I poteri di controllo sul credito e di determinazione della politica monetaria: la nuova centralità della banca d'Italia nella prospettiva nazionale ed in quella comunitaria

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sembra soprattutto, in esse, un momento fondamentale di 
incentivazione del generale processo di integrazione europea. 
Nonostante questo rinnovato e, soprattutto in tema di 
unificazione monetaria, accentuato interessamento, permangono, 
soprattutto dal punto di vista del nostro ordinamento interno, ancora 
dei nodi problematici irrisolti o comunque non totalmente sciolti. 
Ciò é dovuto essenzialmente alle difficoltà manifestate dalla 
giurisprudenza, ma anche dalla dottrina, a distaccarsi, nell’analisi 
della disciplina giuridica dell’ordinamento creditizio dai tradizionali 
e ben consolidati approcci interpretativi che, nati, sviluppatisi e 
coerenti con le disposizioni della legge bancaria del 1936-38, 
avrebbero dovuto essere riletti e rivisitati alla luce sia della nuova 
Costituzione Repubblicana sia degli atti di produzione normativa di 
provenienza comunitaria. 
La Costituzione infatti, soprattutto in tema di rapporti 
economici, delinea un sistema di garanzie, anche sotto il profilo 
organizzativo, totalmente divergente con i principi propri dello stato 
liberale e, soprattutto, del regime fascista, che, proprio nella 
legislazione bancaria del 1936-38 trovavano una efficace e puntuale 
cristallizzazione. 
Tali principi, inoltre, più tardi, erano destinati ad entrare in 
contatto ed a scontrarsi con le prime direttive comunitarie in 
materia, anch’esse in chiara rottura con le impostazioni dirigistiche 
della disciplina legislativa summenzionata. 
Questo processo di sviluppo del dibattito giuridico, peraltro, 
rimasto bloccato almeno fino ai primi anni Ottanta, ha ricevuto una 
forte spinta proprio in quel periodo grazie al lavoro, in particolare, 
di due insigni studiosi che, pur partendo ed arrivando a conclusioni 
pressoché opposte, hanno dato nuova linfa all’esegesi delle 
disposizioni costituzionali in materia del credito, ed in particolare 
hanno tentato un approccio allo studio dell’ordinamento creditizio (e 
 11
monetario) condotto attraverso le relazioni fra la disciplina generale 
in tema di attività economiche di cui all’art. 41 Cost. e la disciplina 
specifica in tema di esercizio del credito e di tutela del risparmio di 
cui all’art. 47. 
Mi riferisco ovviamente al Costi ed al Merusi che, come detto, 
pur su posizioni diverse, hanno dato vita a ricostruzioni organiche e 
sistematiche del fenomeno del credito (e della moneta) che, per la 
prima volta, non sviluppavano le linee già tracciate, da almeno 
quarant’anni, dal Giannini e dietro di Lui dai teorici 
dell’ordinamento sezionale. 
A dire il vero, però, sulla base di questo nuovo impulso allo 
studio della disciplina del settore creditizio in una chiave sempre più 
autonoma rispetto agli istituti e soprattutto ai principi tracciati dalla 
legislazione bancaria del 1936-38 si é finito, molte volte, per cadere 
nell’errore opposto a quello imputabile fino a quegli anni alla 
dottrina. Cioè si é voluta vedere la nascita di un nuovo e totalmente 
diverso sistema costituzionale di riferimento in tema di disciplina del 
fenomeno del credito e della moneta. 
In particolare non soltanto si é arrivati a sostenere la 
prevalenza ad ogni costo, addirittura oltre la lettera delle stesse 
disposizioni normative, da parte dell’ordinamento sovranazionale 
comunitario nella disciplina unitaria di entrambi tali settori (moneta 
e credito) ma, in un’ottica ancor più estrema, si é arrivati a 
pretermettere completamente l’analisi della disposizione di cui 
all’art. 47 della Costituzione, ormai ritenuta assorbita dalla 
disciplina comunitaria in materia. 
Come avrò modo di chiarire, é proprio questa impostazione 
che, ad oggi, costituisce un nuovo ed ancor più forte ostacolo ad una 
rilettura, se vogliamo anche in una nuova prospettiva, della 
disciplina costituzionale in tema di credito. 
 12
In questo modo dunque ci si é spinti fino al paradosso per cui, 
da una parte non si é ritenuta rilevante la disciplina delineata 
