. GALGANO 
e R. GENGHINI Le società per azioni in mano pubblica, in F. GALGANO (diretto da), Trattato 
di diritto commerciale e di diritto pubblico dell'economia, volume ventinovesimo (il nuovo diritto 
societario), Padova, 2003; F. GALGANO Art. 41 e Art. 43, in G. BRANCA (a cura di), 
Commentario della Costituzione, (i rapporti economici), Bologna - Roma, 1982; G. DI GASPARE 
Diritto dell'economia e dinamiche istituzionali, Padova, 2003.
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autonomamente in modo corretto.5  
 
2. La tutela degli interessi ritenuti rilevanti. 
 Nell'ambito di questi processi6, principalmente in una fase che ha 
preceduto la dismissione del pacchetto statale di controllo nelle 
imprese pubbliche attive in “settori strategici”7, in quasi tutti gli 
ordinamenti europei ed extra-europei sono stati previsti, con diverse 
varianti, dei “poteri speciali” da attribuire ai soggetti pubblici, nel 
tentativo di mantenere un certo controllo nelle ex società pubbliche. 
5 Così M. CLARICH Privatizzazioni e trasformazioni in atto nell'amministrazione italiana, in Dir.  
Amm., 1996, n. 3, pag. 519 e 521, secondo il quale il principio di sussidiarietà potrebbe essere 
considerato come la traduzione in termini giuridici della teoria dei “fallimenti del mercato”.
6 Secondo G. C. SPATTINI “Vere” e “false” “golden shares” nella giurisprudenza comunitaria.  
La “deriva sostanzialista” della Corte di giustizia, ovvero il “formalismo” del principio della 
“natura della cosa”: il caso Volkswagen, e altro.., in Riv. Ital. Dir. Pubblico Comunitario, 2008, i 
processi di privatizzazione delle imprese pubbliche, nel mondo e, per quanto più interessa 
nell'Unione europea, sono stati più o meno “sinceri”.
7 Così T. AJELLO Le golden shares nell'ordinamento comunitario:certezza del diritto, tutela  
dell'affidamento degli investitori e “pregiudiziale” nei confronti dei soggetti pubblici, in Il Diritto 
dell'Unione Europea, 2007, n.4., secondo il quale il conferimento alle autorità di “poteri speciali” 
rappresenta un modello di intervento pubblico nell'economia non perfettamente assimilabile né al 
vecchio sistema delle partecipazioni statali, costituendo anzi la sua evoluzione, né all'intervento 
propriamente regolatorio, essendone una modalità in parte alternativa. Secondo E. CARDINALE 
La clausola di gradimento nelle privatizzazioni delle public utilities, in G. MARASA' (a cura di), 
Profili giuridici delle privatizzazioni, Torino, 1997, la disciplina delle “golden shares” può essere 
considerata, in definitiva, solo la soluzione all'esigenza di curare la fase di transizione dal controllo  
pubblico a quello di natura privatistica.
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Infatti, l'esigenza di tutela di alcuni fondamentali interessi a rilevanza 
generale nelle società privatizzate operanti in settori strategici per 
l'economia di ciascun Paese ha costituito e costituisce tuttora un 
elemento di grande importanza; tale esigenza ha influito 
sull'evoluzione storico-normativa di numerosi ordinamenti, attenti, in 
maniera differente e con diverse intensità, alla necessità della presenza 
dello Stato nella protezione generale di  detti interessi.8
 Questi poteri, tradizionalmente indicati con il termine anglosassone 
“golden shares” (ma si vedrà che, essendo tali poteri non sempre 
legati al possesso da parte del soggetto pubblico di capitale azionario 
o addirittura di una sola “azione d'oro”9, la definizione migliore 
dovrebbe essere quella, appunto, di “poteri speciali”), sostanziandosi 
8 Così C. SAN MAURO Golden shares, poteri speciali e tutela di interessi nazionali essenziali,  
Roma, 2004, pag. 13, secondo il quale le politiche di privatizzazione possono essere considerate  
come occasioni in concomitanza delle quali esaltare l'esigenza di tutelare la corretta gestione e il  
sano e prudente sviluppo di alcune attività legate e/o connesse a determinati settori economici  
“sensibili”.
