I fondi strutturali nel nuovo periodo di programmazione: il caso della regione Abruzzo

 VII
delega di poteri al potere periferico. Interessante in particolare
quest’analisi in quanto il principio costituisce la base giuridica per
l’applicazione della politica regionale e legittimo strumento per
esemplificare l’implementazione degli interventi strutturali; opera come
incentivo al decentramento istituzionale, e permette la forte evoluzione
del sistema integrato.
Il discorso si approfondisce nel capitolo successivo, in cui si definisce la
metodologia partenariale, attraverso cui il principio di sussidiarietà
opera, e si valutano le evoluzioni concrete del partenariato (metodo di
dialogo interistituzionale per il potenziamento dell’efficacia della
politica regionale), e le prospettive espresse di applicazione con la
Riforma 1999. Il partenariato è lo strumento per il decentramento, e la
concertazione è d’impulso per la crescita del ruolo delle regioni
nell’implementazione delle azioni strutturali e nella politica regionale
comunitaria in generale, in funzione di un incremento di efficienza e
democrazia; dalla generale analisi della struttura Comunità-Stato-
Regioni, si anticipa l’evoluzione della situazione amministrativa, e il
perfezionamento legislativo per la ripartizione di competenze e
responsabilità della Regione Abruzzo. Si è preferito anticipare il
discorso, e dunque insistere sul contributo effettivo della Regione
Abruzzo alla politica regionale (adozione dello strumento partenariale,
valutazione del metodo di concertazione permanente), in quanto
contestuale al discorso più generale della cooperazione regionale alla
costruzione europea, punto oramai focale dello sviluppo istituzionale
dell’Unione europea.
 VIII
Nella seconda parte dello svolgimento si definisce lanozione tecnica
degli strumenti della Coesione economica e sociale, attraverso cui si
esplica l’operatività dei finanziamenti chiamati appunto Fondi, siano
essi strutturali o non strutturali: i primi sono Il Fondo Europeo di
Sviluppo Regionale (FESR), il Fondo di Sviluppo Europeo (FSE), Fondo
Europeo Agricolo Orientamento-Garanzia (FEAOG), lo Strumento
Finanziario di Orientamento per la Pesca (SFOP) e il Fondo di Coesione
(FDC); i secondi sono fonti di erogazione di prestito della politica
strutturale UE: la Banca Europea per gli Investimenti (BEI) e ad essa
collegata e strumentale il Fondo Europeo per gli Investimenti (FEI);
infine si analizzano altri interventi integrati della politica regionale quali
le Iniziative Comunitarie e le Azioni Innovative. Questo capitolo è utile
per capire a fondo come operano e in che dimensione in che direzione e
con quale criterio gli strumenti della politica regionale comunitaria, in
relazione ai regolamenti ed ai programmi approvati
Diseguitosiesaminanoilavoridipreparazioneperildocumentodi
orientamento “Agenda 2000”, prodromico alle innovazioni e gli
aggiustamenti apportati alla Riforma 1999 (Regolamento 1260/99 e ss.)
dei Fondi strutturali: convalidati i principi guida, s’individuano i punti
fondamentali di novità valutando gli strumenti per il miglioramento
della procedura di gestione, e si affronta l’analisi comparata degli
elementi fondamentali della nuova regolamentazione rispetto alla
precedente disposizione (Regolamento dei Fondi strutturali per il
periodo 1994-1999): in particolare a confronto sono principi, obiettivi,
strumenti, procedure, efficacia. In conclusione del capitolo, si stima la
qualità del potenziamento degli strumenti regolamentari in relazione
 IX
alla dimensione decentralizzata del potere che si sta sviluppando
nell’unione Europea.
Infine, dopo aver illustrato i vari elementi della politica strutturale
Europea, avendo già introdotto nel capitolo sulla dimensione regionale
decentrata e l’assetto amministrativo e legislativo della Regione Abruzzo
(competenze e responsabilità,nel’elaborazione ed attuazione dei
programmi, orientamenti di Stati e Comunità, procedure e strumenti
adottati per l’implementazione ecc.), Non resta che la verifica in modo
sistematico della situazione socioeconomica della regione Abruzzo,
l’impatto dell’ultima programmazione, la situazione attuale, le
problematiche territoriali ed infine in quale direzione si orienta la
programmazioneentranteelenuovestrategiedisviluppoperl’obiettivo
2 con il DOCUP approvato, e per l’obiettivo 3 con il nuovo QCS.