dall’art. 47 Cost., almeno fino ai primi anni Ottanta, in quanto si 
riteneva che il suo unico valore fosse stato quello di 
costituzionalizzare i principi propri della legislazione bancaria; 
dall’altra parte, caduti tali principi ad opera delle riforme attuative 
delle direttive comunitarie in materia di credito e, soprattutto, in 
materia di unificazione monetaria, si é arrivati e si arriva tutt’oggi a 
sostenere la superfluità di una analisi autonoma della disciplina 
costituzionale in quanto recepita e modificata, e comunque ormai di 
competenza delle istituzioni comunitarie. 
E’ mia opinione che una prospettiva di questo genere sia 
errata ed ingannevole. 
Come avrò modo di approfondire, e ciò sarà possibile soltanto 
attraverso una rivisitazione dell’evoluzione normativa della 
disciplina creditizia, l’ordinamento interno, seppur abbia per lungo 
tempo continuato a svilupparsi in netto contrasto con la disciplina 
costituzionale in materia di credito, proprio dietro la spinta degli 
atti normativi comunitari (direttiva 77/780), ha progressivamente 
introdotto quelle riforme che hanno consentito, non soltanto un 
adeguamento alle prescrizioni sovranazionali, ma, e questo é un 
aspetto scarsamente sviluppato dalla dottrina, hanno determinato, 
almeno sotto il profilo teleologico, cioè delle finalità legittimanti 
l’intervento pubblico nell’economia del credito, un pieno e corretto 
inquadramento costituzionale della disciplina legislativa. 
La disciplina legislativa, in maniera pressoché progressiva, a 
partire dalla riforma attuata con il D.P.R. n.350 del 1985 fino 
all’emanazione del Testo unico del 1° settembre 1993 n.385, si é così 
allineata con i risultati che, parallelamente, la migliore dottrina era 
andata proponendo in tema di interpretazione delle disposizioni 
costituzionali sui rapporti economici di cui agli articoli 41 e 47. 
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Ancora estranea al dibattito, salvo, come detto, per quanto 
riguarda gli studi portati avanti dal Merusi, era la problematica del 
collegamento fra la disciplina creditizia e quella in tema di politica 
monetaria. 
E’ mia opinione, ormai propria della dottrina maggioritaria, 
che i due fenomeni, nonostante le forti interrelazioni che li 
caratterizzano siano da considerare, sulla base della disciplina 
costituzionale e sulla base delle riforme di rango comunitario, come 
due settori completamente diversi e retti da propri ed autonomi 
principi. 
Non é qui la sede per soffermarsi su queste problematiche, 
troppo ampie per essere sintetizzate in poche righe. Qui mi basta 
sottolineare come mentre nella disciplina della attività di controllo 
del credito, nonostante il processo di liberalizzazione dei mercati a 
cui stiamo assistendo, permane una esigenza forte, anche a livello 
comunitario, di funzionalizzare tale attività rispetto ad un obiettivo 
che rimane, comunque, di carattere sociale, cioè di tutela di 
posizioni soggettive considerate di debolezza (rispetto all’impresa 
creditizia), per quanto riguarda invece la disciplina degli strumenti 
della politica monetaria, gli stessi sono da considerarsi, per le 
ragioni e sulla base delle disposizioni che analizzerò nella seconda 
parte, sempre più ed irreversibilmente attratti nella sfera di 
sovranità propria dell’ordinamento comunitario, e rispondenti ad 
esigenze e nel perseguimento di finalità di semplice stabilità 
sistemica. 
In altri termini, salvi i debiti approfondimenti, nonostante che 
da più parti si continui ad enfatizzare il forte recupero delle esigenze 
del mercato anche nella disciplina dell’attività creditizia, non mi 
sembra che sia alieno dalla disciplina comunitaria, almeno (ma mi 
sembra non solo) nell’ottica in cui la stessa é stata recepita 
nell’ordinamento interno, il riferimento, mediato dalla tutela della 
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concorrenzialità del mercato, alla salvaguardia degli interessi 
(giuridici ed economici) dei soggetti che, rispetto ai soggetti 
esercenti l’attività creditizia, si trovano in posizione di debolezza, 
cioè mi riferisco ai risparmiatori privati. 