9 Così T. BALLARINO e L. BELLODI, La golden share nel diritto comunitario. A proposito  
delle recenti sentenze della Corte comunitaria, in Riv. soc., 2004, n.1, i quali tuttavia propendono 
per l'utilizzo del termine francese “actions spécifiques”. C. CAVAZZA, Golden share,  
giurisprudenza comunitaria ed abrogazione dell'art. 2450 c.c., i n Le nuove leggi civili  
commentate, 2008, n.5 (il quale utilizza il termine “poteri speciali”) sottolinea che in dottrina la 
distinzione in parola è stata spesso trascurata ed in molti casi il termine “golden share” è stato 
utilizzato in un'accezione lata, atta a ricomprendere ogni ipotesi di potere speciale. Peraltro, la 
distinzione non dovrebbe essere sopravvalutata, dato che la Corte di giustizia, come si vedrà, ha 
sempre giudicato la conformità al Trattato delle normative interne avendo sempre di mira i risultati 
pratici da queste conseguiti.
 
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essenzialmente in un fascio di prerogative e privilegi, hanno assunto 
diverse formulazioni concrete all'interno dei vari ordinamenti 
nazionali. Appare opportuno richiamare brevemente le normative che 
sono state approntate dai principali paesi europei10, iniziando con 
l'analizzare quanto previsto nel Regno Unito ed in Francia.  
3. La “golden share” di derivazione britannica.
 É opinione del tutto pacifica che il Paese cui spetta la paternità 
dell'istituto golden share sia la Gran Bretagna, dove essa fu introdotta 
a partire dagli anni ottanta durante le prime privatizzazioni.11
 Per mantenere influenze governative sulle imprese privatizzande, 
soprattutto in quelle operanti in settori strategici di rilevanza 
10 In una necessaria visione comparatistica della fattispecie, bisognerà concentrarsi principalmente 
sulle soluzioni adottate dagli ordinamenti europei; si vedrà infatti che, per l'analisi degli istituti in 
esame, svolgono un ruolo fondamentale i Trattati comunitari ed in modo particolare l'attività della 
Corte di giustizia. 
11 Il modello anglosassone di privatizzazione è stato un modello che si è basato principalmente  
sulla creazione di public companies; queste si caratterizzano per la presenza di un azionariato 
diffuso, detentore di azioni quotate in mercati regolamentati, il quale insieme agli investitori 
istituzionali controlla il management della società. Infatti per la privatizzazione di tutte le 
principali public utilities (settore energetico, telefonia, etc.) il processo di dismissione delle 
partecipazioni statali è avvenuto principalmente attraverso offerte pubbliche di vendita sul mercato 
(soltanto parzialmente si è ricorsi a vendite dirette), previa creazione di idonee authorities per 
garantire la concorrenza nel settore privatizzato. Secondo G. C. SPATTINI, 2006, cit., la golden 
share appare tanto più indispensabile se si tiene conto che lo strumento maggiormente usato per il 
collocamento delle imprese pubbliche è stata l'offerta pubblica di vendita (OPV). 
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nazionale, si ricorse allo strumento della golden share (o volendo, più 
analiticamente, special share, special right share, specific share,  
master share, special redeemable share, one pound share; alcune 
caratteristiche emergendo già da questa pluralità di appellativi che le 
sono stati riferiti: è un'azione, rientra perciò esclusivamente 
nell'ambito del diritto privato; è unica, non si tratta quindi di un'intera 
classe; è speciale, si distingue dalle altre perché prevede poteri 
speciali; è riscattabile; è stata prevista con il valore nominale di una 
sterlina.)12
In sintesi l'istituto della golden share prevedeva necessariamente il 
possesso da parte dello Stato di una parte del capitale azionario o 
addirittura di una sola “azione d'oro”; questa particolare azione dalla 
struttura giuridica flessibile ed individuabile caso per caso, introdotta 
dall'esecutivo negli statuti delle società pubbliche senza necessità di 
interventi legislativi, poteva essere posseduta soltanto dal governo e 
permetteva la partecipazione alle assemblee senza diritto di voto, 
salvo che per importanti modifiche statutarie riguardanti i limiti al 
possesso azionario o la creazione di azioni speciali con diritti di voto 
diversi rispetto alle azioni ordinarie. Si è comunque realizzata una 
notevole varietà tipologica di previsione di specifici poteri in relazione 
alle diverse finalità concretamente perseguite ed a seconda del settore 
in cui sarebbe andata ad operare la società oggetto del “controllo 
governativo”. In alcuni casi infatti la golden share è stata dotata di 
12 Così G. C. SPATTINI , 2008, cit..
  7
ulteriori prerogative, più penetranti, delle quali comunque il governo 
inglese non ha mai abusato (come del resto neppure il governo italiano 
con i principali “poteri speciali” presenti nella nostra legislazione).