L’applicazioneconcretadiprocedureestrumentialcasodispecie
(Regione Abruzzo), avendo considerato finora solo in linea teorica le
forme, strumenti, procedure ed obiettivi, completa il quadro globale e
conclusivo di come la regolamentazione, la programmazione e gli
stanziamenti di risorse si applichino a situazioni territoriali diversificate
e di come operino in direzioni settoriali e complesse. L’esperienza della
Regione Abruzzo, è utile per valutare in concreto i modi di operare della
regionale; consente, inoltre, la verifica degli sviluppi in atto delle
innovazioni proposte, e per uno sguardo al futuro della politica
regionale comunitaria che pone al centro degli interessi le regioni.
PRIMA PARTE
  1
Capitolo 1
Coesione economica e sociale e realizzazione
del Mercato Unico
1.1. Giustificazione economica della Coesione economica e
sociale
L’ Europa è sulla strada dell’unificazione economica e monetaria e
verso l’unificazione politico-amministrativa; tuttavia il processo di
costruzione si sta sviluppando in modo piuttosto articolato ed
asimmetrico.
Le varie formule di cooperazione internazionale e di coordinamento
politico agiscono nell’ambito di un sistema economico altamente
competitivo nel quale la libera concorrenza ha costituito, e costituisce
tuttora, il principio guida per la regolazione del libero mercato; dopo
quarant’anni di lavori si è ottenuta la liberalizzazione dei mercati delle
merci e dei fattori produttivi oltre ad una tendenziale armonizzazione
dei sistemi fiscali;
1
ma si sono anche approfonditi i divari di sviluppo.
Infatti le regioni in ritardo o con problemi di squilibrio strutturale non
riescono ad adattarsi ad un sistema concorrenziale in cos“ rapido
mutamento economico ed il rischio è di approfondirne l’arretratezza in
maniera irreversibile.
2
In un clima cos“ altamente concorrenziale ed in
previsione di fattori di potenziale crisi del sistema economico integrato,
è stato necessario introdurre un cambiamento all’approccio di stampo
liberista perseguito dalla Comunità:siè presentata l’esigenza di una
                                           
1
 La realizzazione del mercato comune europeo consiste nella realizzazione delle cosiddette quattro libertà 
fondamentali per la libera circolazione di beni, servizi, capitali, persone per la realizzazione del Mercato Unico 
Europeo 
2
 VECCHIONE , Processi di regionalizzazione e Unione Europea economia e istituzioni , Bari,1997, pp.73-74 
  2
politica di tipo interventista, affiancata a quella liberista, allo scopo di
uno sviluppo economico e sociale armonioso dell’Europa,
concretizzatosi con l’istituzione della politica di Coesione economica e
sociale.
3
Non si tratta di un nuovo nome della politica regionale, che si
relaziona ai criteri di convergenza sin dall'istituzione del trattato CE e si
attua dagli inizi degli anni settanta, ma di un cambiamento di approccio
nell’obiettivo di ridurre le disparità per superiori necessità di crescita
economica. come presupposto essenziale per la stabilità dell’Unione
europea.
4
1.2. Giustificazione sociale della Coesione economica e
sociale
Il criterio dominante dell’integrazione europea è stato, ed è tuttora, il
miglioramento dell’efficienza economica: nell’era della globalizzazione
dei mercati l’Europa sta lavorando per essere al passo dei ritmi
competitivi, e delle rapide mutazioni degli equilibri di mercato.