Compito di questo elaborato sarà dunque quello, una volta 
illustrata l’evoluzione della disciplina giuridica e del dibattito 
dottrinario relativo alle materia creditizia e monetaria, di prendere 
posizione sull’attuale assetto normativo di disciplina dei suddetti 
settori, ciò soprattutto (ma non solo), sotto il profilo delle 
conseguenze sull’assetto organizzativo di vertice e sul riparto di 
competenze fra organi a legittimazione politica ed organi tecnici. 
In particolar modo, considerata la vastità della materia, e 
salve alcune puntualizzazioni su aspetti secondari, ma di 
collegamento fra gli argomenti di cui mi occuperò, é mia intenzione 
dedicare una particolare attenzione all’approfondimento dell’analisi 
dei rapporti intercorrenti fra le autorità politiche, il Comitato 
Interministeriale per il Credito ed il Risparmio (CICR) ed Ministro 
del Tesoro, addette al controllo dei settori considerati e l’autorità 
“non politica”, la Banca d’Italia, preposta alla cura degli stessi. 
Tali rapporti costituiscono infatti uno dei momenti più 
significativi (a mio modesto avviso sono al centro) dell’evoluzione 
del processo di integrazione europea, sia per la tendenza, sempre più 
espansiva, ma dai contorni ancora non definiti, all’esautoramento a 
favore delle istituzioni comunitarie delle sfere di sovranità degli 
Stati membri, ed in particolar modo degli ambiti materiali 
riguardanti il cosiddetto “diritto pubblico dell’economia”; sia per la 
resistenza, riconosciuta a favore dell’ordinamento interno, verso 
quelle limitazioni della sovranità che incidano sui principi 
fondamentali del nostro ordinamento. 
Il punto di vista dal quale intendo analizzare queste 
problematiche, dunque, pur cogliendo l’occasione ed ancorandosi ai 
 15
risultati derivanti dall’analisi dell’evoluzione normativa della 
disciplina di settore, ed in particolar modo del settore creditizio, 
mira a mettere in evidenza, da un lato i profili di continuità fra 
l’ordinamento comunitario e l’ordinamento interno (e quindi di 
avvenuto adeguamento del secondo rispetto al primo) circa il ruolo 
da attribuire alle autorità politiche ed alle autorità non politiche 
nella cura degli interessi ai quali sono preposte, dall’altro tenta di 
sottolineare i momenti di centralità e di autonomia che 
l’ordinamento nazionale ancora (probabilmente per poco) conserva 
a fronte dell’ordinamento comunitario. 
In questa prospettiva non si possono non sottolineare le forti e 
penetranti innovazioni che derivano dalla disciplina contenuta nel 
Titolo VI della Prima Parte del Trattato di Maastricht, nel quale si 
dettano i principi fondamentali della nuova architettura 
costituzionale comunitaria in tema di controllo della politica 
economica e monetaria ed in cui, in vista di tale momento, si 
impongono forti e consistenti riforme di adeguamento delle 
legislazioni nazionali in materia. 
In quest’opera di unificazione economica e monetaria le 
istituzioni nazionali partecipano attraverso un ruolo di primo piano 
e, in particolar modo per quanto riguarda la disciplina monetaria, vi 
parteciperà quell’istituzione che, per quanto riguarda l’ordinamento 
italiano, é da sempre inserita sia nella struttura organizzativa di 
controllo del credito che in quella addetta al controllo della moneta: 
mi riferisco ovviamente alla Banca d’Italia. 
Essa, dunque e per concludere, anche (e direi soprattutto) 
dopo le ultime riforme dei trattati sull’Unione Europea, continua a 
svolgere una pluralità di ruoli nell’ambito sia dell’ordinamento 
interno che dell’ordinamento comunitario in una linea di tendenza 
che la porta sempre più, occorre riconoscerlo, verso l’assunzione di 
una posizione di piena indipendenza da qualsiasi altro organismo. 
 16
Ed in particolare, e questo é l’elemento di maggior rottura 
con la nostra tradizione giuridica, la Banca d’Italia é spinta sempre 
più verso l’indipendenza da apparati organizzativi, sia nazionali che 
sovranazionali, anche a legittimazione democratica. 
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PARTE PRIMA 
LE AUTORITÀ DI VERTICE DELL’ORDINAMENTO 
CREDITIZIO NELL’ESERCIZIO DEI POTERI DI 
AUTORIZZAZIONE E DI VIGILANZA 
 