La golden share attribuiva quindi al Governo la qualifica di “special  
shareholder”, in quanto dotato di poteri non proporzionati all'entità 
della partecipazione azionaria detenuta dalla società.13 
Più analiticamente in favore dello special shareholder sono stati 
previsti diritti che ad esempio possono riguardare: a ) il consiglio di 
amministrazione: assicurando a volte che una parte dei suoi membri 
siano di nazionalità inglese; b) l'esercizio del controllo attraverso 
l'imposizione di limiti alla quota di azioni che ciascun azionista può 
detenere, prevedendo a volte ulteriori limiti per gli azionisti esteri; c) 
la disponibilità del patrimonio sociale dell'impresa con limiti alla 
disposizione materiale del patrimonio; d ) gli accordi consensuali 
concernenti la liquidazione dell'impresa; e) la partecipazione, il diritto 
di parola, il diritto di voto.14 È importante ribadire che non esiste 
comunque una classificazione legislativa delle golden shares, l'istituto 
non è stato previsto da leggi speciali sulle privatizzazioni che nel 
Regno Unito non ci sono state, né da quelle di settore che piuttosto si 
sono preoccupate della regolazione; il loro contenuto è sempre stato 
13 Così G. LOMBARDO  “Golden share” (voce), in Enciclopedia Giuridica Treccani, Roma, 
1998.
14 Così E. DEL CASALE, Uno strumento diretto al controllo governativo sulle privatizzazioni: le 
“golden shares” , in Pol. del dir.,1988, n. 3.. Per un'analisi su quanto avvenuto nel Regno Unito si 
veda anche J. Sodi,  Poteri speciali, golden share e false privatizzazioni, in Riv. Soc., 1996.
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determinato per l'occasione concreta, approfittando della flessibilità 
operativa consentita dal diritto societario inglese.15
 Sembra venir fuori immediatamente l'evidenza del contrasto di alcune 
di queste disposizioni con il diritto comunitario (soprattutto laddove si 
fa riferimento alla nazionalità degli investitori); ma anche norme che 
non discriminavano su base nazionale sono cadute sotto la censura 
della Corte di giustizia delle Comunità europee.16
L'esempio britannico ha poi fatto scuola man mano che altri paesi 
hanno cominciato a portare avanti i loro processi di privatizzazione: a 
volte è stata sostanzialmente riprodotta questa esperienza seppure con 
qualche variante (come ad esempio in Nuova Zelanda)17; altre volte 
sono stati affrontati in maniera difforme alcuni decisivi aspetti (come 
nel caso della Francia, in cui si è ricorsi ad una legislazione speciale). 
 
15 G. LOMBARDO, 1998, cit., ricorda che non vi è nella dottrina anglosassone un orientamento  
comune nella ricostruzione dell'istituto: alcuni autori distinguerebbero sulla base dei diversi poteri 
incorporati nell'azione speciale, mentre altri, delineati i caratteri comuni dei poteri connessi  
all'azione speciale, opererebbero una ricostruzione in un'ottica funzionale. Comunque la dottrina 
sarebbe compatta nella critica a tale istituto, esprimendo perplessità in merito alla compatibilità di 
questo intervento pubblico con i principi di base delle privatizzazioni. In particolare LOMBARDO 
richiama, ex multis C. GRAHAM Company law: “All that Glitters” - Golden Shares and  
Privatized Enterprises, in The Company Lawyer, 1988; S. LIGHTMAN Governement Golden  
Shares “Melting at the Edges?”, in The Law Society's Gazette, 1988.
16 Vd. Causa  C-98/01
17 Vd. J. SODI, 1996, cit., pag. 377.
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