5
L’articolazione del mercato in base ai criteri di economicità,nonsolo
disciplina e tutela le cosiddette libertà fondamentali ( libero scambio di
beni, servizi, capitale e persone) e la libera concorrenza, ma anche
l’insieme di valori rappresentativi del patrimonio culturale, sociale e
democratico degli Stati membri. Infatti si tutela il lavoro, l’equiparazione
dei sessi, l’ambiente, i valori culturali; è in questa accezione che il
                                           
3
 BRUZZO, VENZA,  Le politiche strutturali e di coesione economica e sociale dell’Unione Europea -un’analisi 
introduttiva con particolare riferimento all’Italia-, Padova, 1998, pp.209-210 
4
 Una politica regionale incisiva e interventi comunitari congrui; senza assistenza l’adeguamento per i territori 
svantaggiati (in termini di potenziale produttivo, infrastrutture, capacità d’innovaz one e compe enze della forza 
lavoro) all’integrazione nel mercato unico richiederebbe tempi eccessivamente lunghi. 
Tra i presupposti essenziali posti dal trattato di Amsterdam per la stabilitàe la crescita in Europa: la promozione di 
risorse endogene e per la crescita del livello occupazionale.  
LE ROY, La Coesione economique et social: un nouveau model de politique communataire, in R v e du Marchè 
Commun et de l’Union Europèenne, giugno 1999, n¡ 42 , p.383-384 
5
 In prospettiva dell’evoluzione della globalizzazione dei mercati si stanno sviluppando cambiamenti industriali, ed 
evolvendo le nuove tecnologie. 
  3
mercato si connette alle problematiche della Coesione.
6
La
contraddizione è tra ricerca di efficienza dell’Europa del grande mercato
in base al liberismo economico e la solidarietà tra gli Stati coinvolti, e nel
perseguire l’equilibrio economico sono sacrificati quelli che sono
equilibri diversi dall'economia e dall’ottimizzazione dei profitti: si
verifica infatti che, nonostante una crescita reale sostenuta nel lungo
periodo, l’Europa ha un tasso medio di disoccupazione ancora molto
elevato (circa il 20%) ed attualmente domina un sentimento
d’insicurezza sulle prospettive future; risulta un problema economico
maancheumanoesocialeesembrad’obbligo cercare un nuovo
equilibrio fra competitività e solidarietà.
7
Tra le priorità fondamentali
dell’Unione Europea la necessità di favorire l’accesso all’occupazione: la
solidarietà tra gli Stati membri è il criterio per il sostegno nel lungo
periodo a regioni svantaggiate, sia come fondamentale fattore di
progresso per ragioni sociali, ma soprattutto per accrescere il potenziale
produttivo dell’Unione Europea nel suo complesso.
8
                                           
6
 TESAURO, La politica di coesione ed il rapporto con le altre politiche comunitarie: filosofia neoliberista o 
interventista nella Costituzione economica comunitaria, in PREDIERI (a c ra di) Fondi strutturali e coesione 
economica e sociale, Milano, 1996, p.128 
7
 Il rapporto tra competitività e solidarietà è da valutarsi nella dinamica esistente tra i meccanismi di mercato e 
l’evoluzione del contratto sociale. BRUZZO, VENZA, Le politiche strutturali e di coesione economica e sociale 
dell’Unione Europea - n’analisi introduttiva con particolare riferimento all’Ital a- ,1998, Padova, pp.209 e ss. 
 Il tasso di disoccupazione frammentato è un esempio di difficoltà lle regioni svantaggiate ad adattarsi all’evoluzione 
del mercato del lavoro: i fondi strutturali sono essenzialmente finalizzati a garantire uno sviluppo competitivo e per una 
crescita sostenibile utilizzando anche politiche settoriali ed orizzontali . 
8
 JACQUEMIN, Competitività e coesione sociale: quali sfide? , in Relazioni Internazionali, n¡39, lug.ago.1997, pp.77  
  4
Dunque qual è la distanza tra coesione ed efficienza ? Non è detto che
promuovere la dimensione sociale implichi la riduzione dei meccanismi
di mercato, anzi, per il cittadino l’individuale consapevolezza di essere
non solo strumento di produzione, ma elemento che agisce in modo
responsabile nel sistema economico può essere un motivo di evoluzione
a livello quantitativo per la produzione e qualitativo per il benessere
nell’avvenire. I criteri che alimentano la Coesione sono legati alla visione
di Stato-provvidenza o Comunità-assistenza verso gli Stati degli
interventi, tuttavia nel Rapporto sulla competitività istituito dal
presidente Santer, si propone un ruolo dello Stato e della Comunità non
come semplice erogatore di finanziamenti, e tantomeno come
imprenditore e redistributore di risorse, bens“ come guida nelle
meccaniche di mercato (completa della politica sociale); in questo senso
la competitività si può conciliare con la solidarietà affinchè non sia solo
un obiettivo fine a sè stesso, quanto un mezzo per migliorare il
benessere.