 
 
CAPITOLO PRIMO  
L’EVOLUZIONE NORMATIVA DELLA DISCIPLINA 
CREDITIZIA 
 
 
1 PREMESSE INTRODUTTIVE 
 
 
E’ bene subito sottolineare come le autorità di vertice che si 
sono nel tempo avvicendate nella cura degli interessi del settore qui 
considerato, già dai primi interventi normativi di disciplina 
dell’ordinamento creditizio risultano essere stati titolari, secondo 
modalità ed intensità variabili a seconda del periodo storico di 
riferimento, di un complesso di poteri di “controllo” sull’attività 
bancaria, cioè sull’attività di raccolta del risparmio tra il pubblico e 
di esercizio del credito, che hanno abbracciato ogni aspetto ed ogni 
momento della vita dell’ente creditizio, a partire dal suo ingresso 
all’interno dell’ordinamento giuridico
1
. 
                                                          
1
 A dire il vero, ma questa è una problematica che non potremo approfondire, 
l’interesse dell’ordinamento per gli enti creditizi, a partire proprio dalla legge bancaria del 
1936-38 (art. 28) ed almeno fino alla riforma operata con il D.P.R. 350/85 (ma per alcuni 
fino alla riforma del nuovo T.U. del 1993), riguardava anche la loro costituzione, e cioé un 
momento precedente, e che in verità prescindeva, dal loro ingresso nel mercato creditizio. 
Vista la mancanza di attualità di questa problematica, come detto pienamente risolta dal 
nuovo Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia nel senso di aver escluso la 
necessità di una apposita autorizzazione per la costituzione dell’impresa bancaria, rinvio 
per ulteriori approfondimenti alle pagine di MOLLE, La banca nell’ordinamento giuridico 
italiano, Giuffrè, Milano, 1987, pagg. 367 e ss., DE TROIA, Autorizzazione all’attività 
 18
Infatti, sulla base della considerazione, implicita già nella 
prima significativa produzione normativa in tema di attività di 
controllo sugli operatori bancari, e cioè nella cosiddetta legge 
bancaria del 1926
2
, opinione secondo cui ogni momento dell’attività 
dell’ente creditizio, dalla sua nascita alla sua uscita 
dall’ordinamento, appare di pubblico interesse e quindi bisognoso di 
ricevere una specifica disciplina giuridica, il legislatore inaugura 
quella bipartizione della materia del “controllo sugli enti creditizi” 
che diverrà poi tradizionale, tanto da essere fatta propria, secondo 
una impostazione normativa consolidata, anche dai successivi 
interventi di riforma. 
Tale prospettiva si fonda appunto sulla separazione 
concettuale fra la disciplina dell’attività di autorizzazione alla 
                                                                                                                                                                                