9
E’ d’obbligo citare il sogno di Jacques Delors che tende a realizzare un
futuro prospero per l’Europa: “....une Europe dèbarrassèe des chainnes
de Yalta, une Europe faisant fructifier son immense patrimoine culturel,
une Europe imprimant la marque de la solidaritèàun monde pas trop
dur et pas trop oublieux de ceux qu’il exclut”.
10
                                           
9
 JACQUEMIN,.cit., pp.78  
La competitività è determinante, affinchè un paese abbia la capacità di reinvestire nei fattori immateriali quali 
infrastrutture, servizi di interesse generale, ricerca, formazione educazione.Il rapporto sulla competitività è stato 
analizzato in sede nazionale nel “Rapporto Ciampi”d l Gruppo consultivo sulla competitività. 
10
 JACQUEMIN, Competitività e coesione sociale: quali sfide?, in Relazioni Internazionali, n¡39, lug.ago 1997, pp.78 
  5
La Coesione economica e sociale lavora in questo senso, imprimendo il
principio della solidarietà di risorse e di interventi tra i paesi aderenti
alla Comunità che hanno scelto di proseguire un percorso economico,
politico e sociale nella stessa direzione in concreto. E’ una priorità fare in
modo che vi sia uno sviluppo armonioso, e gli strumenti e gli indirizzi
sono proposti nell’ottica dell’assistenza, dell’adeguamento,
dell’integrazione .
1.3. L’obiettivo della Coesione nei Trattati
La costruzione europea e l’alto grado di integrazione che essa sta
attuando, sia dal punto di vista dei legami economici che politici, sia per
le diverse questioni di interesse comune, può essere credibile solo se si
manterrà un’adeguata Coesione economica e sociale da cui si è
concretizzata una vera e propria politica strutturale.
Questo orientamento, già presente nel preambolo del Trattato di Roma
del 1957, prevedeva “il rafforzamento dell’unità delle economie degli
Stati membri per uno sviluppo armonioso e la riduzione degli scarti di
sviluppo delle diverse regioni”. Un momento rilevante è stata
l’introduzione della politica regionale, non espressamente prevista dai
Trattati ma promossa dal Consiglio a metà degli anni settanta, secondo il
principio dell’armonioso sviluppo delle attività economiche.
11
Il processo evolutivo della politica regionale comunitaria è consacrato
con l’adozione dell’Atto Unico Europeo firmato nel 1986, che introduce
il titolo V del Trattato intitolato alla Coesione economica e sociale, in cui
                                           
11
 SKRZYPCZAC, Collectivitès locales: l’Europe partenaire, Paris, 1997,pp. 27 e ss. 
  6
questa nozione è davvero sviluppata accanto all’Unione Economica e
Monetaria e al Mercato Unico per l’esigenza di efficienza di intervento ai
fini del riequilibro regionale.
12
Sono successivamente puntualizzati e
legittimati agli articoli 130A e 130B TUE, le linee essenziali di principi,
obiettivi e strumenti dell’azione comunitaria che prendendo atto delle
disparità regionali esistenti a livello europeo, definisce in impegni
precisi a quelli che erano solo orientamenti programmatici per la politica
regionale: la crescita armoniosa e la Coesione economica e sociale tra le
diverse aree geografiche della Comunità.