bancaria, in FERRO-LUZZI e CASTALDI, La nuova legge bancaria, Giuffrè, Milano, 
1996, I, pagg. 243 e ss., SANGIORGIO, Credito (ordinamento amministrativo del), 
Digesto, pagg. 431 e ss., NIGRO A., L’autorizzazione “all’attività bancaria” nel T.U. 
delle leggi in materia bancaria e creditizia, Dir.banc.fin. , 1994(I), pagg. 285 e ss., COSTI, 
L’ordinamento bancario, Il Mulino, 1994, pagg. 236 e ss. 
2
 Facciamo qui accenno alle disposizioni contenute nel R.D.L. 1511/1926 
convertito nella legge 1107/1927 e nel R.D.L. 1830/1926 convertito nella legge 1108/1927, 
chiarendo già da ora che, almeno secondo la dottrina più tradizionale, queste norme, pur 
essendo significative sotto il profilo menzionato, e cioé quello della bipartizione 
dell’attività di vigilanza in attività di controllo sull’iniziativa (rimessa al Ministro delle 
Finanze di concerto col Ministro dell’economia nazionale sentito il parere dell’Istituto di 
emissione) ed attività di controllo sull’esercizio dell’impresa (in particolare per quanto 
riguarda le operazioni di fusione fra aziende), sono caratterizzate dalla poca organicità, 
mirando a disciplinare particolari aspetti di disciplina piuttosto che l’attività bancaria nel 
suo complesso. Con tali riforme, infatti, si realizzò “un sensibile miglioramento, anche se 
in forme non del tutto organiche e soddisfacenti, nei confronti del sistema precedente. Si 
permise così all’ordinamento creditizio italiano (sia pure al fine, per il momento, 
prevalente, di tutela del risparmio) di adeguarsi gradualmente alle nuove esigenze dei tempi 
e di prepararsi a quelle ulteriori riforme di struttura che si realizzarono con la legislazione 
del decennio successivo” (VIGNOCCHI, Il servizio del credito nell’ordinamento 
pubblicistico italiano, Giuffrè, Milano, 1974, pagg. 4 e ss.) e cioé, come vedremo, con 
l’entrata in vigore della nuova legge bancaria del 1936-38. Sotto questo profilo infatti la 
successiva riforma degli anni ‘30 costituirà un notevole passo avanti soprattutto nell’opera 
di definizione complessiva, e di accentuazione, dei poteri di “controllo” sull’attività 
bancaria. Sul punto si vedano NIGRO M., Profili pubblicistici del credito, Giuffrè, Milano, 
1969, pag. 15, FERRI, Considerazioni preliminari sull’impresa bancaria, 
Banc.Bors.Tit.Cred., 1969(I), pag. 325, COSTI, L’ordinamento cit., pagg. 28 e ss.; ed in 
tema di scarsa incisività delle disposizioni della legge bancaria del ‘26 ai fini del governo 
del credito si vedano le osservazioni di SCIALOJA, La tutela del risparmio e la vigilanza 
sulle società bancarie, di commento alla sentenza del Tribunale di Roma del 18/3/1933 
contenuta in Foro it., 1993(I), pagg. 1552 e ss. 
 19
costituzione ed all’esercizio dell’attività bancaria da un lato e la 
disciplina relativa alla attività di vigilanza sugli enti creditizi già 
operanti nel settore dall’altro. 
Questa peculiarità, propria, come detto, della primissima 
produzione legislativa in materia assume dei connotati e delle 
specificità sempre più marcate con i primi interventi normativi di 
fonte comunitaria
3
 in quanto è proprio attraverso quella incentiva 
opera di riforma, da parte delle istituzioni comunitarie, riguardante i 
poteri di controllo sull’attività di autorizzazione all’esercizio del 
credito che viene posta in essere già dalla fine degli anni ‘70, che 
inizia quell’opera di “liberalizzazione” del settore economico del 
credito che porterà, da ultimo, alla redazione ed all’entrata in vigore 
del nuovo Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia. 
Per questi motivi, considerata l’autonomia, che appare 
evidente dai citati atti di produzione normativa (interna e 
comunitaria), fra disciplina dell’accesso al credito e disciplina del 
controllo sull’attività, anche l’analisi che andrò a svolgere in queste 
pagine circa la ripartizione dei poteri di “controllo” sugli enti 
creditizi fra autorità politiche ed autorità non politiche tenterà di 
mettere in evidenza, quanto più possibile, i profili di specificità 
dell’attività di autorizzazione all’esercizio del credito rispetto alla 
(vera e propria) attività di vigilanza. 
Sulla base di queste premesse, avendo già accennato ai tratti 
fondamentali della riforma del 1926
4
, concentrerò la mia attenzione 
                                                          
3
 Direttiva 12/12/1977 n. 780 poi recepita con il D.P.R. 350/1985. 
4
 Una efficace sintesi delle disposizioni della legge bancaria del 1926 è contenuta 
in GIANNINI M.S., Osservazioni sulla disciplina della funzione creditizia, in AA.VV., 
Scritti giuridici in onore di Santi Romano, Cedam, Padova, 1940, II, pagg. 710 e ss. il 
quale, mettendo anch’egli in evidenza la distinzione fra attività di controllo dell’accesso al 
mercato creditizio ed attività di vigilanza,, individua i momenti fondamentali della suddetta 
riforma di settore nella “... a) autorizzazione del Ministro delle Finanze per l’istituzione di 
aziende di credito, per l’apertura di filiali e sedi, per la concentrazione di aziende esistenti 
(formazione dell’albo nazionale); b) determinazione di presupposti per l’esercizio, come il 
minimo di capitale iniziale; c) imposizione, alle aziende di credito, di obblighi, sia 
materiali, cioé riguardanti il modo di esercizio della loro attività (proporzione fra capitale 
netto e depositi, incremento obbligatorio della riserva, limite dei fidi alla stessa persona 
 20
esclusivamente su quegli interventi normativi che, a far data dalla 
legge bancaria del 1936-38, hanno apportato consistenti modifiche e 
soprattutto organiche riforme alla disciplina dei rapporti fra le 
autorità di vertice dell’ordinamento creditizio. 
 
 
2 LA LEGGE BANCARIA DEL 1936-1938: UN’ANALISI DEI 
POTERI DI AUTORIZZAZIONE E DI VIGILANZA 
 
 
Con la riforma operata dal legislatore italiano attraverso il 
complesso normativo conosciuto come “legge bancaria del 1936-38”
5
 
l’ordinamento fascista aggiunge un’altra tappa a quel disegno di 
controllo globale dell’economia
6
 che ha visto, in quegli stessi anni, i 
                                                                                                                                                                                
ecc.), sia strumentali (comunicazione dei bilanci e di altri atti); d) preminenza alla Banca 
d’Italia, con attribuzioni di regolazione della moneta nazionale, di controllo, specialmente 
ispettivo, sulle altre aziende, e, praticamente, di istruttoria (parere) nel procedimento 
amministrativo preliminare all’autorizzazione (atto discrezionale e di discrezionalità 
tecnica) del Ministro delle Finanze”. 
5
 Con legge bancaria si fa riferimento alla legge 7 marzo 1938 n. 141 di 
conversione del R.D.L. 12 marzo 1936 n. 375 anche se essa va coordinata con la di poco 
successiva legge 7 aprile 1938 n. 636 di conversione del R.D.L. 17 luglio 1937 n. 1400 che 
contiene modificazioni, peraltro ai nostri fini irrilevanti, alla legge n. 141. Per una analisi di 
sintesi dell’evoluzione legislativa che ha portato all’adozione di tali disposizioni di veda 
OPPO, La Banca d’Italia dal privato al pubblico, Banc.Bors.Tit.Cred., 1994(I), pagg. 601 
e ss. 
6
 Da ultimo, in questo stesso senso DE VECCHIS, Il Comitato interministeriale 
per il credito ed il risparmio, in FERRO-LUZZI e CASTALDI, La nuova legge cit., I, 
pagg. 79 e ss., CAPRIGLIONE, L’ordinamento finanziario verso la neutralità, Cedam, 
Padova, 1994, pag. 31: “Gli anni del regime fascista segnano un momento particolarmente 
importante nel processo innovatore delle forme dell’intervento pubblico. Significativa la 
considerazione, riferita ai caratteri del sistema produttivo, secondo cui <<il disegno 
costituzionale corporativo prevedeva per le imprese in mano pubblica un controllo verticale 
da parte di organi governativi ed una direzione per settori produttivi da parte delle 
corporazioni>>, spettando al Ministero delle Corporazioni <<la funzione di sutura fra 
controllo e direzione>>. Essa trova positivo riscontro anche in ambito finanziario, aiutando 
a comprendere la ratio procedimentale che è a fondamento dell’azione pubblica, ratio da 
ravvisarsi certamente nella capacità sopramenzionata di adeguare l’assetto normativo del 
settore alla realizzazione del disegno di sviluppo economico generale fissato in sede 
politica”. Questo profilo, peraltro, era già stato messo in evidenza dalla dottrina 
immediatamente successiva all’entrata in vigore della suddetta riforma, ed in particolare da 
GIANNINI M.S., Osservazioni cit., pag. 709: “la disciplina giuridica attuale del sistema 
creditizio, lungi dall’essere un’improvvisazione dettata dalla contingenza, è frutto di una 
evoluzione, per cui la funzione creditizia viene sempre più sottoposta al controllo statale 
 21
suoi sviluppi essenziali, da un lato nella individuazione di attività 
economiche originariamente riservate allo Stato (trasporto marittimo, 
servizio di telefonia, trasporto aereo, radiodiffusione) e, in taluni 
casi, concesse in esercizio ai privati (assicurazioni, commercio), 
dall’altro nella costituzione di numerosi enti pubblici operanti nei 
settori economici di maggior rilievo, ed in maniera accentuata nel 
settore creditizio, coordinati attraverso la creazione prima 
dell’Istituto mobiliare italiano (R.D.L. 13 novembre 1931 n. 1398) e 
poi dell’Istituto per la ricostruzione industriale (R.D.L. 23 gennaio 
1933 n. 5), enti che avevano il compito di dirigere, dall’interno, il 
proprio settore di competenza
7
. 
Attraverso tale riforma, ed è questo l’elemento maggiormente 
significativo di tale provvedimento legislativo, si realizzò una 
generale estensione ed accentuazione dei poteri di controllo 
sull’attività degli enti creditizi. 
Tutto ciò avvenne almeno sotto un duplice profilo: dal punto 
di vista della disciplina dei poteri di autorizzazione e di vigilanza 
creditizia, e dal punto di vista della riforma dell’assetto 
organizzativo di vertice delle autorità di governo del settore. 
Nella prima delle summenzionate prospettive, dunque, queste 
evenienze si realizzarono, in primo luogo, attraverso una riforma 
                                                                                                                                                                                