13
                                           
12
 La nozione di Coesione sancita nell’Atto Unico Europeo 1986 (in vigore il 1¡ luglio 1987),introduce riforma degli 
interventi strutturali 1988, al fine di rispondere alla prospettiva di apertura del mercato unico europeo (1¡ gennaio 
1993).L’Atto unico si basa su tre imperativi superiori: politico, caratterizzato dalla necessità di una solidarietà tra gli 
Stati membri per una vera Coesione economica e sociale; economico, legato alla volontà di ridurre l  disparità tra le 
regioni europee e di assicurare un migliore gestione delle finanze comunitarie; giuridico che stipula attraverso 
l’articolo 130D AUE la necessità di un  riforma degli interventi strutturali.La riforma 1988 (di cui è effetto diretto) non 
altera le finalità istituzionali dei Fondi strutturali ma ne riconosce la priorità e ne elimina le rigidità di appl cazione. 
SKRZYPCZAC, cit., pp.28-29 
13
 TESAURO, La politica di coesione ed il rapporto con le altre politiche comunitarie: filosofia neoliberista o 
interventista nella Costituzione economica comunitaria, in PREDIERI (a c ra di) Fondi strutturali e coesione 
economica e sociale, Milano,1996 ,p.126; SPECIALE, La Coesione economica e sociale di mercato quale obiettivo 
fondamentale del Trattato di Maastricht:problemi di attuazione, in PREDIERI, cit., p. 114-115 
  7
L’Articolo 130A TUE enuncia l’obiettivo della coesione;
14
l’Articolo
130B TUE
15
amplia il contenuto del principio di coesione attribuendo un
ruolo centrale ai singoli Stati nell’elaborazione ed attuazione degli
interventi, ed imponendo che le politiche comunitarie siano formulate in
prospettiva dell’obiettivo di riduzione delle divergenze tra le regioni
dell’Unione.
16
Importante il contenuto giuridico vincolante posto
dall’articolo 130 D TUE, che attribuisce potere al Consiglio Europeo di
ingerenza negli Stati membri per quanto concerne la politica regionale.
17
Attribuito con l’articolo 130 C TUE un ruolo prevalente al Fondo di
sviluppo regionale destinato a contribuire alla correzione dei principali
squilibri regionali nella Comunità per una partecipazione allo sviluppo ed
all’aggiustamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo e la
riconversione delle regioni industriali in declino.
18
                                           
14
 AA.VV, L’Europa di Maastricht, IPSOA, 1992, pp.97-98 
Art. 130 A TUE: Per promuovere lo sviluppo armonioso dell’ nsieme della Comunità, questa sviluppa e prosegue la 
propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica e sociale. In particolare la comunità 
europea mira a ridurre gli scarti tra i livelli di sviluppo delle diverse regioni e il ritardo delle regioni meno favorite, 
comprese le zone rurali 
15
 AA.VV., cit, pp.97-98 
Art. 130B TUE:La Comunità s stiene anche questa realizzazione per l’ zione della stessa attraverso dei fondi a 
finalità s rutturale (fondi per lo sviluppo agricolo orientamento e garanzia; Fondi sociali europei; Fondi europei di 
sviluppo regionale) della Banca europea per  gli investimenti  e degli altri strumenti finanziari esistenti(....) 
16
 In collegamento con la gestione del mercato comune si sono sviluppati gli elementi più significativi della politic  
economica della Comunità. 
17
 AA.VV., cit., pp.97-98 
Art. 130D TUE enuncia che il Consiglio ha potere nel defi ire (...)  le missioni, gli obiettivi prioritari e 
l’organizzazione dei fondi a finalità struttur le, cosa che può comportare il raggruppamento dei fondi, (...) le regole 
generali applicabili ai fondi, oltre che le disposizioni necessarie per assicurare la loro efficacia e la coordinazione dei 
fondi tra loro e con gli altri strumenti finanziari esistenti(.....) 
Vedremo come questa clausola permette di scavalcare i poteri statali in materia di politica di Coesione e sottrae al 
vaglio del principio di sussidiarietà attr buendo una posizione di privilegio agli interventi comunitari; giuridicamente 
legittimi e ne autorizza implicitamente l’applicaz one n ll’ambito d l a Politica Regionale. 
Cfr., cap. 2 “Il principio di sussidiarietà e la Coesione economica e sociale” 
18
 L’incentivo alla Coesione trova giustificazione proprio dall’ ttivaz one della iena integrazione dei mercati (prevista 
per il 1993) ,ed è verificabile la relazione esistente tra le politiche che promuovono le forze di mercato e le politiche 
che tendono a sostenere lo sviluppo delle aree meno favorite(l’a ertura dei mercati, e dunque un alta competitività, 
condurrebbe ad una più accentuata situazione di disequilibrio e quindi di instabilità ne l’UE.) 