...”, PIGA, Pubblico e privato nell’ordinamento della impresa bancaria, Banc.banc., 1983, 
pag. 499 e IDEM, Pubblico e privato nelle attività bancarie, Banc.banc., 1982(8), pagg. 
445 e ss.. 
7
 PARRILLO, Valore e ruolo della legge bancaria nel sistema creditizio italiano, 
Banc.banc., 1975(8), pagg. 152 e ss.: “... la legge bancaria non è stata frutto di 
improvvisazioni, ma lo sbocco naturale di una serie di indirizzi e di misure rivolte ad 
introdurre, progressivamente, una organica e generale disciplina in materia di risparmio e 
credito. Così, sostanzialmente, la legge bancaria del 1936 consacra l’evento della 
separazione fra credito ordinario e credito industriale, di fatto già avvenuto con la 
costituzione dell’IMI nel 1931; sancisce la creazione dello Stato banchiere e dello Stato 
industriale, introdotta con la costituzione dell’IRI nel 1933; ma, soprattutto, riconosce la 
particolare posizione del credito e del risparmio nell’ambito del sistema economico, 
formalizzando, in tal modo, un principio che era stato praticamente già collaudato, sul 
terreno applicativo, dalla costituzione del Regno fino al 1936”; IDEM, La nuova 
costituzione bancaria, Riv.banc., 1993, pagg. 3 e ss., IDEM, Validità e rinnovamento della 
Legge Bancaria, Note economiche, 1986(3/4), pag. 308. Nello stesso senso 
MEZZACAPO, Banche (disciplina amministrativa), Diz.Guarino, pagg. 459 e ss. 
 22
dell’istituto, già conosciuto nel vigore della legislazione del ‘26, 
della autorizzazione all’esercizio dell’attività creditizia. 
La legge bancaria, infatti, all’articolo 28 detta una nuova 
disciplina del suddetto istituto in base alla quale le aziende di credito 
soggette a vigilanza (che, ex art. 5, sono rappresentate dagli istituti di 
diritto pubblico, dalle banche di interesse nazionale, dalle banche ed 
aziende di credito in genere, comunque costituite, che raccolgano fra 
il pubblico depositi a vista o a breve termine, a risparmio, in conto 
corrente o sotto qualsiasi forma e denominazione, dalle banche 
cooperative popolari, dalle filiali di aziende di credito straniere 
esistenti nel regno, dalle casse di risparmio, dai monti di pegni e 
dalle casse rurali ed agrarie) necessitano, a far data dall’entrata in 
vigore della legge bancaria, di un apposita autorizzazione
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 per il 
compimento dei principali atti di autonomia imprenditoriale, e ciò 
soprattutto per quanto riguarda l’organizzazione interna e le scelte 
aziendali di articolazione territoriale dell’impresa. In particolare 
l’autorizzazione è richiesta, sempre sulla base dell’articolo 28, sia 
per la costituzione dell’ente, sia per l’esercizio delle attività 
economiche per il quale l’ente è sorto (inizio delle operazioni), sia 
                                                          
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 La dottrina, almeno fino alla metà degli anni ‘80, e cioé fino all’entrata in vigore 
del D.P.R. 350/1985 di recepimento della prima direttiva comunitaria sul credito, era divisa 
sulla qualificazione dell’istituto dell’autorizzazione all’esercizio del credito, ed in 
particolare talora si parlava di atto di concessione (nel significato tradizionale del diritto 
amministrativo), da parte di altri autori di atto di autorizzazione in senso tecnico, da parte 
di un’altra dottrina di abilitazione con effetti costitutivi, ed infine di atto di natura 
organizzativa (come sostiene NIGRO A., L’autorizzazione cit., pagg. 286). Anche a questo 
proposito occorre sottolineare come, negli ultimi dieci anni, la dottrina, a differenza delle 
cicliche oscillazioni giurisprudenziali (da ultimo Cass.pen. , sez. V, 24 marzo 1988 in Foro 
it., 1988, II, pagg. 669 e ss) si è quasi unanimemente orientata nel senso di riconoscere a 
tale atto la natura di autorizzazione in senso tecnico, cioé di atto di rimozione di un 
ostacolo al libero dispiegarsi del diritto di iniziativa economica privata nel settore creditizio 
(MOLLE, op.cit., pagg. 368 e ss., COSTI, L’ordinamento cit., pagg. 237 e ss., ZITO, 
Prime riflessioni sui profili pubblicistici della nuova legge bancaria, Jus, 1994, pagg. 236 e 
ss., NIGRO A., L’autorizzazione cit., pagg. 291). Per una panoramica delle varie 
qualificazioni dell’atto di autorizzazione all’esercizio del credito si veda RUTA, Il 
controllo della Banca d’Italia sugli enti creditizi, Bancaria, 1970(II), pagg. 1447 e ss.. 
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per l’istituzione di sedi, filiali, succursali, agenzie, dipendenze, 
recapiti in Italia ed all’estero
9
. 
Per quanto riguarda invece i poteri di vigilanza creditizia le 
aziende di credito sono soggette, sulla base delle disposizioni 
contenute negli artt. 31, 32, 33 e 35, a poteri di vigilanza 
informativa, ispettiva e regolamentare. 
In base a tali disposizioni le stesse aziende di credito, da un 
lato sono tenute a trasmettere le situazioni periodiche, i bilanci ed 
ogni altro dato richiesto dalle competenti autorità (vigilanza 
informativa), dall’altro queste ultime potranno disporre ispezioni 
periodiche e straordinarie per ottenere l’esibizione di documenti e di 
atti (vigilanza ispettiva), da un altro lato ancora le stesse aziende di 
credito dovranno sottostare alle istruzioni che le autorità di controllo 
emaneranno, essenzialmente ex articolo 32 e 35, circa i principali 
aspetti della gestione contabile ed organizzativa (vigilanza 
regolamentare) dell’ente controllato. 
In particolare, prendendo in considerazione quest’ultimo 
complesso di poteri di vigilanza (regolamentare), dette istruzioni 
hanno quale oggetto, fra l’altro, le forme tecniche dei bilanci e delle 
situazioni periodiche, i limiti dei tassi attivi e passivi, le condizioni 
delle operazioni di deposito di conto corrente, le provvigioni per i 
diversi servizi bancari, la proporzione fra le diverse categorie di 
investimenti, le percentuali minime degli utili da destinarsi a riserva, 
il rapporto fra il patrimonio netto e le passività nonché le possibili 
forme di impiego dei depositi raccolti in eccedenza rispetto a tale 
ammontare (art. 32), il rapporto fra il patrimonio sociale e gli 
investimenti in immobili e titoli azionari, i limiti massimi dei fidi 
concedibili (art. 35). 
                                                          
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 Sul ruolo e la funzione della autorizzazione all’apertura di sportelli nel vigore 
della disciplina del 1936-38 si veda il commento di GIANNINI M.S., Intorno 
all’autorizzazione all’apertura di sportelli, Banc.Bors.Tit.Cred., 1950(II), pagg. 303 e ss.