AA.VV.,  L’Europa di Maastricht, IPSOA, 1992, pp.97-98, art. 130 C TUE 
Cfr. capitolo 4.2.1.FESR 
  8
Il Trattato sull’Unione ha consolidato il principio di Coesione
economica e sociale con l’articolo B che enuncia tra gli obiettivi
fondamentali dell’Unione la promozione di un progresso economico e sociale
equilibrato e sostenibile, obiettivo raggiungibile mediante il rafforzamento
della Coesione economica e sociale, “strumento” che nei Trattati ha pari
dignità delle quattro libertà fondamentali.
19
Il Trattato di Maastricht definisce la Coesione economica e sociale,
legittima giuridicamente l’impegno interventista degli organi comunitari
per favorire il raggiungimento della convergenza economica e
dell’Unione monetaria, è dunque ovvia la sua importanza a livello sia
economico che politico: gli Stati membri hanno delle regole per
raggiungere l’obiettivo comune della Coesione, ed è confermata la
propensione a intervenire in solido per ridurre il divario fra le diverse
regioni e per una reale integrazione nello spazio comunitario.
La Coesione economica e sociale è uno dei grandi principi della
Comunità europea che da obiettivo si dota di strumenti legittimi per
diventare fatto concreto.
20
                                           
19
.SPECIALE, La Coesione economica e sociale di mercato quale obiettivo fondamentale del Trattato di Maastricht: 
problemi di attuazione, in PREDIERI (a cura di), in Fondi strutturali e coesione economica e sociale, Milan , 1996,pp. 
113. 
20
 SPECIALE,.cit., p.115 
 La Coesione economica e sociale ha importanza pari a quella attribuita alle quattro libertà fond mentali (libera 
circolazione di beni, servizi, capitale, persone.) 
  9
1.4. L’evoluzione della Coesione economica e sociale dopo
Agenda 2000
La politica strutturale comunitaria diventa quindi il principale
strumento per correggere gli squilibri interregionali ed accelerare
l’adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo.
21
La strada aperta dall’AUE dal 1986, introducendo il fondamento della
Coesione economica e sociale, rivela inoltre la complementarità con le
altre iniziative comunitarie di integrazione (Mercato Unico, Unione
Economica e Monetaria), e le altre politiche comunitarie, innesta i
meccanismi della politica regionale a pieno titolo: “ noi siamo in effetti
ad una svolta nella storia della politica Regionale Europea, quindi
l’adozione della riforma dei Fondi strutturali nel 1988 costituisce un
punto primordiale e decisivo: fino a tale data la riduzione delle disparità
era l’obiettivo primario delle azioni pubbliche, mentre l’azione della
Comunità non era che una riproduzione di quella elaborata dagli Stati;
oggi questi seguono e devono adattarsi alla politica Europea cercando di
rinforzarne la Coesione economica e sociale”.
22
                                           
21
 Abbiamo già visto negli enunciati degli articolo 130 B e 130 C TUE che gli strumenti  utilizzati ai fini della 
Coesione (cfr  cap. 1.3.) hanno la legittimazone giuridico politica attribuita alla politica di Coesione. 
22
  LE ROY ,La coesione èconomique et sociale:un nouveau modè  de p litique communautaire, in Rev e d  Marche 
Commun et de l’Union Europèenne, n¡429 giugno 1999, pp.384: “ Nous sommes en effet, à un tournant de l’his oire de 
la politique règionale europèenne, dont l’adoption en 1988 de la rèforme des fond structurels constitue un point 
primordial et dècisif: alors que jusqu’à c tte date la rèduction des disparitè èta t l’objectif premier des actions 
publiques qui, à l’èchelle communataire n’ètaient qu’un reproduction de celles èlaborèes per les ètat , ce sont 
aujourd’hui eux qui suivent et doivent s’adap er à la politique europèenne cherchant à renforcer la cohèsion 
èconomique et sociale de la Communautè.”